Гражданский кодекс часть 1

с участием Волжской межрегиональной природоохранительной прокуратуры, Общественной организации по Волгоградской области «ЦентрЭкологическогоКонтроля», ФБУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному федеральному округу», ООО «Комбинат коммунальных услуг», ООО «ЭкоПолюс»

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

В арбитражный суд Волгоградской области обратилось Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Волгоградской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области о признании недействительными решения и предписания от 19.08.2011г., вынесенными по делу № 11-01-15-03/312.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 11 ноября 2011 года заявленные требований управления удовлетворены.

С вынесенным решением суда первой инстанции УФАС по Волгоградской области не согласилось и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда по основаниям изложенным в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Как видно из материалов дела, что в связи с поступившей жалобой ООО «ЦЭК» приказом УФАС от 03.06.2011г. № 327 возбуждено дело № 11-01-05-03/312 по признакам нарушения Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области положений п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЩ «О защите конкуренции» .

По результатам рассмотрения дела решением УФАС от 22.07.2011г., полный текст изготовлен 19.08.2011г., Управление Росприроднадзора признано нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции». В этот же день Управлению выдано предписание о прекращении нарушения требований п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Также предписано прекратить препятствовать деятельности ООО «ЦЭК» посредством рассмотрения заявленных материалов паспортизации, оформленных на основе документов, изготовленных лабораторией ООО «ЦЭК», с соблюдением процедуры, предусмотренной Порядком организации работы по паспортизации опасных отходов, утвержденных Приказом Ростехнадзора РФ от 15.08.2007г. № 570, в том числе с указанием оснований для отказа в выдаче свидетельства о классе опасности отходов и согласовании паспорта опасного отхода, установленных указанным Порядком, и предусмотренной им независимой экспертной оценки (т.1 л.д.37, 44).

Не согласившись с вынесенным решением и предписанием управлении обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании их незаконными.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции, указал на то, что оспариваемое предписание и решение УФАС противоречат действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта, признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий; несоответствие закону или иному нормативному правовому акту обжалуемого акта или действий , а также нарушение права и законные интересов заявителя

Основанием для обращения в суд с заявлением о признании незаконным решения и предписания послужило отсутствие доказательств нарушения Управлением требований законодательства о защите конкуренции.

В своем решении УФАС указывает на то, что Управление Росприроднадзора выходит за пределы государственной компетенции органа и необоснованно отказывает заявителям в выдаче свидетельств о классе опасности отходов и согласовании паспортов опасных отходов, самостоятельно, без проведения независимой экспертизы, проверяя компетентность документов ООО «ЦЭК», приложенных к материалам паспортизации и удостоверенных аттестатом аккредитации. Уведомления Управления Росприроднадзора об отказе в согласовании паспортов опасных отходов в нарушение требований Порядка организации работы по паспортизации опасных отходов не содержат оснований отказа в выдаче свидетельств о классе опасности отходов.

Неправомерные действия Управления Росприроднадзора сформулированы как приводящие к нарушению прав ООО «ЦЭК», поскольку заказчики последнего в связи с отклонением их материалов паспортизации по причине замечаний к документам, выполненным ООО «ЦЭК», выставляют последнему претензии и имеют намерения обратиться в иную лабораторию, подведомственную Росприроднадзору, и являющуюся конкурентом ООО «ЦЭК».

Из чего УФАС сделал вывод, что действия Росприроднадзора необоснованно препятствуют деятельности ООО «ЦЭК» и могут привести к ограничению конкуренции, так как способствуют отказу заказчиков от выбора в качестве исполнителя аналитических (измерительных) работ ООО «ЦЭК» в пользу других хозяйствующих субъектов, в том числе Филиала ФБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» - «ЦЛАТИ по Волгоградской области», что является нарушением п. 2 ч.1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Порядок организации работы по паспортизации опасных отходов утвержден Приказом Ростехнадзора от 15.08.2007г. № 570.

В соответствии с Указом Президента от 23.06.2010г. № 780 'Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", Приказом Росприроднадзора от 29.09.2010г. № 283 «О полномочиях Росприроднадзора и его территориальных органов в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.09.2010г. № 717», Положением об Управлении Федеральной службы по надзору с сфере природопользования по Волгоградской области, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 25.11.2008г. № 459, с октября 2010г. функции по ведению государственного кадастра отходов, государственному чету в области обращения с отходами и паспортизации отходов I-IV класса опасности перешли от органов Ростехнадзора к органам Росприроднадзора (в данном случае к Управлению Росприроднадзра по Волгоградской области).

В соответствии с п. 2.3. Порядка организации работы по паспортизации опасных отходов, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 15.08.2007г. № 570 (далее Порядок), паспортизация опасных отходов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) и ее территориальными органами на основании информации, представляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы (далее - заявители) и включающей сведения о происхождении, составе, свойствах отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания, а также материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды.

Перечень деятельность по паспортизации опасных отходов предусмотрен п. 2.4. Порядка .

Согласно п. 2.6. Порядка материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды подготавливаются заявителем в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды, утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15июня 2001 года N 511.

Документом, подтверждающим отнесение отхода к конкретному классу опасности для окружающей природной среды, является указанное в пункте 2.4 свидетельство о классе опасности отхода для окружающей природной среды, которое выдается для каждого конкретного вида отходов, что установлено п. 2.7. Порядка.

ООО «ЦЭК», являясь аккредитованной испытательной лабораторией в системе аккредитации аналитических лабораторий (т. 2 л.д. 54, 62-99), обратилась в УФАС с жалобой на действия Управления Росприроднадзора, указав, что как аккредитованная лаборатория осуществляет, в том числе испытания и анализ состава и чистоты материалов и веществ (воздуха, воды, бытовых и производственных отходов, почвы, химических веществ). Перечисленные виды работ осуществляются на основании договоров, заключенных с природопользователями - юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (заказчиками). Протоколы количественного химического анализа (далее КХА), выполненные организацией, сдаются их заказчиками в Управление Росприроднадзора для получения свидетельств о классе опасности отходов и согласовании паспортов опасных отходов.

По мнению УФАС , Управление Росприроднадзора безосновательно и безмотивно направляет им уведомления об отклонении от согласования паспортов отходов, в том числе по причинам некорректного применения методик КХА аккредитованными лабораториями (в данном случае ОО «ЦЭК») или неполного раскрытия компонентного состава отходов .

При исследовании указанных обстоятельств суд первой инстанции указал на то, что выводы ответчика не соответствуют материалам антимонопольного дела и сделаны с нарушением требований законодательства о защите конкуренции и Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее Административный регламент), утвержденного Приказом ФАС России от 25.12.2007г. № 447.

Указанные выводы суда первой инстанции апелляционной суд считает правомерными .

Согласно п. 3.1. Административного регламента основанием для возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе поступающие от юридических и физических лиц заявления, указывающие на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Заявление, материалы в соответствии с п. 3.11 Административного регламента оформляются в письменном виде в произвольной форме и должны быть подписаны заявителем или его представителем. В заявлении должны содержаться сведения о заявителе и о лице, в отношении которого подано заявление, описание нарушения антимонопольного законодательства со ссылкой на законы и (или) иные нормативные правовые акты, существо требований, с которыми заявитель обращается, а также перечень прилагаемых документов. К заявлению, материалам прилагаются документы, свидетельствующие о фактах нарушения антимонопольного законодательства (далее - документы). В случае невозможности представления таких документов указывается причина невозможности их представления, а также предполагаемое лицо или орган, у которого эти документы могут быть получены.

При этом как того требует п. 3.13. Административного регламента, документы и сведения, указанные в заявлении, материалах, должны быть достоверными. Прилагаемые документы должны представлять собой оригиналы или копии оригиналов (надлежащим образом оформленные и заверенные). В последнем случае заявитель должен подтвердить достоверность и полноту таких копий. К заявлению, материалам должна быть приложена опись всех представленных документов и сведений.

ООО «ЦЭК» к заявлению на действия Управления Росприроднадзора приложила ряд документов, в том числе переписку с органами Росприроднадзора и иными лицами, переписку со своими заказчиками и переписку заказчиков с органами Управления Росприроднадзора.

Вместе с тем, ни один из представленных документов не соответствует требованиям, установленным п. 3.13. Административного регламента.

Делая вывод о нарушении заявителем антимонопольного законодательства, ответчик не проанализировал и не дал оценку имеющимся в материалах антимонопольного дела доказательствам, указав лишь в оспариваемом решении, что факты подтверждены материалами дела.

Как правомерно указал суд первой инстанции анализ же и оценка представленных доказательств имеют существенное значение как для установления наличия в действиях Управления признаков нарушения антимонопольного законодательства, так и для установления состава лиц, чьи интересы затрагиваются рассматриваемым делом, что предусмотрено положениями п. 3.21. Административного регламента.

Как следует из п.п. 2.3., 2.4. Порядка организации работы по паспортизации опасных отходов участниками правоотношении по паспортизации опасных отходов являются природопользователи - индивидуальные предприниматели, юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, и органы Росприроднадзора, непосредственно осуществляющие паспортизацию опасных отходов.

В данном же случае дело возбуждено по заявлению ООО «ЦЭК», которое не является непосредственным участником правоотношений по паспортизации опасных отходов. К участию в деле определением от 22.06.2011г. привлечены ООО «Комбинат коммунальных услуг» и ООО «ЭкоПлюс», которые не являются природопользователями, а выполняют на основании заключенных с природопользователями договоров услуги по составлению паспортов опасных отходов, что следует из их писем (т. 2 л.д. 216, т.4 л.д.25).

В ходе рассмотрения заявления в суде первой инстанции установлено, что ни один из хозяйствующих субъектов, указанных в представленных списках, к участию в деле не привлечен.

В связи с чем, утверждение суда первой инстанции о том, что УФАС нарушены требования ст. 42 ФЗ «О защите конкуренции», п.п. 3.21.,3.36.3 Административного регламента.

Поскольку рассматриваемым антимонопольным делом затрагивались интересы заинтересованных лиц - природопользователей, которым Управлением отказано в согласовании паспортов опасных отходов.

В данном случае невозможно установить нарушения управлением Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Основаниями для отказа в выдаче свидетельства о классе опасности отходов для окружающей природной среды и согласовании паспорта опасного отхода (для видов отходов, зарегистрированных в ФККО) могут являться: некомплектность материалов; неполнота представленных сведений; наличие (выявление в результате независимой экспертной оценки, проведенной в аккредитованной лаборатории) в представленных материалах заявителя недостоверной или искаженной информации о составе отхода и/или его свойствах, в том числе о классе опасности отхода для окружающей природной среды.

В суд первой инстанции, ООО «ЦЭК представило список из 544 заказчиков, которым Управление отказало в согласовании паспортов опасных отходов.

При этом список не содержит сведений по каждому из заказчиков о причинах отклонения представленных документов. В свою очередь ООО «ЦЭК» при рассмотрении антимонопольного дела не представляла полный пакет документов по каждому из своих заказчиков. Соответственно ответчиком в связи с отсутствием таких документов не производился и не мог быть произведен комплексный анализ причин отклонения от согласования паспортов опасных отходов.

Представленные же 27 уведомлений об отклонении от согласования паспортов опасных отходов, к некоторым из которых приложены заключения о компонентном составе отхода и протоколы количественного химического анализа, не создают целостной картины, что исключает однозначность вывода ответчика о нарушении заявителем требований законодательства о конкуренции.

Из представленных уведомлений следует, что все они мотивированы и содержат основания для отказа в паспортизации опасных отходов, что опровергает выводы ответчика в оспариваемом решении. При этом основания для отказа в паспортизации опасных отходов различны - от некомплектности представленных документов до несоответствия применяемых методик при осуществлении анализа опасных отходов.

Управлению оспариваемым решением вменено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции». Согласно указанной норме федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Пункт 7 статьи 4 ФЗ «О конкуренции» дает понятие конкуренции - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Ответчик в оспариваемом решении пришел к выводу, что Управление своими действиями препятствует деятельности ООО «ЦЭК», что может привести к ограничению конкуренции, т.к. способствует отказу заказчиков от выбора в качестве исполнителя аналитических (измерительных) работ ООО «ЦЭК» в пользу других хозяйствующих субъектов, в том числе Филиала ФБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» - «ЦЛАТИ по Волгоградской области».

Суд первой инстанции так же правомерно этому факту, что УФАС сделало вывод без достаточных на то оснований и без исследования всех необходимых доказательств.

Как пояснили в судебном заседании участвующие в деле лица, всего в Волгоградской области деятельность по анализу компонентного состава отходов осуществляет шесть аккредитованных хозяйствующих субъектов. Однако к участию в деле привлечены только ООО «ЦЭК» как заявитель и в качестве заинтересованного лица - Филиал ФБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» - «ЦЛАТИ по Волгоградской области». Иные аккредитованные лаборатории к участию в деле не привлекались. Соответственно вопрос о действиях Управления в пользу указанных лиц не был предметом выяснения и обсуждения при рассмотрении антимонопольного дела.

Не получили оценки и представленные Управлением доказательства о том, что уведомления об отклонении в согласовании паспортов отходов направлялись не только заказчикам ООО «ЦЭК», но и заказчикам ФБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» - список организаций, заказчиков ФБУ «ЦЛАТИ по ЮФО», которым отказано в согласовании паспортов опасных отходов, уведомления об отклонении в согласовании паспортов опасных отходов, претензии заказчиков в адрес ФБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» и др. (т. 1 л.д.67, 97-110).

Таким образом, в судебном заседании нашел свое подтверждение довод заявителя о не соответствии оспариваемого решения требованиям п. 7 ст. 4 , п.2 ч.1 ст. 15, 42, 49 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС России от 25.12.2007г. № 447, что влечет недействительность оспариваемого акта.

Соответственно недействительным является и предписание, вынесенное на основании указанного решения. Кроме того, суд соглашается с доводом заявителя, что предписание фактически является не исполнимым.

Согласно ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действия (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу ч. 2 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ основанием для признания, оспариваемого ненормативного правового акта недействительным является совокупность двух условий: несоответствие обжалуемого акта закону или иному нормативному правовому акту; нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд также считает, что оспариваемые акты нарушают права государственного органа, поскольку ограничивают его полномочия на выполнение государственной функции.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции при вынесении решения оценены все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено, в силу чего основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции при повторном рассмотрении дела в порядке апелляционного производства по представленным доказательствам находит, что решение суда первой инстанции при рассмотрении дела не имеет нарушений процессуального характера, правильно применены нормы материального права, верно, дана оценка доказательствам.

Переоценка фактических обстоятельств дела, на что, по сути, направлены доводы заявителей апелляционных жалоб, в силу статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ недопустима при проверке судебных актов в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от «11» ноября 2011 года по делу № А12-15571/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через Арбитражный суд 1-ой инстанции, принявший решение.

Председательствующий С.А. Кузьмичев

Судьи Ю.А. Комнатная

Н.В. Луговской