Гражданский кодекс часть 1

от Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда - ФИО1, действующий по доверенности от 29.07.2015,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области -ФИО2, действующая по доверенности от 25.01.2016,

от закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» - ФИО3, действующий по доверенности от 02.03.2015 №5,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 08 октября 2015 года по делу № А12-28668/2015 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда (г. Волгоград, ИНН <***>, ОГРН <***>)

заинтересованные лица:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград),

закрытое акционерное общество «Ритуальное предприятие «Память»

о признании незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

Комитет транспорта и дорожного хозяйства администрации Волгограда, в последствии Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда (далее Комитет) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее УФАС по Волгоградской области, управление, антимонопольный орган) по проведению внеплановой камеральной проверки соблюдения законодательства РФ о размещении заказов и о контрактной системе заказчиком – Департаментом городского хозяйства администрации Волгограда (в последствии Комитет транспорта и дорожного хозяйства, Комитет дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды) – при заключении договоров и дополнительных соглашений на обслуживание кладбищ и колумбариев, их текущее содержание и капитальный ремонт, а также на осуществление погребения граждан (Приказ УФАС по Волгоградской области от 23.03.2015г. №134) как несоответствующие утратившим силу частям 2 и 6 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», подпункту 6 и 7 статьи 3, части 3 и 21 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2014г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ЗАО «Ритуальное предприятие «Память».

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 08 октября 2015 года заявленные требования удовлетворены.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в отношении Департамента городского хозяйства администрации Волгограда на основании приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 23.03.2015г. №134 «О проведении внеплановой камеральной проверки» проводилась внеплановая камеральная проверка.

В соответствии с приказом от 23.03.2015г. №134 целью проведения проверки являлось установление в действиях заказчика – Департамента городского хозяйства администрации г. Волгограда – при заключении договоров и дополнительных соглашений на обслуживание кладбищ и колумбариев, их текущее содержание и капитальный ремонт, а также на осуществление погребения граждан, в том числе:

- договора на осуществление погребения граждан №12 от 30.09.2002 г. и

дополнительных соглашений к нему;

- договора на обслуживание кладбищ и колумбариев, их текущее содержание и капитальный ремонт №8/1 от 30.09.2002 г. и дополнительных соглашений к нему,

- наличия или отсутствия признаков административного правонарушения, нарушения законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и законодательства Российской Федерации о размещении заказов на основании поступления обращения (информации) прокуратуры Волгоградской области (вх. №147ф от 17.03.2015г.).

Предметом проверки являлись действия заказчика – Департамента городского хозяйства администрации г. Волгограда при заключении договоров и дополнительных соглашений на обслуживание кладбищ и колумбариев, их текущее содержание и капитальный ремонт, а также на осуществление погребения граждан.

Период проверки с 01.01.2012г. по 23.03.2015г.

17.04.2015г. управлением составлен акт внеплановой проверки соблюдения законодательства РФ о размещении заказов и законодательства РФ о контрактной системе №43. Указанным актом действия Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, выразившиеся в заключении дополнительных соглашений к договору №8/1 от 30.09.2002г. №3 от 03.07.2006г., №9 от 09.09.2008г. и №10 от 11.09.2008г., признаны нарушившими часть 2 статьи 10 Федерального закона №94-ФЗ от 21.07.2005г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Полагая, что проведение Управлением внеплановой камеральной проверки на основании приказа от 23.03.2015г. №134 сопряжено с нарушением законодательства Российской Федерации, Комитет транспорта и дорожного хозяйства администрации Волгограда обратился в арбитражный суд с указанными требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о доказанности при рассмотрении спора наличия совокупности условий, с которыми статья 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации связывает незаконность действий органов, осуществляющих публичные полномочия.

Апелляционная инстанция пришла к следующим выводам.

Как следует из акта внеплановой проверки № 43 от 17.04.2015г. по результатам проверки действия Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, выразившиеся в заключении дополнительных соглашений к договору №8/1 от 30.09.2002г. №3 от 03.07.2006г., №9 от 09.09.2008г. и №10 от 11.09.2008г., признаны нарушившим часть 2 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Исходя из указанных выводов, суд первой инстанции в оспариваемом решении указал, что, поскольку, пунктом 5 Приказа Управления от 23.03.2015 №134 «О проведении внеплановой камеральной проверки» установлен проверяемый период: с 01.01.2012г. по 23.03.2015г., то фактически проверяемый период времени не соответствует периоду времени указанному в выше поименованном приказе №134. Следовательно, при проведении внеплановой камеральной проверки Департамента городского хозяйства администрации Волгограда Управлением допущено не обоснованное расширение временного периода проверки.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, внеплановая камеральная проверка соблюдения законодательства РФ о размещении заказов и о контрактной системе Департаментом городского хозяйства администрации г. Волгограда при заключении договоров и дополнительных соглашений на обслуживание кладбищ и колумбариев, их текущее содержание и капитальный ремонт, а также не осуществление погребения граждан, была проведена на основании поступления обращения (информации) прокуратуры Волгоградской области (вх. № 147ф от 17.03.2015 года, вх. № 1991 от 23.03.2015 года).

В соответствии со статьёй 22 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006г. «О защите конкуренции» антимонопольная служба обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

При реализации данной функции антимонопольный орган наделён полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также по истребованию необходимых для этого документов (пункты 1, 11 части 1 статьи 23, статья 25, часть 6 статьи 44 Федерального закона №135-ФЗ).

В ходе проверки были истребованы и изучались дополнительные соглашения к договору№ 8/1 от 30.09.2002г. на обслуживание кладбищ и колумбариев, их текущее содержание и капитальный ремонт, и договору № 12 от 30.09.2002г. на осуществление погребения граждан.

Как следует из акта проверки, проверяющими было установлено, что в период с 01.01.2012 года по 23.03.2015 года, установленный приказом о проведении внеплановой проверки, комитетом исполнялись и оплачивались работы, предусмотренные дополнительными соглашениями к договору № 12 от 30.09.2002 года, в частности № 18 от 10.01.2012г., № 19 от 29.12.2012г., № 20 от 09.01.2013г., № 21 от 09.12.2013г., № 22 от 31.12.2013г., № 23 от 09.01.2014г., № 24 от 31.12.2014г., № 25 от 31.12.2015г. (т. 1 л.д.74). Оценка законности указанных дополнительных соглашений к договору от 30.09.2002г. невозможна без исследования основного договора и дополнительных соглашений, заключенных до проведения проверки, в связи с чем суд апелляционной инстанции считает необоснованным вывод суда первой инстанции о расширении антимонопольным органом периода проверки.

В соответствии с ч. 1 ст. 112 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе), настоящий Федеральный закон применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, извещения об осуществлении которых размещены в единой информационной системе или на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг либо приглашения принять участие в которых направлены после дня вступления в силу настоящего Федерального закона. К отношениям, возникшим до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, он применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу, если иное не предусмотрено настоящей статьей. Государственные и муниципальные контракты, гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, заключенные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняют свою силу.

Контрольные полномочия Федеральной антимонопольной службы России в сфере государственных закупок товаров закреплены в подпункте 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 №728, подпункте 5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. №331.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе, контроль за соблюдением, в том числе, заказчиком, уполномоченным органом законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о закупках осуществляется ФАС России путем проведения плановых и внеплановых проверок.

В соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

До указанного закона порядок проведения плановых и внеплановых проверок в целых соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, был регламентирован положениями Федерального закона от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов).

Таким образом, осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при размещении заказов, извещения об осуществлении которых размещены на официальном сайте либо приглашения принять участие в которых направлены до 1 января 2014 года, осуществляется в соответствии с Законом о размещении заказов.

Аналогичная позиция изложена в Письме Минэкономразвития России от 27.12.2013 № 29401-ЕЕ/Д28и, ФАС России от 30.12.2013 № АД/53811/13.

Как было указано выше, дополнительные соглашения, заключенные в период проверки с 01.01.2012 года по 23.03.2015 года и исследуемые проверяющими, заключались как в период времени, когда действовал Федеральный Закон № 94 - ФЗ от 21.07.2005г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», так и когда действовал Федеральный Закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Соответственно, дополнительные соглашения, заключенные до 1 января 2014 года, подлежали проверке на предмет соответствия нормам Федерального закона от 21.07.2005г. № 94 - ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», дополнительные соглашения, заключенные с 1 января 2014 года подлежали проверке на предмет соответствия нормам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает необоснованным довод заявителя, поддержанный судом первой инстанции, о том, что полномочия УФАС по Волгоградской области по проведению проверок, установленные частью 2 и 6 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94 - ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», прекращены и не могли быть использованы как основания проведения внеплановой проверки и указаны в приказе о проведении проверки.

Суд апелляционной инстанции не согласен с выводом суда первой инстанции, со ссылкой на методические рекомендации по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой, о незаконном составе инспекции, так как методические рекомендации носят рекомендательный характер.

Кроме этого, как следует из материалов дела, в 2011 году на основании заявления ООО «Радоница» проводилась внеплановая проверка соблюдения департаментом городского хозяйства администрации г. Волгограда законодательства РФ о размещении заказов при заключении договора от 30.09.2002 года № 8/1 на обслуживание кладбищ и колумбариев и дополнительных соглашений к нему. В составе данной инспекции было также 3 сотрудника Волгоградского УФАС России. При рассмотрении дела Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 11323/12 нарушений, связанных с численностью инспекции, не установлено.

Также суд апелляционной инстанции считает несоответствующим обстоятельствам дела вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые Комитетом нарушения при проведении внеплановой камеральной проверки нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, создают препятствия в осуществлении хозяйственной деятельности заявителя.

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконным решения (действия) органа, осуществляющего публичные полномочия в силу вышеуказанной нормы права, необходимо наличие таких условий, как несоответствие (противоречие) решения (действия) закону или иному нормативному акту и нарушением таким решением (действием) прав и законных интересов юридического лица (незаконным возложением обязанностей).

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Однако, обязанность доказывания нарушения прав и законных интересов, незаконного возложения обязанности в соответствии со статьей 65 АПК РФ, лежит на заявителе.

Как следует из материалов дела, по результатам внеплановой камеральной проверки антимонопольным органом был составлен акт проверки с отражением выявленных нарушений.

Наличия каких-либо дальнейших действий со стороны антимонопольного органа в отношении заявителя по результатам проведенной проверки в материалах дела не имеется.

Вместе с тем, согласно частям 5, 8, 12, 13 статьи 44 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом принимается решение о возбуждении дела, издается приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению этого дела, председатель, которой выносит определение о назначении дела к рассмотрению.

Доказательств принятия антимонопольным органом решений, предусмотренных перечисленными выше нормами права, как доказательств того, что в результате оспариваемых действий при проведении проверки на заявителя возложены какие-либо обязанности, вынесены подлежащие обязательному исполнению предписания, либо совершены иные действия, нарушающие права и законные интересы Комитета, при рассмотрении спора не представлено. Кроме того, как было указано выше, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о законности действий управления при проведении внеплановой проверки.

В соответствии с ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом обстоятельств, изложенных выше, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения требований заявителя. Решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований Комитета дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда в полном объеме.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 08 октября 2015 года по делу № А12-28668/2015 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Отказать Комитету дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды администрации Волгограда в удовлетворении требований в полном объеме.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий С.Г. Веряскина

Судьи С.Ю. Каплин

Н.В. Луговской