Гражданский кодекс часть 1

управления капитального строительства администрации муниципального образования «Город Саратов» и исполняющего обязанности начальника управления - ФИО4, действующей на основании доверенности от 11.01.2010 года №1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную общества с ограниченной ответственностью «Помощь», г. Саратов

на решение арбитражного суда Саратовской области от 13 ноября 2009 года

по делу № А57-15120/09, принятое судьей Топоровым А.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Помощь», г. Саратов

к управлению капитального строительства администрации муниципального образования «Город Саратов», г. Саратов,

администрации муниципального образования «Город Саратов», г.Саратов,

исполняющему обязанности начальника управления капитального строительства администрации муниципального образования «Город Саратов», г.Саратов,

комитету по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов», г.Саратов,

о признании недействительным приказа комитета по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06.07.2009 года № 2

УСТАНОВИЛ:

В арбитражный суд Саратовской области обратилось общество с ограниченной ответственностью «Помощь» (далее по тексту – общество, заявитель, к комитету по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» (управление капитального строительства) (далее по тексту - комитет, управление), администрации муниципального образования «Город Саратов», г. Саратов, исполняющему обязанности начальника управления капитального строительства администрации муниципального образования «Город Саратов», комитету по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» с заявлением о признании недействительным приказа комитета по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06.07.2009 года №2 «Об отмене разрешения на строительство от 9 февраля 2009 года №RU 64304000».

В процессе рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции общество уточнило требования и просило суд признать недействительным действия и.о. заместителя главы администрации муниципального образования «Город Саратов» по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству ФИО5, направленные на отмену разрешения на строительство от 09.02.2009 года №RU64304000-13, выданного заявителю на строительство стационарного кафе по адресу: г. Саратов, Заводской район, ул. Авиастроителей, проспект Энтузиастов.

В порядке устранения нарушенного права заявитель просил суд обязать заместителя главы администрации муниципального образования «город Саратов» по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству отменить приказ от 06.07.2009 года №2 об отмене разрешения на строительство стационарного кафе по адресу: г. Саратов, Заводской район, улица Авиастроителей, проспект Энтузиастов.

Решением арбитражного суда Саратовской области от 13 ноября 2009 года в удовлетворении заявленных требований было отказано в полном объёме.

Общество, не согласившись с данным решением, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд за его обжалованием и просило суд отменить обжалуемое решение - принять по делу новый судебный акт о полном удовлетворении заявленных требований.

Комитет по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Саратов» о месте, дате и времени рассмотрения апелляционной жалобы, извещено надлежащим образом, о чем свидетельствует почтовое уведомление №79486 2, имеющееся в материалах дела.

Согласно части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ) при неявке в судебное заседание лиц, участвующих в деле, и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Управлением капитального строительства администрации муниципального образования «Город Саратов», комитетом правового обеспечения администрации муниципального образования «Город Саратов», г.Саратов,представлены отзывы на апелляционную жалобу общества, в которых они просят обжалуемое решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения, по основаниям, изложенным в них.

В судебном заседании представители структурных подразделений администрации города Саратова поддержали доводы отзывов на апелляционную жалобу.

Апелляционная инстанция, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, соответствие выводов арбитражного суда Саратовской области фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующим выводам.

Обществу распоряжением комитета по управлению имуществом Саратовской области от 07.05.2007 года №I-1415-р для строительства стационарного кафе предоставлен в аренду сроком на 49 лет земельный участок с кадастровым номером 64:48:02 03 14:0083, площадью 229 кв.м., расположенный по адресу: <...>

Во исполнение данного распоряжения 01.06.2007 года был заключен договор аренды № 339, прошедший государственную регистрацию 20.06.2007 года, о чём свидетельствует запись № 64-64-01/162/2007-453.

В дальнейшем, 11.11.2008 года, обществу заместителем главы администрации МО «город Саратов» по градостроительству, был утвержден градостроительный план земельного участка №RU64304000-224, и 09.02.2009 года им же, было выдано разрешение №RU64304000-13 на строительство стационарного кафе по адресу арендуемого земельного участка, которое 06.07.2009 года было отменено приказом № 2 по комитету по капитальному строительству администрации города Саратова.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о законности обжалуемого приказа, обосновав свои выводы следующими обстоятельствами.

Судом обжалуемый приказ признан соответствующим положениям статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как принятый в пределах полномочий, предоставленных органам местного самоуправления, для отмены своих правовых актов в порядке самоконтроля. Далее судом сделан вывод о том, что приказ об отмене разрешения на строительство принят ввиду несоответствия правоустанавливающих документов на земельный участок градостроительному плану земельного участка и отсутствия разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Апелляционная инстанция находит выводы суда несостоятельными, противоречащими материалам дела и нормам действующего законодательства.

Согласно условиям договора аренды от 01.06.2007 года № 339 (пункт 1.1) (листы дела 30-35 тома 1) земельный участок предоставлен обществу для строительства стационарного кафе, в границах, указанных в кадастровом плане от 19.04.2007 года №48/07-5723. На кадастровый учёт, данный земельный участок поставлен с разрешённым использованием (назначением): многоцелевое, предварительное согласование места размещения стационарного кафе (лист дела 37 тома 1).

В отношении запланированного к строительству объекта 27.02.2008 года комитетом по архитектуре и градостроительству администрации города Саратова был утверждён рабочий проект (архитектурно-планировочная часть). Как следует из его пояснительной записки – раздел Генплан (лист дела 46 тома 1), что на осваиваемом земельном участке располагается подлежащее реконструкции сезонное кафе, проектируемое как пункт быстрого питания за счёт привозной готовой продукции. Далее рабочий проект (лист дела 66 тома 1), содержит такие технико-экономические показатели предполагаемого к строительству кафе, как, его общая площадь, равная 100 кв.м. и площадь застройки, равная 105,4 кв.м.

На основании заявления общества был изготовлен и 17 ноября 2008 года заместителем главы администрации города по градостроительству, председателем комитета по капитальному строительству утверждён градостроительный план земельного участка, предназначенного для строительства кафе (листы дела 40-43 тома 1). Раздел 2 названного плана содержит информацию о градостроительном регламенте земельного участка, установленного в соответствии с решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 года № 27-280 « Об утвержденииПравил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов». Из информации усматривается расположение земельного участка в зоне Р-2 «Зона зеленых насаждений общего пользования», основной вид которой градостроительным регламентом не установлен.

Названный градостроительный план земельного участка является действительным, в установленном законом порядке не оспоренным.

Согласно градостроительному плану разрешенными видами использования земельных участков и объектов капитального строительства в данной зоне являются, в том числе: торговля, общественное питание, бытовое обслуживание:

- без хранения и демонстрации товаров или обслуживания вне полностью закрытого здания – объекты, рассчитанные на малый поток посетителей (менее 150 кв.м. площади);

- объекты с особым (вечерним, ночным и/или круглосуточным) режимом работы: ночные бары, рестораны, магазины «24 часа».

Поскольку из технико-экономических показателей следует, что общая площадь предназначенного для строительства кафе равна 100 кв.м., а площадь застройки - 105,4 кв.м., то данный объект может быть отнесён к объектам, указанным в градостроительном плане земельного участка как объект общественного питания, рассчитанный на малый поток посетителей (менее 150 кв.м. площади).

Преамбула обжалуемого приказа в качестве основания его издания указывает на не соответствие правоустанавливающих документов на земельный участок градостроительному плану земельного участка и содержит ссылки на пункты 5.3.1 и 6.2 части 1 раздела 2 решения Саратовской городской Думы от 29.04.2008 года № 27-280 « Об утвержденииПравил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов».

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 11 этой же нормы права, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в течение десяти со дня получения заявление о выдаче разрешения:

1) проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению;

2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Частью 13 данной статьи установлено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Статьёй 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 года №169-ФЗ
«Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», разрешение на строительство определено как основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.

Правовой анализ положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и названного федерального закона, позволяет установить, что действующее законодательство предусматривает возможность отмены разрешения на строительство только в случае, если после его выдачи компетентным органом будет установлено несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка на момент обращения заявителя за его получением и выдачи разрешения на строительство.

Следовательно, основанием к отмене разрешения на строительство не может являться не соответствие правоустанавливающих документов на земельный участок градостроительному плану, как это указано в приказе от 06.07.2009 года № 2 «Об отмене разрешения на строительство от 9 февраля 2009 года № RU 64304000». Кроме того, документы, в соответствии с которыми обществу предоставлен земельный участок, являются действующими, в установленном порядке не признанными недействительными.

Также апелляционный суд не принимает ссылку преамбулы приказа на пункты 5.3.1 и 6.2 решения Саратовской городской Думы от 29.04.2008 года №27-280 « Об утвержденииПравил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов».

Так, пункт 5.3.1. содержится в разделе 5. «Общие положения, относящиеся к ранее возникшим правам» названного решения, со следующей формулировкой: «вид, виды разрешенного использования, которые не поименованы как разрешенные для соответствующих территориальных зон (пункты 42, 43 Правил)».

Пункт 6.2., входящий в раздел 6. «Использование и строительные изменения объектов недвижимости, не соответствующих Правилам» устанавливает, что изменения несоответствующих объектов, осуществляемые путем изменения видов их разрешенного использования, интенсивности их использования, строительных параметров, могут производиться только в направлении приведения их в соответствие с Правилами. Далее данный пункт говорит о не допустимости увеличения площади и строительных объёмов объектов недвижимости, указанных в подпунктах 5.3.1, 5.3.2 пункта 5 Правил, и о невозможности изменения несоответствующего вида использования недвижимости на иной несоответствующий вид использования.

Правовое толкование названных норм права позволяет установить, что ссылка на них в обжалуемом приказе также не может являться основанием к отмене разрешения на строительство, так как сфера их регулирования не распространяется на данный вид правоотношений.

Довод отзыва на жалобу правового комитета администрации города Саратова, со ссылкой на пункт 7.13. Инструкции по работе с документами в администрации г. Саратова, утверждённой постановлением администрации г. Саратова от 26 декабря 2006 года № 471А, о том, что правовой акт может не иметь вступительной части, в связи с чем, не требуется обоснования его принятия, не принимается апелляционной инстанцией в силу того, что названная инструкция не регламентирует порядок издания приказов.

В соответствии с пунктами 30.1 и 30.2 решения Саратовской городской Думы от 29.04.2008 года № 27-280 «Об утвержденииПравил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», разрешение на строительство выдается в соответствии с федеральным и областным законодательством, Правилами функциональным структурным подразделением администрации города по вопросам архитектуры и градостроительства и подписывается заместителем главы администрации города, курирующим вопросы градостроительства и землепользования.

Апелляционный суд считает также не правомерной отмену разрешения на строительство, выраженной в форме приказа комитета по градостроительству.

Приказ, как официальный документ, является внутренним документом, не выходящим за пределы подготовившей его организации, регулирующим вопросы управления, труда, и другие правовые взаимоотношения, возникшие в деятельности комитета по градостроительству (управления капитального строительства) администрации.

Разделом 6 постановления главы администрации г. Саратова от 17 января 2007 года № 14 «О распределении обязанностей между главой администрации города Саратова и заместителями главы администрации города» (с изменениями от 26 марта, 18, 29 октября 2007 года, 30 июля 2008 года, 18 февраля 2009 года), установлены должностные обязанности заместителя главы администрации города по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству.

Согласно названным должностным обязанностям, он, в том числе, вправе издавать приказы, инструкции и методические указания, исключительно в пределах компетенции председателя комитета по капитальному строительству администрации города, тогда как разрешение на строительство выдавалось от лица заместителя главы администрации города (лист 99 тома 1).

Следовательно, объём компетенции заместителя главы администрации города по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству, по изданию правовых актов ограничен указанным постановлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующими требованиями.

Следовательно, отмена разрешения №RU64304000-13 на строительство стационарного кафе, (в период его действия) привела к нарушению прав общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку оно было лишено возможности произвести строительство кафе и использовать земельный участок по целевому назначению.

Статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которое оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с названной нормой права и статьей 200 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующий орган или должностное лицо.

Апелляционная инстанция считает, что доказательств наличия законности действий и.о. заместителя главы администрации муниципального образования «Город Саратов» по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству ФИО5, направленных на отмену разрешения на строительство, в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 200 АПК РФ, не представлено.

Вместе с тем, апелляционный суд считает, что выбранный обществом способ устранения нарушенного права - обязать заместителя главы администрации муниципального образования «город Саратов» по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству отменить приказ от 06.07.2009 года №2 об отмене разрешения на строительство стационарного кафе по адресу: г. Саратов, Заводской район, улица Авиастроителей, проспект Энтузиастов, не соответствует положениям статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции является неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

С учётом изложенного, апелляционная инстанция приходит к выводу, что обжалуемое решение суда принято с нарушением норм материального права, при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Руководствуясь статьями 110, 268-271 Арбитражного кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Саратовской области от 13 ноября 2009 года по делу № А57-15120/09 отменить, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Помощь» удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт.

Заявленные требования общества с ограниченной ответственностью «Помощь» в части признания недействительным действий исполняющего обязанности заместителя главы администрации муниципального образования «Город Саратов» по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству ФИО5, направленных на отмену разрешения на строительство от 09.02.2009 года №RU64304000-13, выданного заявителю на строительство стационарного кафе по адресу: г. Саратов, Заводской район, ул.Авиастроителей, проспект Энтузиастов, удовлетворить.

В части заявленных требований об обязании заместителя главы администрации муниципального образования «Город Саратов» по градостроительству, председателя комитета по капитальному строительству отменить приказ от 06.07.2009 года №2 об отмене разрешения на строительство стационарного кафе по адресу: г. Саратов, Заводской район, улица Авиастроителей, проспект Энтузиастов - отказать.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Помощь» ранее уплаченную в федеральный бюджет государственную пошлину по платежному поручению от 19.11.2009 года №262 в сумме 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд Саратовской области.

Председательствующий О.А. Дубровина

Судьи С.Г. Веряскина

М.Г. Цуцкова