Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи с арбитражным судом Астраханской области апелляционную жалобу администрации города Астрахани, ОГРН 1033000821809, ИНН 3015009178 (г. Астрахань)

на решение арбитражного суда Астраханской области от 13 января 2014 года по делу № А06-7080/2013 (судья Бочарникова Г.Н.)

по заявлению администрации города Астрахани, ОГРН 1033000821809, ИНН 3015009178 (г. Астрахань)

к Министерству финансов Астраханской области, ОГРН 1053000013582, ИНН 3015068215 (г. Астрахань)

о признании недействующими в части распоряжения Министерства финансов Астраханской области от 02 сентября 2013 года № 234-р «Об устранении нарушений, выявленных по результатам ревизии, и о сокращении межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), предоставляемых из бюджета Астраханской области муниципальному образованию «Город Астрахань» и приложение к распоряжению от 02 сентября 2013 года № 234-р,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Астрахани (далее – заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими пункты 4.1. и 4.2. распоряжения Министерства финансов Астраханской области (далее – Министерство) от 02 сентября 2013 года № 234-р «Об устранении нарушений, выявленных по результатам ревизии, и о сокращении межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), предоставляемых из бюджета Астраханской области муниципальному образованию «Город Астрахань»; и приложение к распоряжению от 02 сентября 2013 года № 234-р «Об устранении нарушений, выявленных по результатам ревизии, и о сокращении межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), предоставляемых из бюджета Астраханской области муниципальному образованию «Город Астрахань» в части граф: «Превышение предельного объема муниципального долга»; «Принятие и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами и законами Астраханской области к полномочиям органов местного самоуправления Астраханской области».

Решением арбитражного суда Астраханской области от 13 января 2014 года заявление администрации города Астрахани оставлено без удовлетворения. Суд отменил обеспечительные меры в виде приостановления действия пунктов 4.1 и 4.2 Распоряжения Министерства финансов Астраханской области от 02.09.2013 года №234-р «Об устранении нарушений, выявленных по результатам ревизии, и о сокращении межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), предоставляемых из бюджета Астраханской области муниципальному образованию «Город Астрахань», принятые определением арбитражного суда Астраханской области от 24 сентября 2013 года.

Администрации города Астрахани, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просит принятое по делу решение отменить, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Министерство финансов Астраханской области представило отзыв на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Министерство согласно с выводами суда и просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

В судебном заседании 31 марта 2014 года объявлен перерыв до 07 апреля 2014 года до 16часов 30 минут. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на сайте суда в сети Интернет 01 апреля 2014 года.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене, а производство по настоящему делу – прекращению.

Как следует из материалов дела, 02 сентября 2013 года Министерством финансов Астраханской области было принято распоряжение № 234-р «Об устранении нарушений, выявленных по результатам ревизии, и о сокращении межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), предоставляемых из бюджета Астраханской области муниципальному образованию «Город Астрахань». Данным распоряжением утверждено Приложение, в соответствии с которым 118.935,4 тыс. рублей - сумма выявленного нарушения, связанного с превышением МО «Город Астрахань» предельного объема муниципального долга и 11.893, тыс. рублей - сумма выявленного нарушения, связанного с невыполнением муниципальным образованием «Город Астрахань» требований части 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно принятие и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Астраханской области к полномочиям органов местного самоуправления Астраханской области.

В соответствии с пунктами 4.1 и 4.2 распоряжения Министерством финансов Астраханской области от 02 сентября 2013 года № 234-р отделу сводного планирования расходов областного и консолидированного бюджетов бюджетного департамента было дано поручение при формировании проекта закона Астраханской области «О внесении изменений в Закон Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2013 год и на плановый период 2014 года и 2015 годов» учесть по коду бюджетной классификации 895 1401 5160110 008 251 по МО «Город Астрахань» объем межбюджетных трансфертов в сумме 89996,7 тыс. рублей к сокращению (п. 4.1 распоряжения); при формировании проекта закона Астраханской области «О внесении изменений в Закон Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» учесть следующий объем межбюджетных трансфертов к сокращению по коду бюджетной классификации 895 1401 5160110 511 251 по МО «Город Астрахань» в размере 56734,737 тыс. рублей (п. 4.2 распоряжения).

Не согласившись с указанными пунктами (п. 4.1 и п. 4.2) распоряжения Министерства финансов Астраханской области № 234-р и с Приложением к распоряжению в части граф: «Превышения предельного объема муниципального долга» и «Принятие и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопроса, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Астраханской области к полномочиям органов местного самоуправления Астраханской области», администрация города Астрахани обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением. В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на то, что на момент подписания акта ревизии муниципального образования «Город Астрахань» № 13 от 02.02.2013 года, нарушений, выразившихся в превышении муниципального долга муниципального образования «Город Астрахань» не имелось; акт ревизии не содержит расчетов, подтверждающих превышение доли межбюджетных трансфертов на 30% бюджета Муниципального образования «Город Астрахань». По мнению заявителя согласно отчетам об исполнении бюджета муниципального образования «Город Астрахань» за 2010, 2011 и 2012 годы и прилагаемому к настоящему заявлению расчету условий предоставления межбюджетных трансфертов за 2010-2012 года, доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальному образованию «Город Астрахань» за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и инвестиционных фондов Астраханской области субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений превысила 30% собственных доходов местного бюджета лишь в 2012 году.

Дело, арбитражным судом первой инстанции рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которой обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что, реализуя полномочия, предусмотренные постановлением Правительства Астраханской области «О министерстве финансов Астраханской области» от 06.05.2010 № 199-П Министерство осуществляет последующий контроль за исполнением бюджета области путем проведения ревизий и проверок, проводит ревизии (проверки) местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов и бюджета области.

Как установлено судом, Министерством была осуществлена ревизия местного бюджета муниципального образования «Город Астрахань» за период 01 января 2012 года по 31 декабря 2012 года. По результатам ревизии было выявлено превышение норматива по оплате труда; превышение предельного объема муниципального долга; принятие и исполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами и законами Астраханской области к полномочиям органов местного самоуправления Астраханской области.

По данным нарушениям было принято распоряжение Министерства от 02 сентября 2013 года № 234-р «Об устранении нарушений, выявленных по результатам ревизии, и о сокращении межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), представляемых из бюджета Астраханской области муниципальному образованию «Город Астрахань».

Выводы суда первой инстанции касаются допущенных администрацией города Астрахани нарушений бюджетного законодательства. Однако, заявитель распоряжение Министерства финансов Астраханской области по пунктам 1, 2, 2.1, 2.1.1, 2.1.2, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 3, 5, 6 не оспаривает. Так, в рассматриваемом случае заявитель не оспаривает обстоятельства, связанные с использованием бюджетных средств органами местного самоуправления, что является экономической сферой его деятельности. Распоряжение в неоспариваемое его части принято в сфере бюджетно-финансовых отношений и связано с экономической деятельностью органа местного самоуправления.

Как следует из оспариваемых пунктов 4.1 и 4.2 распоряжения отделу сводного планирования расходов областного и консолидированного бюджетов бюджетного департамента при формировании проекта закона Астраханской «О внесении изменений в Закон Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2013 год и на плановый период 2014 года и 2015 годов» по коду бюджетной классификации 895 1401 5160110 008 251 по МО «Город Астрахань» предложено учесть объем межбюджетных трансфертов в сумме 89996,7 тыс. рублей к сокращению, при формировании проекта закона Астраханской области «О внесении изменений в Закон Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» - объем межбюджетных трансфертов к сокращению по коду бюджетной классификации 895 1401 5160110 511 251 по МО «Город Астрахань» в размере 56734,737 тыс. рублей.

Суд первой инстанции при принятии судебного акта не учел следующих обстоятельств. В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В том числе арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Содержание понятий и терминов раскрыто в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса; межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

Как следует из материалов дела, Распоряжением Министерства финансов Астраханской области предписано предусмотреть при формировании проекта закона Астраханской области» о внесениии в законы Астраханской области «О бюджете Астраханской области на 2013 года и плановый период 2014 и 2015 годов» «О бюджете Астраханской области на 2014 года и плановый период 2015 и 2016 годов» объем межбюджетных трансферов с учетом сумм, влияющих на сокращение межбюджетных трансферов.

В соответствии с частью 1 статьей 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

Из смысла названных норм арбитражного процессуального законодательства следует: определяющим моментом отнесения того или иного дела к подведомственности арбитражных судов является субъектный состав, предмет спора, экономический характер требований. В частности, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 29 названного Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

- об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда;

- об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

- об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

- о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

- другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Оспариваемые пункты распоряжения Министерства финансов Астраханской области (п. 4.1 и 4.2) напрямую касаются формирования бюджета и принятия соответствующего законодательного акта субъекта Российской Федерации – Астраханской области в сфере регулирования межбюджетные отношений (взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса).

Процесс межбюджетного регулирования регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, который не предусматривает возможности рассмотрения арбитражным судом споров между муниципальным образованием и органом государственной власти субъекта Российской Федерации по поводу предоставления межбюджетных трансферов и их размера.

Таким образом, спор касается межбюджетных отношений и носит публично-правовой характер. Споры о формировании бюджета, выделении денежных средств из бюджета одного уровня бюджету другого уровня не относятся к предпринимательской деятельности.

Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации не отнесены к подведомственности арбитражных судов споры между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и расходов, то есть межбюджетные споры. Бюджетный кодекс не предусматривает подведомственность подобных споров арбитражным судам (пункт 5 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, разрешая спор, не определил круг обстоятельств, подлежащих доказыванию, не установил характер взаимоотношений, возникших между сторонами.

Суд апелляционной инстанции, исходя из определений и терминов, применяемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации, установил, что предметом настоящего спора является по существу спор, возникший из процесса межбюджетного регулирования, между участниками бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, а не экономический спор.

Порядок составления проектов бюджетов предусмотрен главой 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой подведомственность арбитражным судам таких бюджетных споров не установлена.

Глава 29 БК РФ устанавливает понятие бюджетного нарушения и применение бюджетных мер принуждения. Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение определены главой 30 БК РФ.

В соответствии со ст. 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Рассматриваемое дело не касается оспаривания распоряжения финансового органа, которым администрация города Астрахани привлечена к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что настоящее дело суду апелляционной инстанции не подведомственно. Решение суда первой инстанции подлежит отмене, а производство по делу – прекращению.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение арбитражного суда Астраханской области от 13 января 2014 года по делу № А06-7080/2013 отменить.

Производство по делу № А06-7080/2013 прекратить.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий Л.Б. Александрова

Судьи С.Г. Веряскина

Н.В. Луговской