Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области (г. Волжский Волгоградской области) на решение арбитражного суда Волгоградской области от 08 октября 2008 г. по делу № А12-15751/08-С22 (судья Горбачевский М.Н.),

по заявлению Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области (г. Волжский Волгоградской области)

к Комитету государственного контроля в сфере природопользования администрации Волгоградской области (г. Волгоград)

об отмене постановления по делу об административном правонарушении № 28/03-08-08 от 11 сентября 2008 г.

У С Т А Н О В И Л:

Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Комитету государственного контроля в сфере природопользования Администрации Волгоградской области об отмене постановления по делу об административном правонарушении № 28/03-08-08 от 11 сентября 2008 г., в соответствии с которым Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 100 000 (сто тысяч) рублей.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 08 октября 2008 года постановление Комитета государственного контроля в сфере природопользования Администрации Волгоградской области 11 сентября 2008 года № 28/03-08-08 о привлечении к административной ответственности по ст. 8.1 КоАП РФ Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области признано незаконным в части наложенного штрафа и изменено. Суд наложил на Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области штраф в размере 20 000 рублей.

Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой. По мнению заявителя жалобы, в его действиях отсутствует вина, являющаяся обязательным элементом состава правонарушения.

Комитет государственного контроля в сфере природопользования Администрации Волгоградской области представил отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить апелляционную жалобу Управления без удовлетворения.

Стороны в судебное заседание не явились. О времени и месте рассмотрения дела указанные лица извещены надлежащим образом, о чем в материалах дела имеются почтовые уведомления №№ 410031 07 98427 0, 410031 07 98428 7. Почтовое отправление № 410031 07 98427 0 вручено Управлению транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области 24 ноября 2008 г., почтовое отправление № 410031 07 98428 7 вручено Комитету государственного контроля в сфере природопользования Администрации Волгоградской области 24 ноября 2008 г. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание, либо известить суд о причинах неявки. От Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии его представителя. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствии. Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствии заявителя апелляционной жалобы и представителя административного органа, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного разбирательства.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в порядке, предусмотренном статьей 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 07 августа 2008 года исполняющим обязанности Волгоградского межрайонного прокурора Макашовым М.Г. была проведена проверка Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области по вопросам соблюдения требований природоохранного законодательства.

В ходе проверки установлено, что Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области является балансодержателем ливневых канализаций в г. Волжский и осуществляет сброс ливнестоков в водный объект и на рельеф без очистки и отсутствия специального разрешения. Также у Управления отсутствуют проект предельно допустимых сбросов канализационных стоков, проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, и лимиты на размещение отходов.

Управлением транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области допущены нарушения ст. 18, п.1 ст. 23 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ; п. 4 ст. 35 и п. 6 ст. 56 Водного кодекса Российской Федерации.

07 августа 2008 г. исполняющий обязанности Волгоградского межрайонного прокурора Макашов М.Г., рассмотрев материалы проверки исполнения природоохранного законодательства, принял постановление о возбуждении в отношении Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области производства об административном правонарушении по статье 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

11 сентября 2008 года государственным инспектором Волгоградской области по охране природы, по геологическому контролю, по контролю за использованием и охраной водных объектов ФИО1 было принято постановление № 28/03-08-08 по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотренного статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме сто тысяч рублей.

Полагая, что указанное постановление является незаконным и что оно затрагивает интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, признавая незаконным и изменяя оспариваемое постановление в части назначения наказания, пришел к выводу о том, что действия Управления административным органом квалифицированы правильно, вина в совершении правонарушения установлена и доказана.

Арбитражный суд апелляционной инстанции находит ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что действия Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

При этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В данном случае Управлению вменяется в вину отсутствие разрешения на сброс загрязняющих веществ, отсутствие проекта предельно допустимых сбросов канализационных стоков, отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, отсутствие лимитов на размещение отходов.

Согласно статье 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц – от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.

Статья содержит формальный общий состав нарушения экологических требований в процессе разнообразной производственной деятельности на различных ее этапах путем формулирования большого числа альтернативных признаков объективной стороны. Целью статьи является обеспечение соблюдения технологического порядка производства работ, связанных с проектированием, размещением, строительством, вводом в эксплуатацию и эксплуатацией промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающейсреды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (далее – Закона № 7-ФЗ) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. В соответствии с частью 1 статьи 34 Закона № 7-ФЗ при этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

В соответствии со статьей 39 Закона № 7-ФЗ юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Согласно статье 37 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных предусмотренных настоящим Кодексом целей.

В соответствии с частью 4 статьи 35 Водного кодекса Российской Федерации количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

Согласно Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденной приказом МПР РФ от 17 декабря 2007 г. № 333, под нормативами допустимых сбросов веществ и микроорганизмов понимаются нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Закона № 7-ФЗ нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Согласно пункту 1 Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), утвержденной Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10 июля 2006 г. № 675 (в редакции, действовавшей на момент проведения проверки), настоящая Инструкция устанавливает процедуру и условия выдачи (отказа в выдаче), приостановления и возобновления действия разрешений на сбросы загрязняющих веществ в составе сточных и (или) дренажных вод в водные объекты юридическим лицам (их территориально обособленным подразделениям) и индивидуальным предпринимателям, имеющим выпуски загрязняющих веществ в водные объекты, территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В ходе проведенной проверки административным органом установлено нарушение Учреждением нарушение порядка водопользования при сбросе сточных вод, выразившееся в сбросе сточных вод без разрешения на сброс загрязняющих веществ и в отсутствие проекта предельно допустимых сбросов канализационных стоков.

По мнению суда апелляционной инстанции, диспозиция статьи 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях охватывает действия или бездействие, состоящие в несоблюдении экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.

Отсутствие разрешения на сброс загрязняющих веществ и отсутствие проекта предельно допустимых сбросов канализационных стоков подлежит квалификации по части 1 статьи 8.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей специальную ответственность за нарушение правил водопользования, в том числе при сбросе сточных вод в водные объекты.

Также суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещения, отсутствие лимитов на размещение отходов не образует состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В данном случае Управлению вменяется в вину отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, обязанность по разработке которого возложена пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» на предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами.

Невыполнение данной обязанности представляет собой нарушение экологических требований, установленных в связи с ведением деятельности, в ходе которой образуются отходы производства и потребления.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» требования в области охраны окружающей среды – это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ) регулирует порядок обращения, с отходами, возникающими не только в процессе производства продукции, но и любой деятельности, в ходе которой образуются отходы.

Согласно статье 1 Закона № 89-ФЗ под обращением с отходами понимается деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

В соответствии со статьей 11 Закона № 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования.

Статьей 18 Закона № 89-ФЗ установлено, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшая количество отходов предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами. Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяет Правительство Российской Федерации.

Следовательно, предприниматели и юридические лица при осуществлении деятельности, в процессе которой образуются отходы, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Невыполнение данной обязанности представляет собой нарушение экологических требований, установленных в связи с ведением деятельности, в ходе которой образуются отходы производства и потребления.

Административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления установлена статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, при привлечении Управления к административной ответственности допущена неправильная квалификация вмененного указанному лицу правонарушения и рассматриваемом случае административному органу следовало руководствоваться статьей 8.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, которой установлена административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 02.06.2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», в случае если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Вместе с тем арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, о том, что Управление не является субъектом вмененных ему правонарушений.

Как следует из материалов дела, Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области осуществляет свою деятельность на основании Положения об управлении транспорта и дорожных коммуникаций городского округа – г. Волжский, утвержденного постановлением главы городского округа – город Волжский № 42-ГО от 09 февраля 2006 г.

В силу пункта 2.3 данного Положения Управление осуществляет содержание и строительство транспортных инженерных сооружений в границах городского округа.

Приказом № 1-р от 05 января 2003 г. Управления муниципальным имуществом в оперативное управление Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области от Комитета ЖКХ и благоустройства Администрации г. Волжского передано муниципальное имущество – объекты дорожного хозяйства, в том числе ливневая канализация в г. Волжский.

Управление транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области в силу своей правоспособности не осуществляет какой-либо хозяйственной деятельности, связанной со сбросом сточных вод (вод, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории), а также не осуществляет какой-либо деятельности, связанной с образованием отходов.

Вопреки требованиям части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации административным органом не доказан факт ведения Управлением деятельности, связанной со сбросом загрязняющих веществ в окружающую среду, административное расследование административным органом не проводилось. В материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства наличия у заявителя стационарных, передвижных либо иных источников, осуществляющих выброс загрязняющих веществ. Также административным органом не доказано осуществление деятельности, в процессе которой образуются отходы.

В данном случае Управлению вменены в вину отсутствие разрешения на сброс загрязняющих веществ, отсутствие проекта предельно допустимых сбросов канализационных стоков, отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, отсутствие лимитов на размещение отходов, однако, материалами дела не подтверждается ведение указанным лицом какой-либо деятельности, в том числе связанной с обращением с отходами производства с нарушением экологических и санитарно-эпидемиологических норм, повлекшей негативные последствия в области охраны окружающей среды.

Изложенное свидетельствует о том, что отсутствуют основания для привлечения Управления к административной ответственности.

При таких обстоятельствах, решение арбитражного суда Волгоградской области от 08 октября 2008 года подлежит отмене как принятое без учета требований норм материального и процессуального права. Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, принимает новый судебный акт об удовлетворении заявления Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области об отмене постановления № 28/03-08-08 по делу об административном правонарушении от 11 сентября 2008 г.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 08 октября 2008 г. по делу № А12-15751/08-С22 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать постановление государственного инспектора Волгоградской области по охране природы, по геологическому контролю, по контролю за использованием и охраной водных объектов ФИО1 № 28/03-08-08 по делу об административном правонарушении от 11 сентября 2008 г. о привлечении Управления транспорта и дорожных коммуникаций администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области к административной ответственности по статье 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях незаконным и отменить его.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в порядке, предусмотренном статьями 273-277 АПК РФ, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд Волгоградской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий Л.Б. Александрова

Судьи М.А. Акимова

О.В. Лыткина