Гражданский кодекс часть 1

от третьих лиц: КУМИ г. Новочеркасска ведущий специалист ФИО3 по доверенности от 12.07.2010 г. №71/з, ТСЖ «Парковый 28» и ТСЖ «Парковый 34» - представитель ФИО4 по доверенностям от 16.07.2010 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО5

на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 09.09.2010 г. по делу № А53-11588/2010

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО5

к заинтересованному лицу Администрации г. Новочеркасска, Управлению архитектуры и градостроительства администрации г. Новочеркасска

при участии третьих лиц Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации г. Новочеркасска Ростовской области, Товарищества собственников жилья "Парковый 28", Товарищества собственников жилья "Парковый 34"

о признании незаконным постановления и об оспаривании бездействия,

принятое в составе судьи Колесник И.В.,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО5, обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации г. Новочеркасска, Управлению архитектуры и градостроительства администрации г. Новочеркасска о признании незаконным постановления администрации г. Новочеркасска Ростовской области от 10.03.2010г. № 708 «Об отмене постановления Мэра города от 21.07.2008г. № 1679 «Об отводе и закреплении за Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города Новочеркасска земельного участка для размещения магазина по продаже продовольственных товаров с присвоением адреса по пр. Парковому, 34-а» и об оспаривании бездействия Управления архитектуры и градостроительства администрации г. Новочеркасска, выразившегося в непродлении разрешения на строительство № RU61355000-0220 от 04.09.2009 г.

В порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации г. Новочеркасска Ростовской области, Товарищество собственников жилья "Парковый 28", Товарищество собственников жилья "Парковый 34".

Решением суда от 09.09.2010 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что администрацией при предоставлении земельного участка заявителю не соблюдена процедура принятия решения о планировке территории (не проведены публичные слушания), земельный участок, на котором заявитель намеревается построить магазин, находится на дворовой территории, в связи с чем оспариваемое постановление законно, Управление архитектуры обоснованно не продлило разрешение на строительство.

Не согласившись с принятым решением, индивидуальный предприниматель ФИО5 обжаловала его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что доказательств наложения спорного участка на границы земельных участков многоквартирных домов в деле не имеется, ФИО5 является победителем торгов, заключила договор аренды земельного участка, и спорное постановление нарушает ее права, статья 46 Градостроительного кодекса не регулирует порядок предоставления участков под строительство.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация г. Новочеркасска просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на то, что при предоставлении земельного участка под строительство органом местного самоуправления были нарушены процедуры планировки и межевания территории, не были проведены публичные слушания, в связи с чем постановление об отмене постановления о предоставлении земельного участка соответствует статье 48 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Аналогичные доводы заявлены КУМИ администрации г. Новочеркасска в отзыве на апелляционную жалобу, в которой Комитет просит решение суда оставить без изменения.

ТСЖ «Парковый 34» и ТСЖ «Парковый 28» в отзыве на апелляционную жалобу просят решение суда оставить без изменения, ссылаясь на нарушение органом местного самоуправления требований законодательства РФ при предоставлении земельного участка ФИО6.

В судебном заседании представители указанных лиц, участвующих в деле, поддержали доводы жалобы и отзывов на нее.

Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Новочеркасска, надлежаще извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явилось, дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ в отсутствие указанного заинтересованного лица.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, явившихся в судебное заседание, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит изменению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании градостроительного заключения Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Новочеркасска (исх. №1768 от 26.12.2007г.) постановлением Мэра г. Новочеркасска от 21.07.2008г. № 1679 был отведен земельный участок площадью 248,0 кв.м. с присвоением ему адреса: пр. Парковый, 34-а, и закреплен за Комитетом по управлению муниципальным имуществом Администрации города Новочеркасска для последующего выставления его на торги (аукцион, конкурс) с разрешенным использованием - для строительства магазина продовольственных товаров.

Во исполнение указанного постановлением Мэра Территориальным отделом № 15 по г. Новочеркасску Управления Роснедвижимости по Ростовской области по заданию Комитета был подготовлен проект границ земельного участка и установлены его границы на местности, Управлением архитектуры и градостроительства оформлен градостроительный паспорт на земельный участок, земельный участок выставлен на аукцион по продаже права аренды земельного участка в порядке, определенном постановлением Главы Администрации (Мэра) города Новочеркасска № 350 от 03.02.2003 г. «Об организации и проведении торгов (аукционов, конкурсов) по продаже находящихся в муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».

Победителем аукциона признана ФИО5 (протокол № 4 о результатах аукциона от 25.02.2009г.), по результатам аукциона между Комитетом и ФИО5 заключен договор аренды земельного участка №09/085 от 27.02.2009 г. ФИО5 выдано разрешение №RU61355000-0220 от 04.09.2009 г. сроком действия до 03.05.2010 г. на строительство двухэтажного здания магазина с офисными помещениями.

Впоследствии на основании обращений жителей пр. Парковый Министерством территориального развития архитектуры и градостроительства Ростовской области была проведена проверка на предмет соответствия строительства магазина градостроительному законодательству, в ходе которой выявлено, что строительству магазина не предшествовала разработка проекта планировки застроенной территории, и соответственно, указанный проект не был рассмотрен на публичных слушаниях.

На основании предписания Министерства территориального развития, архитектуры и градостроительства Ростовской области от 30.10.2009г. № 9.3-1/933 администрация г. Новочеркасска Ростовской области вынесла постановление от 10.03.2010г. № 708 «Об отмене постановления Мэра города от 21.07.2008г. № 1679 «Об отводе и закреплении за Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города Новочеркасска земельного участка для размещения магазина по продаже продовольственных товаров с присвоением адреса по пр. Парковому, 34-а». Ввиду вынесения администрацией соответствующего постановления Управлением архитектуры и градостроительства действие выданного ФИО5 разрешения на строительство приостановлено и впоследствии отозвано.

Решением арбитражного суда Ростовской области от 23.03.2010 г. по делу №А53-31217/09 решения Управления архитектуры и градостроительства о приостановке действия разрешения на строительство и отзыве разрешения на строительство признаны недействительными. По истечении срока действия разрешения на строительство №RU61355000-0220 действие данного разрешения Управлением не продлено.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения ФИО7 в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу частей 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений на предмет соответствия закону или иному нормативному правовому акту, выявляет нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания законности оспариваемого ненормативного правового акта возлагается на орган или лицо, которые его приняли.

Согласно пункту 1 статьи 61 Земельного кодекса ненормативный акт исполнительного органа государственной власти, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.

Для принятия судебного решения о признании акта государственного органа либо органа местного самоуправления недействительным необходима совокупность двух обстоятельств: несоответствие (противоречие) акта закону или иному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов юридического или физического лица (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996г. №6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Принимая решение, суд первой инстанции пришел к выводу о законности постановления администрации г. Новочеркасска Ростовской области от 10.03.2010г. № 708. Данный вывод признается апелляционным судом ошибочным.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Согласно статье 48 указанного закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Однако такие действия осуществляются не произвольно, а в порядке самоконтроля. Полномочный орган, принявший правовой акт, обязан обосновать необходимость его отмены в самом акте, а в случае оспаривания - в суде.

Ненормативный акт органом местного самоуправления может быть признан утратившим силу ввиду его несоответствия закону, истечения срока действия либо в связи с принятием нового ненормативного акта по этому же вопросу. Вместе с тем, сама по себе незаконность постановления Мэра г. Новочеркасска от 21.07.2008г. № 1679 не могла быть положена администрацией г. Новочеркасска в основание реализации предоставленных ей статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ полномочий, поскольку данный ненормативный акт породил возникновение у предпринимателя ФИО5 обязательственных прав в отношении земельного участка, о котором вынесено постановление №1679.

Основания возникновения прав на земельные участки установлены в статьях 25, 26 Земельного кодекса.

На момент отмены постановления Мэра г. Новочеркасска от 21.07.2008г. №1679 земельный участок определен на местности, поставлен на кадастровый учет, между КУМИ г.Новочеркасска и предпринимателем ФИО5 возникли обязательственные арендные отношения. Договор аренды земельного участка в порядке, предусмотренном статьями 450, 452, 610 и 619 Гражданского кодекса, управлением не был расторгнут. Арендованное имущество (земельный участок) у землепользователя не изъято по основаниям и с соблюдением порядка, предусмотренных в статьях 46 либо 49, 51, 55 Земельного кодекса. Указанные в статьях 22, 41 Земельного кодекса права арендатора при принятии постановления администрации г. Новочеркасска Ростовской области от 10.03.2010г. № 708 не соблюдены.

С отменой постановления №1679 администрация г. Новочеркасска связывает восстановление законности акта органа местного самоуправления. Вместе с тем принятое им постановление непосредственно затрагивает права и интересы заявителя, который на момент вынесения оспариваемого постановления №708 являлся арендатором земельного участка и остается таковым в настоящее время.

Согласно статье 1 Гражданского кодекса гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требования о признании незаконным постановления администрации г. Новочеркасска Ростовской области от 10.03.2010г. № 708, не учел, что реализация предписаний, содержащихся в постановлении от 21.07.2008г. №1679, привела к заключению договора аренды по итогам аукциона, и данный договор зарегистрирован в установленном законом порядке (т.1 л.д. 25-об).

Договор аренды земельного участка имеет сложный юридический состав, включающий акт исполнительного органа государственной власти и соглашение сторон (договор), заключенное на основании этого акта. При наличии между администрацией и предпринимателем ФИО7 договора аренды земельного участка администрация в силу статьи 450 Гражданского кодекса и статьи 46 Земельного кодекса не вправе во внесудебном порядке признать утратившим силу постановление, послужившее одним из оснований для заключения договора аренды.

Объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация исполнительными органами государственной власти предоставленных законом полномочий по распоряжению земельными участками не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. В соответствии с главой IX Земельного кодекса признание прав на земельный участок и защита прав на него осуществляются только в судебном порядке. Признание утратившим силу ненормативного акта, являющегося основанием для заключения договора аренды, до истечения срока его (договора) действия нарушает права и законные интересы предпринимателя ФИО6.

При заключении в установленном порядке договора аренды публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами возникли иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию спорным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке. В сложившейся ситуации рассмотрение вопроса о правомерности предоставления предпринимателю земельного участка возможно лишь при проверке в судебном порядке существующего основания владения (гражданско-правовой сделки), законность которой не должна (и не может) оцениваться судом в рамках данного процесса. Следовательно, оспариваемый акт (постановление администрации г. Новочеркасска Ростовской области от 10.03.2010г. № 708) принят администрацией за пределами полномочий, не позволяющих органу местного самоуправления отменять ненормативные правовые акты, на основании которых уже возникли гражданско-правовые отношения.

Таким образом, при наличии зарегистрированного договора аренды администрация г. Новочеркасска не вправе отменять ненормативный акт, на основании которого заключен этот договор, поскольку эти действия выходят за рамки его компетенции. В данном случае рассмотрение вопроса о соблюдении установленного порядка предоставления земельного участка возможно лишь при проверке законности сделок, что относится к исключительной компетенции суда.

Соответствующая позиция апелляционного суда основана на сложившейся судебной практике (см. постановление Президиума ВАС РФ от 25.02.2010 г. №15951/09, постановление ФАС СКО от 16.07.2010 г. по делу №А32-27799/2009, постановление ФАС СКО от 23.10.2007 г. по делу №А32-4264/07-4/162).

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что требования предпринимателя ФИО7 в части признания незаконным постановления администрации г. Новочеркасска Ростовской области от 10.03.2010г. № 708 подлежат удовлетворению ввиду незаконности указанного постановления и нарушения им прав и законных интересов заявителя по делу.

В то же время требования о признании незаконным бездействия Управления архитектуры и градостроительства по непродлению срока действия выданного ФИО7 разрешения на строительство апелляционный суд считает не подлежащими удовлетворению.

Как видно из материалов дела, разрешение №RU61355000-0220 на строительство магазина по пр. Парковому, 34-а выдано Управлением архитектуры и градостроительства ФИО5 со ссылкой на ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, срок разрешения установлен до 03.05.2010 г.

Материалы дела свидетельствуют о том, что предоставленный предпринимателю ФИО5 земельный участок находится на внутридворовой территории, расположенной между многоквартирными жилыми домами и непосредственно прилегает к ним. При этом на данном земельном участке находятся объекты благоустройства, используемые жителями соответствующих домов (спортивная, детская площадки т.1 л.д. 152-160). При этом на момент вынесения постановления от 21.07.2008г. № 1679 спорный участок не был сформирован в кадастровом отношении.

Согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона от 20.12.2004г. № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", если застроенные территории не разделены на земельные участки, то границы участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее Кодекс).

В статье 46 Кодекса определены особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории (часть 1 статьи 46 Кодекса).

Указанное в части 1 статьи 46 Кодекса решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трех дней со дня принятия такого решения и может размещаться на официальном сайте поселения или городского округа в сети "Интернет" (часть 2 статьи 46 Кодекса).

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5 Кодекса).

Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения (часть 13 Кодекса).

Таким образом, приведенной нормой права установлена процедура принятия решения о планировке территории, предполагающая публичное раскрытие информации о принятии решения о подготовке документации по планировке и проекта планировки с целью учета мнения иных лиц, полагающих себя заинтересованными.

Материалы дела свидетельствуют о том, что соответствующая процедура до принятия постановления Мэра г. Новочеркасска от 21.07.2008г. № 1679 проведена не была.

Следовательно, право на земельный участок (а значит и разрешение на строительство №RU61355000-0220) получены предпринимателем ФИО5 при отсутствии на то законных оснований (поскольку органом местного самоуправления не соблюдена в полной мере процедура формирования соответствующего участка. В этой связи права ФИО5 на осуществление строительства на данном участке не могут быть защищены судом (в том числе путем признания незаконным бездействия Управления архитектуры и градостроительства по непродлению заявителю разрешения на строительство на новый срок).

При указанных обстоятельствах оснований для удовлетворении требований предпринимателя ФИО7 в части признания незаконным бездействия Управления не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Ростовской области от 09 сентября 2010 г. изменить.

Признать недействительным постановление заместителя Главы Администрации г. Новочеркасска от 10.03.2010 г. №708 «Об отмене постановления Мэра города от 21.07.2008г. № 1679 «Об отводе и закреплении за Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации города Новочеркасска земельного участка для размещения магазина по продаже продовольственных товаров с присвоением адреса по пр. Парковому, 34-а».

В остальной части решение суда оставить без изменения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий С.И. Золотухина

С. Иванова

Т.И. Ткаченко