Гражданский кодекс часть 1

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области – ФИО1, действующая по доверенности от 27.04.2016г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета образования и науки Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН <***>, ОГРН <***>)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 14 марта 2016 года по делу № А12-25521/2015 (судья Наумова М.Ю.)

по заявлению Комитета образования и науки Волгоградской области

(г. Волгоград, ИНН <***>, ОГРН <***>)

об оспаривании представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г. Волгоград)

УСТАНОВИЛ:

Комитет образования и науки Волгоградской области (далее Комитет, заявитель) обратился в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (далее Управление Росфиннадзора, финансовый орган) от 20.04.2015 № 07-42/42/07-14-06/1435.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 14 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитет образования и науки Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратился в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация об отложении судебного разбирательства размещена на сайте суда в сети Интернет 27 июля 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей Комитета образования и науки Волгоградской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании, открытом 23.08.2016 года, объявлялся перерыв до 30.08.2016 года до 15 часов 50 минут.

Исследовав материалы дела, выслушав представителяТерриториального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области,проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании приказа руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области от 29.01.2015 № 7-рп в рамках централизованного задания проведена выездная проверка использования субсидии из федерального бюджета, предоставленной бюджетам Российской Федерации на реализацию государственной программы «Доступная среда» в части проведения мероприятий по формированию в субъектах Российской Федерации сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 297 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2015 годы» в комитете образования и науки Волгоградской области за период с 01.01.2012 по 31.12.2014.

По итогам проверки составлен акт от 02.04.2015, в котором зафиксированы нарушения бюджетного законодательства и вынесено представление от 20.04.2015 № 07-42/42/07-14-06/1435 с требованием устранить причины и условия, способствовавшие совершению выявленных нарушений.

Считая, вынесенное представление незаконным и нарушающим права комитета, заявитель обратился в суд с изложенными выше требованиями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о законности оспариваемого акта и отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителя.

Апелляционная инстанция, оценив в совокупности, представленные в материалы дела доказательства, считает выводы суда первой инстанции противоречащим обстоятельствам дела.

Частью 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, предусмотрено, что при установлении нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должностные лица названного органа составляют и выдают представления и (или) предписания.

Право должностных лиц Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, кроме того, закреплено в подпункте «г» пункта 10 Правил осуществления Федеральной службой финансовобюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Согласно статье 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Следовательно, для вынесения представления в адрес конкретного субъекта Управление Росфиннадзора должно доказать факт совершения проверяемым лицом нарушение Бюджетного законодательства.

В соответствии с частями 4, 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лицарбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверкуоспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции считает, что в рассматриваемом случае бесспорных доказательств нарушения комитетом норм Бюджетного законодательства финансовым органом не представлено.

Как следует из материалов дела, пунктом 1 оспариваемого в рамках рассматриваемого спора представления Министерству образования и науки Волгоградской области (в последствии комитет) вменяется не обеспечение внесений изменений в государственную программу Волгоградской области «Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения в Волгоградской области на 2014-2016 годы» в части включения мероприятия по формированию в Волгоградской области сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов и значение показателя результативности указанного мероприятия; в бюджете Волгоградской области на 2014 год не предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходного обязательства Волгоградской области на реализацию указанного мероприятия, на финансирование которого представляется субсидия из федерального бюджета.

Указанные действия квалифицированы Управлением Росфиннадзора как нарушение подпунктов «а», «в», «г» пункта 4 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в субъектах Российской Федерации сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 № 1225 (далее Правила № 1225).

Документом, подтверждающим нарушение, указано соглашение от 22.10.2014 № 07.G65.24.0162, заключенное между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Волгоградской области, дополнительное соглашение к нему от 29.12.2014 года.

Пунктом 2 представления Министерству указано на нарушение пункта 12 Правил № 1225, выраженное в несвоевременном представлении отчета уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о достижении значения показателя результативности (т. 1 л.д. 12-15).

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что Управление пришло к обоснованному выводу о том, что в нарушение статьи 306.8 БК РФ в 2014 году Комитетом допущено нарушение условий предоставления субсидии из федерального бюджета в сумме 99 896 400,00 рублей, в результате невыполнения обязательств, предусмотренных пунктом 1.2 Соглашения, заключенного между Минобрнауки России и Правительством Волгоградской области от 22.10.2014 № 07.G65.24.0162, и подпунктами «а», «в», «г» пункта 4 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в субъектах Российской Федерации сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 № 1225.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции не соответствующими материалам дела и нормам Бюджетного законодательства.

При рассмотрении спора установлено, что в рамках реализации государственной программы «Доступная среда» распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.07.2014 № 1348-р утверждено распределение субсидий, предоставляемых в 2014 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети базовых образовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного обучения детей-инвалидов, согласно которому бюджету Волгоградской области предоставляется из бюджета Российской Федерации на указанные цели 99 896 400,00 рублей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 № 1225 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 -2015 годы и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации» утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по формированию в субъектах Российской Федерации сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов.

В соответствии с подпунктами «а», «в», «г» пункта 4 Правил № 1225, нарушение которых вменяется комитету, субсидия из федерального бюджета предоставляется на следующих условиях:

а) наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных
ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской
Федерации, на финансирование которого предоставляется субсидия;

в) наличие программы (плана) субъекта Российской Федерации,
предусматривающей осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий, указанных в пункте 1 настоящих Правил, а также внесение в неё изменений в части уточнения мероприятий этой программы (плана) при изменении объемов финансирования и (или) показателей результативности предоставления субсидии;

г) наличие обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению
соответствия значений показателей, устанавливаемых программой (планом) субъекта Российской Федерации, предусматривающей осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий, указанных в пункте 1 настоящих Правил, значению показателя результативности, установленному соглашением, предусмотренным пунктом 2 Правил.

Как следует из материалов дела и установлено при рассмотрении спора, Постановлением Правительства Волгоградской области от 30 декабря 2013г. № 805-п утверждена государственная программа Волгоградской области «Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения в Волгоградской области на 2014-2016 годы» (далее Постановление № 805-п).

В соответствии с подпунктами «а», «г» пункта 4 Правил № 1225 основанием для предоставления субсидии также является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, на финансирование которого предоставляется субсидия; наличие обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых программой (планом) субъекта Российской Федерации, предусматривающей осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий, указанных в пункте 1 настоящих Правил, значению показателя результативности, установленному соглашением, предусмотренным пунктом 2 Правил.

При рассмотрении спора судами установлено, что между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Волгоградской области заключено Соглашение от 22.10.2014 № 07.G65.24.0162 (далее - Соглашение) о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Волгоградской области на проведение мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети базовых образовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов (далее - субсидия из федерального бюджета). 29.12.2014 заключено Дополнительное соглашение № 1 к Соглашению (далее -Дополнительное соглашение).

Согласно пункту 1.2 Соглашения, на который сослался суд первой инстанции, условиями предоставления субсидии являются: - наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, на финансирование которого предоставляется субсидия;

- наличие программы (плана) субъекта Российской Федерации, предусматривающей осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий, а также внесение в нее изменений в части уточнения мероприятий этой программы (плана) при изменении объемов финансирования и (или) показателей результативности предоставления субсидии (далее - показатель результативности);

- наличие обязательства субъекта Российской Федерации по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых программой (планом) субъекта Российской Федерации, предусматривающей осуществление на территории субъекта Российской Федерации мероприятий, значению показателя результативности, установленному пунктом 2.3.4 настоящего Соглашения.

Пунктом 1.3 Соглашения, в редакции Дополнительного соглашения, объём бюджетных ассигнований, предусмотренных в консолидированном бюджете субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий, составляет 42 812 700,00 рублей.

Согласно пункту 1.5 Соглашения, в редакции Дополнительного соглашения, субсидия используется на реализацию мероприятий в 65 базовых образовательных организациях в объеме бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий - 42 812 700,00 рублей.

Таким образом, при рассмотрении спора подтверждён и финансовым органом не оспаривается факт наличия в законе об областном бюджете бюджетных ассигнований на реализацию указанных мероприятий в сумму 42 812 700 рублей.

Соответственно условия предоставления субсидии, предусмотренные подпунктами «а», «в», «г» пункта 4 Правил № 1225, нарушение которых вменяется комитету пунктом 1 оспариваемого представления, Волгоградской областью, исполнены в полном объеме, что опровергает вывод ТУ Росфиннадзора, изложенный в оспариваемом представлении, поддержанный судом первой инстанции, о нарушении Комитетом указанных норм и Соглашения.

Кроме того, апелляционная инстанция считает, что нарушение указанного выше соглашения в соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ не могло являться основанием для вынесения оспариваемого представления, поскольку, соглашение не является нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения.

Более того,как было указано выше, субсидия предоставлялась бюджету Волгоградской области на основании соглашения, заключенного между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Волгоградской области 22.10.2014 № 07.G65.24.0162 о предоставлении субсидии из федерального бюджета на проведение мероприятий по формированию в субъекте Российской Федерации сети базовых образовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов, и дополнительного соглашения от 29.12.2014.

Данным Соглашением определены права и обязанности Министерства образования Российской Федерации и Правительства Волгоградской области.

Таким образом, комитет стороной указанного соглашения не является.

Пунктами 2.3.6 Соглашения обязанность по представлению до 20 декабря 2014 года в Министерство образования и науки Российской Федерации подтверждение в виде выписки из Закона Волгоградской области, предусматривающего увеличение бюджетных ассигнований на исполнение расходных операций Волгоградской области, возникающих при реализации мероприятий, что вменяется пунктом 1 представления комитету, возложена на получателя, которым является Правительство Волгоградской области (т.2 л.д. 33).

На получателе согласно указанному соглашению также лежит обязанность по представлению до 20 января очередного финансового года отчета о достижении значения показателя результативности (пункт 2.3.7).

Доказательств обратного финансовым органом со ссылками на нормативные акты не представлено.

Пунктом 12 Правил № 1225, нарушение которого также вменяется комитету пунктом 2 оспариваемого представления, предусмотрено, что отчет уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о достижении значения показателя результативности представляется до 20 января очередного финансового года по форме, утвержденной Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

При этом, Правила № 1225 не определяют в качестве уполномоченного органа Комитет, в связи, с чем финансовым органом в оспариваемом представлении не обосновано нарушение указанного пункта заявителем.

В дополнительных пояснениях на апелляционную жалобу управление в обоснование вменяемых комитету нарушений ссылается на Постановление Правительства Волгоградской области от 30 декабря 2013г. № 805-п «Об утверждении государственной программы Волгоградской области «Формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и маломобильных групп населения в Волгоградской области на 2014-2016 годы (далее Постановление № 805-п).

Суд апелляционной инстанции считает доводы управления необоснованными по следующим основаниям.

Как следует из оспариваемого представления, Управлением Росфиннадзора не приведено ни одной ссылки на Постановление № 805-п, не указано, какие положения данного постановления нарушены комитетом, нарушения данного постановление заявителю оспариваемым представлением не вменялось.

Ответственным исполнителем целевой программы, утвержденной Постановлением № 805-п, является министерство труда и социальной защиты населения Волгоградской области, одним из соисполнителей программы - комитет.

В соответствии с разделом 7 «Механизм реализации государственной программы» целевой программы установлено что, соисполнители областной целевой программы несут ответственность за обеспечение своевременной и качественной реализации мероприятий областной целевой программы, целевое и рациональное использование выделяемых на их реализацию бюджетных средств, за достижение целевых показателей в своей части, а также своевременно информируют ответственного исполнителя о необходимости внесения изменений в государственную программу.

Суд первой инстанции, признавая законным представление финансового органа, пришел к выводу о том, что комитетом, как соисполнителем и главным распорядителем средств областного бюджета, предусмотренных на реализацию Областной целевой программы, не соблюдены положения о необходимости внесения изменения в Областную целевую программу в части включения мероприятия по формированию в Волгоградской области сети базовых общеобразовательных организаций, в которых созданы условия для инклюзивного образования детей-инвалидов.

Однако, таких нарушений оспариваемым представлением комитету не вменялось. Как было отмечено выше, комитету было указано на нарушение пунктов 4 и 12 Правил № 1225.

При этом, Постановлением № 805-п предусмотрено, что Комитет социальной защиты населения Волгоградской области как ответственный исполнитель государственной программы:

несет ответственность за реализацию и конечные результаты государственной программы, эффективное использование выделяемых на ее выполнение финансовых средств, определяет формы и методы управления реализацией государственной программы, создает при необходимости координационный совет по реализации мероприятий государственной программы;

принимает решения (по согласованию с соисполнителями) об инициировании внесения изменений в состав мероприятий государственной программы, сроки их реализации, а также в соответствии с законодательством Волгоградской области - в объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий государственной программы в пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы в целом.

В соответствии со статьей 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением понимается произведенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в главе 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Указанных обстоятельств в ходе проверки не установлено.

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами, осуществляющими публичные полномочия, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Управлением Росфиннадзора не представлено бесспорных доказательств вменяемых комитету нарушений норм бюджетного законодательства, не указано какие меры и когда должен был предпринять комитет в рамках указанного Соглашения и Правил № 1225 и каким нормативными актами либо соглашениями на него возложена такая обязанность.

Бюджетное правонарушение (как разновидность финансового правонарушения) - это противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), выразившееся в ненадлежащем исполнении участником бюджетного отношения обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного законодательства, за которое установлена финансово-правовая ответственность.

Таким образом, признаками бюджетного правонарушения являются его противоправность - правонарушитель совершает деяние, противоречащее предписаниям норм бюджетного законодательства, нарушает их; виновность; наличие вреда, причиненного данным деянием; наличие причинной связи между противоправным деянием и наступившим в результате его вредными последствиями; наличие юридической ответственности за его совершение.

Апелляционная инстанция считает, что в рамках рассматриваемого спора в действиях Комитета отсутствуют признаки бюджетного правонарушения.

Учитывая изложенное, апелляционная инстанция пришла к выводу, что оспоренное представление от 20.04.2015г. № 07-42/42/07-14-06/1435 не отвечает требованиям действующего законодательства Российской Федерации и незаконно возлагает на Комитет образования и науки Волгоградской области обязанности по принятию мер по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 14 марта 2016 года по делу № А12-25521/2015 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области от 20.04.2015 № 07-42/42/07-14-06/1435.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий С.Г. Веряскина

Судьи Л.Б. Александрова

Н.В. Луговской