Гражданский кодекс часть 1

от Территориального управления Федеральной службы финансового надзора в Пензенской области – представителей ФИО1 (доверенность от 02.12.2013 №6), ФИО2 (доверенность от 11.11.2013 №5),

от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пензенской области – представителя ФИО3 (доверенность от 31.03.2014 №46),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансового надзора в Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 16 апреля 2014 года по делу № А49-9365/2013 (судья Колдомасова Л.А.),

по заявлению Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пензенской области, Пензенская область, г. Пенза,

к Территориальному управлению Федеральной службы финансового надзора в Пензенской области, Пензенская область, г. Пенза,

о признании частично недействительным представления,

УСТАНОВИЛ :

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пензенской области (далее - Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (далее - Служба ФБН) о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 4, 5 раздела II, пунктов 1, 2, 3 раздела III, пунктов 5, 6, 7, 8 раздела IV представления от 27.09.2013 № 39.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 16 апреля 2014 года заявленные требования удовлетворены, признаны недействительными пункты 1-5 раздела II, пункты 1-3 раздела III, пункты 58 раздела IV представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.09.2013 № 39, проверенного на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации, Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области вменено в обязанность устранить допущенные нарушения прав заявителя.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Служба ФБН обратилась с апелляционной жалобой на судебный акт суда первой инстанции, в которой просит суд апелляционной инстанции отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт. Податель жалобы указывает, что Управлением допущены незаконное использование средств федерального бюджета и иные финансовые и нефинансовые нарушения, выразившиеся в неправомерном расходовании бюджетных средств в части оплаты работ автокрана и стоимости металлического кованого забора, не предусмотренных проектно-сметной документацией, в необоснованном премировании сотрудников за результаты, не связанные с их служебной деятельностью, в выплате разовых премий заместителям руководителя Управления в завышенном размере, в неэффективном использовании бюджетных средств в части приобретения квартир по завышенным ценам и непередаче их сотрудникам, а также в несоставлении акта о приостановлении строительства и непредъявлении штрафных санкций подрядчикам по заключенным государственным контрактам за нарушение условий их выполнения

В судебном заседании представители Службы ФБН доводы апелляционной жалобы поддержали, просили ее удовлетворить.

Представитель Управления не согласился с апелляционной жалобой, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Службой ФБН в период с 01.07.2013 по 13.09.2013 проведена проверка Управления по вопросу правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, направленных на оплату труда и текущие расходы в рамках реформирования Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, других наиболее значимых учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации. Результаты проверки оформлены актом от 13.09.2013 (т.1 л.д.25-130, т.2 л.д.31-136), на который проверяемым лицом представлены возражения (т.2 л.д.137-145). По итогам проверки Управлению выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджета от 27.09.13 № 39 (далее - Представление № 39), которым, в частности, установлены следующие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации:

- незаконное использование средств федерального бюджета, выразившееся в необоснованной оплате стоимости работ автокрана на автомобильном ходу по государственному контракту от 25.05.11 № 0355100004611000016-1 в сумме 28826, 72 руб. (пункт 1 раздела II);

- незаконное использование средств федерального бюджета, выразившееся в необоснованной оплате стоимости металлического кованого забора, не предусмотренного проектно-сметной документацией в сумме 1004000,22 руб. (пункт 2 раздела II);

- незаконное использование средств федерального бюджета, выразившееся в необоснованной выплате денежных премий сотрудникам и заместителям руководителя Управления на общую сумму 3630000 руб. (пункты 3, 4, 5 раздела II);

- иные финансовые нарушения, выразившиеся в приобретении квартир по завышенной стоимости, непредоставлении для проживания 4-х приобретенных квартир и неиспользование служебной квартиры по адресу: <...>. Суммы нарушений составили соответственно 957433 руб., 11791095 руб. и 108713 руб. (пункты 1-3 раздела III);

- нарушения порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности и иные финансовые нарушения, выразившиеся в несоставлении акта о приостановлении строительства 10-этажного 72-хквартирного жилого дома № 4 во 2 мкр. Запрудный 3 очереди строительства жилого района Арбеково в г.Пенза, а также невыставлении штрафных санкций подрядчикам за нарушение сроков выполнения работ по государственных контрактам от 14.08.12 № 0355100004612000128-46801, от 11.07.12 №0355100004612000112-46801 и от 12.07.12 № 0355100004612000108-46801 (пункты 5-8 раздела IV).

Руководителю Управления предложено в течение 30 календарных дней со дня получения рассмотреть Представление № 39 и принять меры по недопущению в дальнейшем указанных в нем нарушений, а также проинформировать Службу ФБН о результатах рассмотрения Представления № 39 с представлением соответствующих документов (т.1 л.д.16-23; т.3 л.д.15-22).

Считая Представление № 39 по описанным выше нарушениям незаконным и нарушающим интересы в сфере экономической деятельности, Управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования Управления МВД РФ по Пензенской области, арбитражный суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей в период спорных правоотношений (далее - Бюджетный кодекс) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.04 № 278 в редакции, действующей в период спорных правоотношений, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений (пункты 5.1.1, 5.14.3).

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.05 № 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Согласно положениям пунктов 3, 4 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов РФ от 04.09.07 № 75н (далее - Административный регламент), Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок. Цель ревизии (проверки) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

В силу пункта 121 Административного регламента по результатам ревизии (проверки), в ходе которой выявлены нарушения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) применяет меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.04 № 278, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 .07.05 № 89н, в рамках административных процедур, предусмотренных настоящим Административным регламентом.

Из пункта 123 Административного регламента следует, что по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление). В случае, когда меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в акте ревизии (проверки) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации могут быть приняты вышестоящей по отношению к проверенной организации организацией, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) направляет представление в вышестоящую организацию в течение 10 рабочих дней после даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов ревизии (проверки).

Пункт 126 Административного регламента определяет, что за невыполнение требований представления или предписания административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП РФ.

Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства как для граждан, так и для должностных и юридических лиц.

Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.08 №60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемом случае Служба ФБН, вынося Представление, действовала в рамках полномочий, предоставленных статьей 284 Бюджетного кодекса и пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. В Представлении содержатся выводы о незаконном использовании средств федерального бюджета, иных финансовых и нефинансовых нарушениях, а также требования, обязывающие руководителя Управления принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения Представления. Его неисполнение влечет за собой возможность применения мер административного воздействия.

Тот факт, что Представление адресовано не Управлению, а непосредственно его руководителю, не свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку согласно пункту 2 статьи 284 Бюджетного кодекса представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса при наличии оснований, установленных статьей 283 названного Кодекса, выносятся именно руководителям получателей бюджетных средств. В данном случае руководитель Управления является органом управления юридического лица, действует от его имени и в его интересах, следовательно, адресованные ему Представления налагают обязанности на само учреждение, а не на руководителя как физическое лицо. Представление принято по результатам проведенной проверки юридического лица в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данная правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сформулирована в постановлении Президиума от 25.10.11 № 7407/11 и является обязательной для применения судами по делам со схожими фактическими обстоятельствами.

При таких обстоятельствах доводы ответчика о том, что оспариваемое представление не обладает признаками ненормативного акта, а также о неподведомственности заявленного спора арбитражным судам и необходимости прекращения производства по делу, правомерно отклонены судом.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Разделом II Представления № 39 Управлению вменено нарушение статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации и незаконное использование средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием.

Согласно пунктам 1 и 2 данного раздела Управлением в 2012 году необоснованно оплачены строительные работы и стоимость металлического кованого забора по государственному контракту от 25.05.11 № 0355100004611000016-1, а согласно пунктам 3-5 -необоснованно выплачены премии сотрудникам Управления.

В силу статьи 70 Бюджетного кодекса обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:

оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;

закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных)нужд;

уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

По мнению Службы ФБН, Управлением в ходе исполнения государственного контракта от 25.05.11 № 0355100004611000016-1 необоснованно как не предусмотренные проектно-сметной документаций оплачены стоимость работ автокрана на автомобильном ходу в размере 28826, 72 руб. (пункт 1 раздела II Представления № 39) и стоимость забора металлического кованого в размере 1004000,22 руб. (пункт 2 раздела II Представления № 39).

Проверкой установлено, что по результатам проведенного открытого аукциона в электронной форме (протокол от 13.05.11 №0355100004611000016) между Управлением и ООО «Форвард» 25.05.11 заключен государственный контракт №0355100004611000016-1 на выполнение за счет средств федерального бюджета работ по строительству объекта: «Административное здание УВД по Пензенской области по ул.Пушкина в г.Пензе».

Стоимость работ по контракту составила 31550000 руб. в текущих ценах (6988710руб. в базисных ценах) с освоением 2011 году 10000000 руб. (в текущих ценах), 2201710 руб. (в базисных ценах) и в 2012 году 21550000 руб. (в текущих ценах), 4787000 руб. (в базисных ценах).

Лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета на строительство названного выше объекта доведены в общей сумме 19198829,51 руб., в том числе в 2011 году - 10000000 руб. и в 2012 году - 9198829,51 руб.

В 2012 году подрядчиком по заключенному государственному контракту выполнено на основании первичных учетных документов формы КС-2 и КС-3 работ на общую сумму 9535819,51 руб. Перечисленные обстоятельства не оспариваются сторонами.

По данному контракту Службой ФБН не приняты оплаченные подрядчику по платежному поручению от 17.08.12 № 1826978 на основании акта выполненных работ формы КС-2 от 09.08.12 и справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 от 09.08.12 (т.3 л.д.24-28) работы автокрана на автомобильном ходу при работе на монтаже технологического оборудования 63 т. (дизель-генератора) на общую сумму 28826,72 руб. (пункт 1 раздела II Представления № 39), поскольку стоимость работы автокрана не предусмотрена проектно-сметной документацией для работ по гидроизоляции фундаментов.

Между тем, включение в акт выполненных работ формы КС-2 от 09.08.12 за отчетный период с 18.07.12 по 09.08.12 (т.3 л.д.26-28) погрузочно-разгрузочных работ по монтажу дизель-генератора весом 63 т. не свидетельствует о том, что данные работы связаны с гидроизоляцией фундамента. Указанные работы являются самостоятельными, выполнены в отчетный период, оформлены унифицированными формами бухгалтерского учета, связаны с исполнением условий государственного контракта и строительством административного здания Управления по ул.Пушкина в г.Пензе. Их проведение обусловлено снятием с крыши строящегося административного здания находившегося там на хранении дизель-агрегата. Обеспечение сохранности имущества является обязанностью Управления, при этом указание в контракте на обязанность Генподрядчика обеспечить охрану строящего объекта, материалов, оборудования, сооружения и другого имущества, необходимого для строительства объекта, не отменяет указанной обязанности Управления по сохранности имущества, находящегося на объекте строительства. В связи с изложенным судом апелляционной инстанции отклоняется соответствующий довод апелляционной жалобы со ссылками на п.4.1.13 госконтракта от 25.05.2011. Факт невыполнения указанных работ Службой ФБН не доказан. Оплата произведенных работ осуществлена в пределах выделенных в 2012 году на строительство спорного объекта бюджетных средств. Доказательств обратного ответчиком не представлено.

Кроме этого, Службой ФБН не принята оплаченная подрядчику на основании платежных поручений от 03.12.12 № 2103411 и от 04.12.12 № 2105868, актов формы КС-2 от 23.11.12 № 31 и от 26.11.12 № 32, справок формы КС-3 от 23.11.12 № 13 и от 26.11.12 № 14 (т.3 л.д.29-41) стоимость металлического кованого забора как не предусмотренная проектно-сметной документацией (пункт 2 раздела II Представления № 39).

Однако, в локальной смете № 10-3 предусмотрены работы по установке металлического забора (т.3 л.д.35-39). Проектная организация согласовала изменение конфигурации и стоимости металлического забора на металлический кованый забор с эмблемами (геральдикой) - т.4 л.д.129. При этом внесенные изменение не повлекли увеличение общей стоимости строительства объекта. Металлический забор поставлен Управлению подрядчиком (т.3 л.д.30-41). Оплата его стоимости осуществлена Управлением в пределах общей стоимости спорного строительного объекта и выделенных средств.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса лимит бюджетных обязательств -объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Объем принятых обязательств по государственному контракту от 25.05.11 №0355100004611000016-1 не выходит за пределы лимитов бюджетных обязательств, доведенных до Управления в 2011-2012 годах, а объем обязательств по исполнению указанного контракта в 2012 году соответствовал лимитам, доведенным в 2012 году.

Доказательства превышения стоимости объекта строительства, невыполнения подрядчиком обязательств по поставке кованого металлического забора, несогласования изменений в проектную документацию Службой ФБН не представлено. Произведенные Управлением расходы направлены на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, а также на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного имущества, на исполнение государственного контракта, предметом которого является строительство административного здания заявителя.

При таких обстоятельствах суд не усматривает нарушений статьи 70 Бюджетного кодекса и функций бюджетного учреждения в действия Управления по оплате погрузочно-разгрузочных работ дизель-генератора и стоимости металлического кованого забора, произведенных по государственному контракту № 0355100004611000016-1 при строительстве административного здания по ул.Пушкина г.Пенза.

Пунктом 3 раздела II Представления № 39 Управлению вменена необоснованная выплата денежных премий 3-м сотрудникам, а именно: ФИО4 за высокие спортивные достижения в размере 60000 руб., а также ФИО5 и ФИО6 за организацию подготовки и достижение высоких результатов в конкурсе «Мисс в погонах 2012» в общей сумме 200000 руб. - т. 3 л.д. 148-149; т.4 л.д.2-5.

Согласно статье 2 Федерального закона от 19.07.11 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в редакции, действующей в период спорных правоотношений (далее - Закон № 247-ФЗ), денежное довольствие сотрудников является основным средством их материального обеспечения и стимулирования выполнения ими служебных обязанностей. Денежное довольствие сотрудников состоит из месячного оклада в соответствии с замещаемой должностью (далее также - должностной оклад) и месячного оклада в соответствии с присвоенным специальным званием (далее - оклад по специальному званию), которые составляют оклад месячного денежного содержания (далее - оклад денежного содержания), ежемесячных и иных дополнительных выплат.

В силу части 13 статьи 2 Закона № 247-ФЗ поощрительные выплаты за особые достижения в службе в размере до 100 процентов должностного оклада в месяц устанавливаются в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники. Руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководитель иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета на денежное довольствие сотрудников вправе устанавливать размер поощрительной выплаты за особые достижения в службе свыше 100 процентов должностного оклада.

Порядок выплаты премий за добросовестное выполнение служебных обязанностей сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, действовавший в период спорных правоотношений, утвержден приказом МВД России № 1257 от 19.12.11 (далее -Порядок выплаты премий).

Согласно пунктам 9 и 10 Порядка выплаты премий в пределах средств на выплату денежного довольствия сотрудникам, успешно выполняющим особо сложные и важные задачи, могут дополнительно выплачиваться разовые премии. Решение о выплате разовой премии, указанной в пункте 9 настоящего Порядка, оформляется приказом руководителя органа внутренних дел, организации или подразделения, созданного для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

Из приведенных норм законодательства следует, что сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, успешно выполняющим особо сложные и важные задачи, могут производиться разовые поощрительные выплаты по приказу руководителя органа внутренних дел. Данные премии осуществляются в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета на денежное довольствие сотрудников и не ограничены размером их должностного оклада.

В рассматриваемом случае участие ФИО4 в чемпионате Европы по легкой атлетике среди полицейских и занятие им 1-го места, а также ФИО6 и ФИО5 в конкурсе силовых структур «Мисс в погонах 2012 года» и занятие последней 3-го призового места напрямую связаны с профессиональной деятельностью данных лиц в органах внутренних дел, повышением их профессионального мастерства и поднятием престижа работников данной сферы. Решение об их премировании принято компетентным лицом, оформлено в соответствии с Порядком выплаты премий и в пределах бюджетных средств, выделенных на денежное довольствие сотрудников органов внутренних дел.

При таких обстоятельствах суд не усматривает нарушений статьи 70 Бюджетного кодекса в действиях Управления по выплате разовых денежных премий на общую сумму 260000 руб. своим сотрудникам ФИО4, ФИО5 и ФИО6

Не соответствующим положениям статьи 2 Закона № 247-ФЗ, а также пунктов 9 и 10 Порядка выплаты премий суд находит вывод Службы ФБН о необоснованной выплате заместителям руководителя Управления дополнительных разовых премий в ноябре и декабре 2012 года (пункты 4 и 5 Представления № 23). По мнению ответчика, заместителям руководителя Управления неправомерно выплачены разовые премии в размере, превышающем размер разовой премии, установленный для руководителя Управления приказами МВД России от 19.10.12 № 1294л/с и от 05.12.12 №1511л/с (т.4 л.д.6-14). Сумма нарушений составила соответственно 1580000 руб. и 1790000 руб. (т.4 л.д.15-22).

Однако размер разовых премий для сотрудников внутренних дел, включая заместителей руководителя отделов внутренних дел, не ограничен Законом № 247-ФЗ, Порядком выплаты премий и приказами МВД России от 19.10.12 № 1294л/с, от 05.12.12 №1511л/с размером их должностного оклада, а ограничен только пределами бюджетных ассигнований федерального бюджета на денежное довольствие сотрудников.

В силу пункта 11 Порядка выплаты премий в отношении руководителей органов внутренних дел, организаций или подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, и их заместителей решение о выплате разовой премии принимается вышестоящим руководителем.

В рассматриваемом случае установленный порядок премирования заместителей руководителя органов внутренних дел не нарушен Управлением, так как приказами Министра внутренних дел России от 19.10.12 № 1294л/с и от 05.12.12 №1511л/с (т.4 л.д.6-14) руководителям управлений МВД России по субъектам Российской Федерации предоставлено право выплатить соответствующие премии своим заместителям. При этом данными приказами размер премий для заместителей не ограничен.

Довод ответчика о том, что соответствующие премии - это премии в размере, утвержденном начальнику, является ошибочным, так как соответствующей премией является ее вид («За выполнение особо сложных и важных заданий по итогам работы за 2012 год»), а не ее размер.

В нарушение статей 65 и 200 Арбитражного кодекса Российской Федерации Службой ФБН не представлены доказательства того, что спорные разовые премии выплачены не в связи с выполнением заместителями руководителя Управления особо сложных и важных заданий в 2012 году, с нарушением установленного порядка (не по приказу руководителя Управления) и с превышением бюджетных ассигнований, выделенных на оплату труда сотрудников внутренних дел. Не доказано Службой ФБН и того, что произведенные разовые выплаты не связаны с результатом работы заместителей руководителя Управления, им фактически не выплачены и использованы на иные цели, не связанные с оплатой труда данных лиц.

Доказательств, свидетельствующих о согласованности и направленности действий руководителя Управления и его заместителей на необоснованное получение разовых премий, выплату этих премий не в связи с реальными результатами деятельности данных должностных лиц, а также совершение ими умышленных действий, направленных на искусственное создание условий для незаконного премирования и создание незаконной схемы обогащения за счет получения денежных средств из бюджета, в ходе проведенной проверки Службой ФБН не собрано и суду не представлено.

При указанных обстоятельствах поощрительные разовые выплаты заместителям руководителя Управления за особые достижения в службе в размере, превышающем их должностной оклад, не противоречат статье 2 Закона № 247-ФЗ, статье 70 Бюджетного кодекса и установленному Порядку выплаты премий.

Судом первой инстанции правомерно признаны недоказанными и выводы Службы ФБН о допущении Управлением нарушений, описанных в разделе Ш «Иные финансовые нарушения», которые, по ее мнению, привели к неэффективному использованию средств федерального бюджета.

В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 22.06.06 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановления ВАС РФ от 22.06.06 № 23).

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного акта возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Из пункта 1 раздела III Представления № 39 и акта проверки следует, что Управлением при размещении заказов на приобретение в 2012 году 2-х квартир в населенных пунктах Пензенской области (г.Кузнецке и г.Сердобске) не учтены средние цены 1-го квадратного метра, сложившиеся на момент объявления о проведении аукционов в данных населенных пунктах, что привело к завышению их стоимости. Сумма нарушения составила 957433 руб. Указанный вывод сделан ответчиком на основании сведений, представленных Территориальным управлением «Пензастат» в письме от 16.07.13 № ПМ-04.2-14/279-с, администрацией г.Сердобска в письмах от 15.08.13 № 1335 и от 02.08.13 №1245, а также ООО «Ипотечное кредитование» в письме от 06.08.13 (т.3 л.д.72-75).

В ходе судебного разбирательства Службой ФБН представлены дополнительные доказательства (письмо агентства недвижимости ДОКИ и объявления в газетах - т.4 л.д.130-150; т.5 л.д.1-9).

Между тем представленные сведения не являются официальной информацией о соответствующих ценах и не могут подтверждать неэффективность использования бюджетных средств, выделенных для приобретения жилых помещений. Представленные документы не имеют никакого отношения к приобретенным квартирам и определению их рыночной стоимости.

В рассматриваемом случае приобретение квартир осуществлено Управлением в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в пределах лимита бюджетных ассигнований, с учетом постановления Правительства РФ от 10.06.11 №460 «О предельной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилых помещений при их приобретении (строительстве) для федеральных государственных нужд», письма Минрегиона России от 28.02.12 № 4098-ИП/07 и рекомендаций МВД России, содержащихся в письме от 17.04.12 №22/4/2-4730 (т.4 л.д.7691, 94-97). Государственные контракты заключены с ООО «Стройзаказ» и ООО «Доверие» по результатам проведения открытых аукционов в электронном виде. Доказательства участия иных лиц в электронных торгах или проведения данных торгов с нарушением требований законодательства Службой ФБН не представлено.

Установление Управлением при приобретении квартир в г.Кузнецке и г.Сердобске Пензенской области начальной цены контрактов, определенной как произведение общей площади приобретаемого жилья и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Пензенской области (27050 руб. за 1 кв.м.), утвержденной приказом Минрегионразвития РФ от 29.03.13 № 143, соответствует бюджетному законодательству и целям бюджетного финансирования.

В нарушение статьей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Службой ФБН не представлено доказательств того, что приобретенные в г.Кузнецке и г.Сердобске квартиры могли быть приобретены Управлением за меньшую цену или что за средства, потраченные на их приобретение, могли быть приобретены аналогичные квартиры, но в большем количестве или отвечающие более высоким требования к их качеству.

Поскольку Службой ФБН не доказано, что Управление, используя выделенный ему объем средств, могло бы достигнуть лучшего результата при приобретении аналогичных квартир в г.Кузнецке и г.Сердобске, то судом первой инстанции обоснованно не усмотрено в действиях заявителя неэффективного расходования бюджетных средств.

Пунктом 2 раздела III Представления № 39 Управлению вменено неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в непередаче сотрудникам для проживания жилых помещений в количестве 4 ед., приобретенных в 2012 году, а именно: трехкомнатной квартиры, расположенной по адресу: <...> (дата приобретения - 07.09.12); жилой дом по адресу: <...> (дата приобретения - 13.12.12); жилой дом, расположенный по адресу: <...> (дата приобретения - 13.12.12); трехкомнатная <...> (дата приобретения - 14.12.12). Сумма нарушения определена Службой ФБН в размере общей стоимости приобретенных квартир на сумму 11791095 руб.

Согласно части 1 статьи 44 Федерального закона от 07.02.11 «О полиции» (далее - Закон о полиции) обеспечение сотрудника полиции жилым помещением осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета посредством предоставления ему служебного жилого помещения или жилого помещения в собственность либо единовременной социальной выплаты на его приобретение в порядке и на условиях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Полиция имеет специализированный жилищный фонд, формируемый федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 44 Закона о полиции).

В силу части 1 статьи 8 Закона № 247-ФЗ сотруднику, не имеющему жилого помещения в населенном пункте по месту службы, и совместно проживающим с ним членам его семьи может предоставляться служебное жилое помещение (при переводе сотрудника на новое место службы в другой населенный пункт) или жилое помещение в общежитии, относящиеся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда, формируемого федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из приведенных норм законодательства следует, что специализированный жилищный фонд органов внутренних дел формируется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел либо иным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок и требования отнесения жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов к специализированному жилищному фонду утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.06 № 42 «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений» (далее - Правила).

Согласно пункту 12 Правил включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решения органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (далее - орган управления), с учетом требований, установленных настоящими Правилами.

В силу пункта 14 Правил орган управления в срок, предусмотренный в пункте 13 настоящих Правил, принимает решение об отнесении жилого помещения к определенному виду жилого помещения специализированного жилищного фонда либо об отказе в таком отнесении.

Пункт 15 Правил предусматривает, что использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда в соответствии с настоящими Правилами.

Таким образом, необходимыми условиями для предоставления жилого помещения, приобретенного за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета в качестве служебного, являются отнесение данного помещения компетентным федеральным органом исполнительной власти к категории специализированного жилищного фонда органов внутренних дел.

Из материалов дела видно, что спорные жилые помещения зарегистрированы за Управлением на праве оперативного управления только в апреле 2013 года и включены в специализированный жилищный фонд с отнесением к служебным только в мае 2013 (т.4 л.д.82-100). Следовательно, до присвоения спорным помещениям статуса служебных у Управления отсутствовали правовые основания для передачи их сотрудникам и заключения с ними договоров найма жилого помещения специализированного жилищного фонда.

При таких обстоятельствах вывод Службы ФБН о неэффективном использовании Управлением бюджетных средств по факту непередачи жилых помещений в количестве 4-х единиц не соответствует законодательству.

По аналогичным основаниям судом признан недоказанным вывод ответчика о неэффективном использовании бюджетных средств, выразившихся в понесении в 2011 -2012 годах расходов на содержание жилья и оплату коммунальных услуг <...> на общую сумму 108713 руб. (пункт 3 раздела III Представления № 39).

Из материалов дела видно (т.4 л.д.32-45, 101-116), что данная квартира находилась в собственности Пензенской области до 11.03.13 и была передана Управлению во временное безвозмездное пользование по договору от 11.11.09 № 297 (т.4 л.д.32-36, 113). Условиями заключенного договора обязанность по несению расходов, связанных с техническим обслуживанием помещения, возложена на Управление (т.4 л.д.36). Право оперативного управления на спорную квартиру за Управлением зарегистрировано 06.09.13 (т.4 л.д.114). Решение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел об отнесении названной квартиры к определенному виду специализированного жилищного фонда и присвоении ей статуса служебного до настоящего времени не принято.

Учитывая изложенное, судом первой инстанции правомерно не усмотрено в действиях Управления по оплате в 2011-2012 годах расходов, связанных с техническим обслуживанием квартиры, неэффективного использования бюджетных средств.

Необоснованным также является включение в раздел IV оспариваемого представления пунктов 5-8.

В силу положений статьи 2 Бюджетного кодекса бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса к бюджетным правоотношениям отнесены:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В силу статьи 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса, в частности, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Исходя из приведенных выше норм следует, что нарушением бюджетного законодательства является только нарушение законов о бюджете, иных законов и нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 Бюджетного кодекса. Вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса является мерой принуждения и может применяться только за нарушение бюджетного законодательства, а не за иные нарушения в области бухгалтерского учета, трудового, налогового и иного законодательства. Их применение обусловлено наличием оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса.

Между тем пункты 5-8 раздела IV Представление № 39 не содержат описания нарушения бюджетного законодательства, за которое оно выдано, и указаний на основания для применения данной меры принуждения. Описанные в данных пунктах нарушения не относятся к нарушениям бюджетного законодательства, понятие которого раскрыто в статье 281 Бюджетного кодекса. В связи с чем правовые основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства и включения данных нарушений в обязательное для исполнения Представление у Службы ФБН отсутствовали.

Так, согласно пункту 5 раздела IV Представление № 39 Управлению вменено несоставление акта о приостановлении строительства 10-тиэтажного 72-хквартирного жилого дома № 4 (стр.) во 2 мкр. «Запрудный» 3 очереди строительства жилого района Арбеково в г.Пенза формы № КС-17, а согласно пунктам 6-8 раздела IV Представление № 39 - непредъявление контрагентам по заключенным государственным контрактам от 14.08.12 №0355100004612000128-46801, от 11.07.12 №0355100004612000112-46801 и от 12.07.12 №0355100004612000108-46801 штрафных санкций за ненадлежащее исполнение обязательств по договорам.

Между тем в силу Указаний по применению и заполнению форм по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утвержденных постановлением Госкомстата России 11.11.99 № 100, акт о приостановлении строительства формы № КС-17 применяется для приостановления строительства только в случае консервации или прекращения строительства и составляется по получению соответствующего решения.

В рассматриваемом случае доказательства принятия в отношении спорного объекта капитального строительства решения о его консервации или прекращения строительства Службой ФБН не представлено.

Следовательно, несоставление акта о приостановлении строительства по указанному в пункте 5 раздела IV представления № 39 необоснованно квалифицировано ответчиком как иное финансовое нарушение.

Непредъявление подрядчикам по заключенным государственным контрактам штрафных санкций также не является иным финансовым нарушением, поскольку взыскание санкций является правом, а не обязанностью Управления. В рамках заключенных гражданско-правовых договоров стороны сделки самостоятельно определяют способы защиты нарушенных прав, а также необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения тех или иных действий по защите нарушенных прав. Материалами дела подтверждается, что такие действия Управлением принимались (т.3 л.д.111, 127-130, 148). Служба ФБН не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность бюджетного учреждения и устанавливать ему тот или иной способ защиты нарушенного права, а также порядок и сроки предъявления претензий.

Суд первой инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи в соответствии с требованиями статей 71, 162 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания оспариваемых пунктов представления недействительными.

Доводы апелляционной жалобы Территориального управления Федеральной службы финансового надзора в Пензенской области повторяют доводы, приводившиеся в суде первой инстанции.

Судом первой инстанции дана правовая оценка доводам Службы ФБН и доказательствам, представленным участвующими в деле лицами в подтверждение своей правовой позиции, в результате которой суд пришел к выводу о недоказанности ответчиком законности оспариваемых пунктов представления.

Суд апелляционной инстанции считает, что при вынесении решения арбитражным судом установлены и оценены все обстоятельства дела и оснований для иной оценки данных обстоятельств и выводов суда не находит. Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права. Сведений, опровергающих выводы суда, в апелляционной жалобе Службы ФБН не содержится.

Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение от 16.04.2014 является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ) государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины в силу чего государственная пошлина в рассматриваемом случае не оплачивается и не взимается.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ :

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 16 апреля 2014 года по делу № А49-9365/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий Е.Г.Попова

Судьи Е.Г. Филиппова

В.С. Семушкин