Гражданский кодекс часть 1

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Бажана П.В., рассмотрев без вызова сторон апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан на резолютивную часть решения Арбитражного суда Республики Татарстан от 11 марта 2020 года (мотивированное решение от 17 марта 2020 года) по делу № А65-1118/2020 (судья Абдрахманов И.И.), рассмотренное в порядке упрощенного производства,

по заявлению Государственного унитарного предприятия Республики Татарстан «Электрические сети» (ОГРН <***>, ИНН <***>), город Казань Республики Татарстан,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (ОГРН <***>, ИНН <***>), город Казань Республики Татарстан,

о признании незаконным постановления от 26 декабря 2019 года о наложении штрафа по делу № 016/04/7.32.4-2215/2019,

УСТАНОВИЛ:

Государственное унитарное предприятие Республики Татарстан «Электрические сети» (далее - заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - управление, административный орган, антимонопольный орган) о признании незаконным постановления от 26 декабря 2019 года о наложении штрафа по делу № 016/04/7.32.4-2215/2019 и прекращении производства по делу.

Резолютивной частью решения суда от 11.03.2020 г. (мотивированное решение от 17.03.2020 г.) заявление предприятия удовлетворено полностью.

Управление, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, и принять новый судебный акт об отказе заявителю в удовлетворении заявленных требований.

Предприятие, апелляционную жалобу отклонило, по основаниям, приведенным в отзыве, приобщенном к материалам дела, и просило решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с п. 1 ст. 272.1 АПК РФ апелляционная жалоба на решение арбитражного суда по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства, рассматривается в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам.

Проверив материалы дела, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, управлением вынесло постановление от 26.12.2019 г. о наложении штрафа по делу № 016/04/7.32.4-2215/2019 об административном правонарушении в размере 50 000 руб. в отношении заявителя за совершение действий, ответственность за которые предусмотрена ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ.

Согласно постановления в отношении заявителя на основании приказа управления от 14.05.2019 г. № 01/204-пр была проведена плановая документарная и выездная проверка, в ходе которой выявлены нарушения в действиях - ГУЛ «Электрические сети», которые заключаются в следующем:

ГУЛ «Электрические Сети» 28.12.2018 г. заключило договоры: ДЭС-18.17, ДЭС-18.18, ДЭС-18.19, ДЭС-18.20, ДЭС-18.21, ДЭС-18.22, ДЭС-18.23, ДЭС-18.24, ДЭС-18.25 с ОАО «Сетевая компания» на оказание услуг по техническому и оперативному обслуживанию объектов электросетевого хозяйства предприятия в 2019 г.

Порядок подготовки и осуществления закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также исчерпывающий перечень случаев проведения закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика установлен п. 12 Положения заказчика, действовавшего на момент размещения извещения от 19.01.2018 г.

Указанные закупки были проведены способом «закупка у единственного поставщика».

По мнению управления, данный способ выбора поставщика является антиконкурентным, и учитывая, что рынок услуг по техническому и оперативному обслуживанию объектов электросетевого хозяйства не монополизирован, более того является высококонкурентным закупка данного вида услуг у единственного поставщика на основании рассмотрения двух коммерческих предложений, приводит к созданию преимущественных условий для определенных участников рынка, а также ограничению прав иных субъектов на участие в конкурентных процедурах, проведение же конкурентной процедуры, что также могло повлечь за собой неэффективное расходование денежных средств.

Следовательно, действия заказчика по заключению договоров на оказание охранных услуг с единственным поставщиком нарушают требования п. 2, 3 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках, ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

Ответственность за данное правонарушение предусмотрена ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ, нарушение порядка определения формы проведения обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 7.29 и 7.32.3 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 000 до 50 000 руб., а на юридических лиц в размере от 50 000 до 100 000 руб.

Дело об административном правонарушении № 016/04/7.32.4-2215/2019 рассмотрено управлением с участием представителей лица, привлекаемого к ответственности - ФИО1, ФИО2

Привлекаемое лицо приглашалось на рассмотрение вопроса о составлении протокола по ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ, вместе с тем, протокол об административном правонарушении был составлен по ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ.

Протокол составлен в присутствии представителей предприятия, уполномоченных на участие в административном производстве, пояснения которых были заслушаны при составлении протокола, ходатайств об отложении дела не поступало.

Вменяемое нарушение, по мнению привлекаемого к ответственности лица, может быть установлено только при проведении торгов. Поскольку в настоящем случае торги не проводились, предприятие полагает, что рассматриваемые действия не могут быть вменены в нарушение.

Однако, по мнению административного органа, указанное толкование положений действующего законодательства является, ошибочным, так как согласно п. 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (утв. Президиумом ВС РФ 16.05.2018 г.) избрание заказчиком способа закупки, который повлек за собой необоснованное ограничение круга потенциальных участников, нарушает принципы осуществления закупочной деятельности и положения Закона о защите конкуренции.

Заявитель полагает, что при заключении договоров ДЭС- 18.17, ДЭС-18.18, ДЭС-18.19, ДЭС-18.20, ДЭС-18.21, ДЭС-18.22, ДЭС-18.23, ДЭС- 18.24, ДЭС-18.25 избирал способ закупки в соответствии с п. 2.1.7 Положения о закупках предприятия.

Вместе с тем, указанный пункт предполагает закупку у единственного источника при наличии технологической связи и (или) функциональной связи и (или) неотделимость, и (или) необходимость обеспечения совместимости закупаемых товаров (работ, услуг) с имеющимися товарами (ранее закупленными работами (услугами), результатами выполненных работ (оказанных услуг), технологией).

В рассматриваемом случае оказываемые услуги производились для обслуживания объектов предприятия, соответственно, оснований для применения указанного пункта не установлено.

Позиция предприятия о том, что необходимо оценивать технологическую связь объектов электросетевого хозяйства заказчика с объектами исполнителя необоснована ввиду того, что, что обслуживание объектов заказчика никаким образом не связано с обслуживанием объектов исполнителя.

Предприятие полагает, что антимонопольный орган пропустил срок на выявление признаков нарушения ввиду того, что признаки нарушения были выявлены по итогам проверки в отношении ОАО «Сетевая компания», которая завершилась в июле 2019 г.

Указанный довод отклонен управлением, так как проверка проводилась в отношении ОАО «Сетевая компания», но не в отношении проверяемого лица.

Впоследствии антимонопольный орган, установил из материалов проверки возможные признаки нарушения ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ, а нарушение положений ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ в действиях предприятия было установлено непосредственно в день составления протокола, то есть 24.12.2019 г. по итогам изучения документов и возражений, предоставленных привлекаемым лицом в ответ на направленные уведомления о составлении протокола.

Не согласившись с постановлением, предприятие обратилось в суд с требованием о признании его незаконным.

Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения сторон в соответствии со ст. 71 АПК РФ, в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении заявленных требований, исходя из следующего.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 ст. 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ нарушение порядка определения формы проведения обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 7.29 и 7.32.3 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 50 000 до 100 000 руб.

На основании ст. 2 Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В силу ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией РФ, ГК РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений ч. 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).

Частью 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (п. 2 ст. 2 Федерального закона № 223-ФЗ).

В силу ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.

Таким образом, специальная норма Федерального закона № 223-ФЗ предоставляет заказчику право указать в Положении о закупке иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. Одним из таких способов является закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Оценив Положение о закупках, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Положение о закупках разработано учреждением в соответствии с положениями Федерального закона № 223-ФЗ с соблюдением установленных данным законом принципов.

Как установлено судом, Положение о закупках не обжаловалось, в судебном порядке не оспорено. Как следует из оспариваемого решения управления, антимонопольным органом при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства не установлено несоответствия Положения о закупках нормам законодательства.

Пунктом 2.12.2 Положения договоры на оказание услуг по техническому и оперативному обслуживанию объектов электросетевого хозяйства заключаются с единственным источником.

Включение в Положение о закупках вышеуказанных пунктов является правом учреждения в соответствии с действующим законодательством, которое предоставляет учреждениям, подпадающим под действие Федерального закона № 223-ФЗ, право самостоятельно определять способы закупки товаров, работ, услуг, не ограничивая его при этом только конкурентными способами закупки, как то конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений.

Судом первой инстанции так же приняты во внимание пояснения заявителя, данные при составлении протокола от 24.12.2019 г., согласно которым ранее размещение закупки проводились в виде электронного аукциона, однако кроме одной заявки больше заявок представлено не было.

Доказательств, свидетельствующих об уровне конкуренции, и соответственно, ограничении или не допуске кого-либо из потенциальных участников закупок к закупкам в рассматриваемый период, управлением в материалы дела не представлено.

В связи с чем, апелляционный суд соглашается с выводом суда о том, что антимонопольным органом не доказан факт ограничения заявителем допуска на товарный рынок широкому кругу потенциальных участников, имеющих возможность предложить данный вид услуги и наиболее низкую цену контракта.

Федеральный закон № 223-ФЗ, в отличие от Федерального закона № 44-ФЗ, не ограничивает заказчика в плане возможностей осуществления закупки. Заказчикам предоставлена большая свобода по выбору способа закупочной процедуры, в том числе и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в разработке содержания, формы, порядка оформления заявки на участие в закупках.

В отличие от этого Федеральный закон № 44-ФЗ содержит императивные правила относительно выбора способа закупки, в том числе у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), содержания, порядка оформления заявки, требований к извещению и документации о закупке, а также к участникам, доступа к участию в закупке.

Как указал ВС РФ в определении от 02.10.2017 г. № 309-КГ17-7502, в отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Федерального закона №223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (ч. 1 ст. 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

С учетом изложенного суд пришел к обоснованному выводу о том, что заявитель при заключении договора действовал в пределах норм, установленных Федеральным законом № 223-ФЗ и Положением о закупках, в связи с чем, его действия не могут быть квалифицированы как нарушение ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции и признанными нарушившими ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ.

Довод управления о том, что суд не дал оценку доводу антимонопольного органа относительно несоответствия п. 2.1.7 Положения ГУП РТ «Электрические сети» проведенным закупкам, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции как несоответствующий обстоятельствам дела.

Управлением при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства несоответствия Положения о закупках нормам законодательства установлено не было.

В соответствии с п. 2.12.2 Положения договоры на оказание услуг по техническому и оперативному обслуживанию объектов электросетевого хозяйства заключаются с единственным источником.

Как правильно указано судом, включение в Положение о закупках п. 2.12.2 является правом предприятия в соответствии с действующим законодательством, которое предоставляет организациям, подпадающим под действие Закона № 223-ФЗ, право самостоятельно определять способы закупки товаров, работ, услуг, не ограничивая его при этом только конкурентными способами закупки.

На основании изложенного, апелляционный суд считает, что суд дал правильную оценку Положения предприятия, в том числе п. 2.1.7, установив, что Положение соответствует нормам действующего законодательства, а также установил, что договоры на техническое и оперативное обслуживание заключены в соответствии с Положением и действующим законодательством.

Относительно довода управления об отсутствии оснований заключения в качестве единственного источника договоров на оказание услуг по техническому и оперативному обслуживанию объектов электросетевого хозяйства, апелляционный суд считает необходимым отметить следующее.

Включение в Положение вышеуказанных договоров по способу закупки в качестве единственного источника является технологическая связанность, неразрывность объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих Предприятию, с энергообъектами ОАО «Сетевая компания», что делает невозможным оказание услуг иным контрагентом.

Кроме того, Федеральным законом от 18.07.2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-Ф3) не предусмотрено обязанности заказчика каким-либо образом обосновывать включение того или иного случая в перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется способом у единственного поставщика.

Таким образом, поскольку заключение договоров на техническое и оперативное обслуживание способом закупки в качестве единственного источника предусмотрены п. 2.12.2 Положения, включение которых является правом Предприятия в соответствии с нормами действующего законодательства, а также в связи с отсутствием обязанности Предприятия обосновывать в Положении включение того или иного случая в перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется способом у единственного поставщика, в действиях ГУП РТ «Электрические сети» отсутствует событие административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ.

Что же касается довода управления об отсутствии в статье квалифицирующего признака, апелляционный суд отмечает, что в силу ст. 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении, отнесены наличие события административного правонарушения и виновность лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии с ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ доказать вину должен орган, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, а недоказанность административным органом наличия события административного правонарушения является основанием для отмены постановления.

Аналогичная правовая позиция изложена по делам в постановлениях АС Волго-Вятского округа от 20.02.2018 г. № А79-7733/2016, АС Северо-Западного округа от 07.06.2018 г. № А56-68554/2017, Седьмого ААС от 05.06.2019 г. № А45-43684/2018 и Одиннадцатого ААС от 26.12.2014 г. № А65-17055/2014.

Таким образом, как правильно указал суд, управление не представило доказательств об ограничении или недопуске предприятием кого-либо из потенциальных участников закупок.

Более того, как указывает ГУП РТ «Электрические сети», проведя анализ аналогичных конкурентных закупок за 2019 г. на заключение договоров технического обслуживания объектов электросетевого хозяйства, размещенных в Единой информационной системе, установил, что в подавляющем большинстве случаев на участие в конкурентных закупках были поданы не более одной заявки, либо заявки на участие отсутствовали.

Указанное подтверждается приобщенными к материалам дела копиями документов по аналогичным закупкам.

Также апелляционный суд считает необходимым отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 7.32.4 КоАП РФ, на которую ссылается управление, ответственность предусмотрена за нарушение порядка определения формы проведения обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов, то есть законом должна быть прямо предусмотрена обязанность заказчика по заключению договора по результатам торгов. Однако, в рассматриваемом случае, норм, обязывающих заключать путем проведения торгов договоры на оказание услуг по техническому и оперативному обслуживанию объектов электросетевого хозяйства, либо норм, обязывающих унитарные предприятия заключать договоры только путем проведения торгов, не имеется.

Вышеизложенное в совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что суд сделал правильный вывод об удовлетворении заявленных предприятием требований и признании незаконным оспариваемого постановления.

Суд апелляционной инстанции, повторно проанализировав предоставленные в материалы дела доказательства, в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ, приходит к выводу о том, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку фактических обстоятельств и представленных доказательств, правильно установленных и оцененных судом, опровергаются материалами дела и не отвечают требованиям действующего законодательства.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что при рассмотрении заявления по существу суд первой инстанции полно и всесторонне определил круг юридических фактов, подлежащих исследованию и доказыванию, которым дал обоснованную юридическую оценку, и сделал правильный вывод о применении в данном случае конкретных норм материального права, а поэтому у суда апелляционной инстанции нет оснований для изменения или отмены судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Резолютивную часть решения Арбитражного суда Республики Татарстан от 11 марта 2020 года (мотивированное решение от 17 марта 2020 года) по делу № А65-1118/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции, по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 288.2 АПК РФ.

Судья П.В. Бажан