Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: <...>, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике на решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 10.05.2012 года по делу № А25-1996/2011,

по заявлению начальника Главного управления МЧС России по Карачаево-Черкесской Республике и Главного управления МЧС России по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН <***>, ИНН <***>),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН <***>, ИНН <***>),

третье лицо - прокурор Карачаево-Черкесской Республики,

об оспаривании акта проверки, предписания и двух постановлений о привлечении к административной ответственности, (судья Калмыкова М.Ю.),

при участии в судебном заседании:

- от Главного управления МЧС России по Карачаево-Черкесской Республике: ФИО1 (доверенность № 2536/12 от 04.05.2012);

- от Начальника Главного управления МЧС России по Карачаево-Черкесской Республике ФИО2: ФИО3 (доверенность от 01.11.2011);

УСТАНОВИЛ:

Начальник Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике (далее - начальник ГУ МЧС России по КЧР) обратился в Арбитражный суд КЧР с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (далее - заинтересованное лицо, УФАС по КЧР) об оспаривании акта по результатам контрольного мероприятия от 16.08.2011 №60, предписания от 16.08.2011 №55, вынесенных в отношении Главного управления МЧС России по КЧР, а также двух постановлений от 03.11.2011 о привлечении начальника Главного управления МЧС России по КЧР к административной ответственности на основании ч.4 ст.7.30 и ч.4.2 ст.7.30 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Определением от 07.02.2012 суд привлек к участию в деле в качестве соистца Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике (далее - заявитель, ГУ МЧС России по КЧР).

И с учетом уточненных требований, ГУ МЧС России по КЧР просило признать незаконными акт по результатам контрольного мероприятия от 16.08.2011 №60 и предписание от 16.08.2011 №55.

Заявленные требования мотивированы тем, что аукционной документацией предусмотрено выполнение подрядчиком привязки проекта массового (повторного) применения, строительство пожарных частей и сдача объектов в эксплуатацию «под ключ», в связи с чем подлежащие выполнению работы связаны между собой технологически и функционально и определяются как осуществление единого непрерывного комплексного процесса создания готового строительного объекта, включающего в себя проектирование, выполнение строительных и монтажных работ, сдача объектов «под ключ». Разделение указанных работ без ущерба для технологического процесса невозможно, так как весь комплекс работ относится к единому объекту. Отсутствие в документации об аукционе проектной документации не является нарушением законодательства о размещении заказов в связи с тем, что в аукционной документации изложены основные требования к качеству, техническим характеристикам работ, требования к их безопасности, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия выполняемых работ потребностям заказчика. В документации об аукционе действительно установлено требование о наличии допуска только к выполнению работ по организации строительства. Однако отсутствие в документации об аукционе требования о наличии допуска к работам по инженерным изысканиям и проектированию не является нарушением законодательства о размещении заказов, поскольку не освобождает участников размещения заказа от обязанности представить документы, подтверждающие соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом аукциона. Представители заявителей признали наличие нарушения законодательства о размещении заказов в части установления в государственных контрактах права заказчика отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке, однако пояснили, что в соответствии с гражданским законодательством РФ контракт в указанной части является ничтожным в силу закона; спорные условия договора в силу их недействительности не могли быть применены и не влекли никаких юридических последствий. Кроме того, при проведении проверки допущены процессуальные нарушения, так как из письма прокуратуры КЧР от 14.07.2011 №86-4-2011 следует, что проверка в отношении Главного управления МЧС России по КЧР проводится прокуратурой КЧР с привлечением специалиста УФАС по КЧР. Однако в акте проверки от 16.08.2011 указано, что проверка проведена на основании письма прокуратуры, но без участия в составе комиссии (инспекции) представителей прокуратуры. Указанные нарушения процедуры проведения проверки заявители считают существенными и влекущими отмену оспариваемых актов.

Решением от 10.05.2012 суд производство по делу в части требований, заявленных начальником Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике, прекратил.

Также восстановил Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН <***>, ИНН <***>) срок на обжалование ненормативных правовых актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН <***>, ИНН <***>).

Также заявление Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворил в части.

Также признал недействительным как несоответствующий Федеральному закону от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» акт по результатам контрольного мероприятия Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН <***>, ИНН <***>) от 16.08.2012 №60 в части признания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике нарушившим законодательство о размещении заказов действиями по неразмещению проектно-сметной документации в составе документации аукционной, действиями по неустановлению в аукционной документации требований к участникам размещения заказов о наличии свидетельств о допуске к работам по инженерным изысканиям и подготовке проектной документации, а также действиями по включению в один предмет торгов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации и организации строительства.

В остальной части в удовлетворении заявленных Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике требований отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемый акт по результатам контрольного мероприятия по своей правовой природе и характеру обладает всеми квалифицирующими признаками, присущими ненормативному правовому акту, подлежащему обжалованию в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, подлежащие выполнению в рамках проведенных аукционов работы, выступающие комплексным предметом торгов, связаны между собой по значимым критериям (технологически и функционально), следовательно, размещение заявленных работ в одном лоте не противоречит законодательству о размещении заказов. Порядок формирования лотов для проведения торгов не регулируется Федеральным законом №94-ФЗ. Так же, суд признал несоответствующим законодательству о размещении заказов вывод антимонопольной службы о допущенном заявителем нарушении, выразившемся в отсутствии в документации об аукционе требования о наличии у участников размещения заказа свидетельств о допуске к работам по подготовке проектной документации и инженерным изысканиям.

Не согласившись с таким решением суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению Управления, факт нарушения заявителем Закона о защите конкуренции подтверждается материалами антимонопольного дела, а выводы суда об отсутствии нарушений Закона о защите конкуренции в деянии заявителя противоречат материалам дела.

Третье лицо - прокуратура Карачаево-Черкесской Республики представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором указывает, что суд первой инстанции неправильно оценил все юридически значимые факты и вынес незаконное и подлежащее отмене решение, поскольку факт нарушения заявителем Закона о защите конкуренции подтверждается материалами антимонопольного дела, а выводы суда об отсутствии нарушений Закона о защите конкуренции в деянии заявителя противоречат материалам дела, просило отменить решение в части признания недействительным акта УФАС по КЧР № 60 от 16.08.2011.

Представитель управления в судебном заседании 06.08.2012 поддержал апелляционную жалобу по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

В судебном заседании 06.08.2012 и 08.08.2012 представители заявителя и начальника ГУ МЧС России по КЧР возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, просили оставить решение суда без изменения, поскольку суд первой инстанции правильно оценил все юридически значимые факты и вынес законное и обоснованное решение.

Надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства третье лицо – прокуратура Карачаево-Черкесской Республики, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена судом в отсутствие третьего лица прокуратура Карачаево-Черкесской Республики, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв на нее, исследовав материалы дела, выслушав представителей управления и заявителя, в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установил следующее.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 10.05.2012, в порядке ч. 5 ст. 268 АПК РФ проверяется только в обжалуемой части, поскольку лица, участвующие в деле, не заявили возражений об этом.

Как видно из материалов дела, Главное управление МЧС России по КЧР разместило на официальном сайте электронной торговой площадки www.zakazrf.ru извещения о проведении 27.01.2011 двух открытых аукционов в электронной форме на право заключения государственных контрактов на выполнение работ по строительству пожарных частей в Зеленчукском и Усть-Джугутинском районах КЧР.

По итогам проведенных аукционов заключены государственные контракты от 08.02.2011 №9662 и от 14.02.2011 №9802.

На основании письма прокуратуры КЧР от 14.07.2011 №86-4-11 антимонопольным органом проведена внеплановая проверка соблюдения ГУ МЧС России по КЧР требований законодательства о размещении заказов.

По результатам проверки УФАС по КЧР установило и зафиксировало в акте от 16.08.2011 №60 следующие нарушения Закона о размещении заказов:

- объединение заказчиком в один предмет торгов работ по инженерным изысканиям, проектированию и строительству,

- отсутствие в документации об аукционе проектной документации,

- отсутствие в документации об аукционе требования о наличии у участников размещения заказов свидетельств о допуске к работам по подготовке проектной документации и инженерным изысканиям,

- установленное в государственных контрактах условие о возможности для заказчика отказаться от исполнения договора в одностороннем порядка.

Предписанием от 16.08.2011 №55 УФАС по КЧР обязало ГУ МЧС России по КЧР не допускать нарушение законодательства о размещении заказов.

С учетом результатов проведенной антимонопольным органом проверки заместитель прокурора КЧР постановлениями от 06.10.2011 возбудил в отношении начальника ГУ МЧС России по КЧР шесть дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.4 ст.7.30 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и направил постановления в УФАС по КЧР для привлечения руководителя ГУ МЧС России по КЧР к административной ответственности.

Двумя постановлениями от 03.11.2011 УФАС по КЧР привлекло начальника Главного управления МЧС России по КЧР ФИО2 к административной ответственности на основании ч.4 ст.7.30 и ч.4.2 ст.7.30 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Полагая, что акт по результатам контрольного мероприятия, предписание и постановления антимонопольного органа нарушают их права и законные интересы, ФИО2 и Главное управление МЧС России по КЧР обратились в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов и постановлений о привлечении к административной ответственности.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции указал, что доводы заинтересованного и третьего лица о том, что акт проверки, оспариваемый заявителем, не является ненормативным актом, в силу чего не может быть обжалован в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд признает их необоснованными.

По своей природе ненормативный правовой акт представляет собой акт правоприменения государственно-властного характера, который издан на основании нормативно-правового акта в пределах компетенции органа или должностного лица, принявшего этот акт, выражает волю уполномоченного органа, конкретизирует норму права применительно к индивидуальным правоотношениям, рассчитан на однократное применение, имеет характер индивидуального обязательного предписания, адресован конкретному лицу (группе лиц), порождает для адресата правовые последствия, выступая в качестве юридического факта, служащего основанием для возникновения, изменения или прекращения конкретного правоотношения, а также в целях реализации нормативного требования предусматривает возможность мер принудительного воздействия, установленных законом. Только при наличии всех перечисленных элементов акт можно рассматривать в качестве ненормативно-правового, подлежащего обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Одним из квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем властного предписания (правила поведения), обязательного для исполнения, игнорирование которого послужит основанием для применения к лицу мер административного реагирования прямо определенных законом, то есть повлечет для этого лица юридически значимые последствия в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, отношения между сторонами, возникшие в результате издания такого акта, основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Согласно части 1 статьи 17 Закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется в том числе путем проведения проверок.

Частями 2 и 3 приведенной нормы установлено, что плановые и внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд федеральных бюджетных учреждений, нужд субъектов Российской Федерации, нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, а также нужд муниципальных бюджетных учреждений осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, городского округа с учетом положений части второй статьи 17 Закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Порядок проведения проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

Оценивая характер проведенной в отношении ГУ МЧС России по КЧР проверки, суд первой инстанции сделал вывод, что фактически проверка была проведена антимонопольным органом внеплановая, на основании указания прокуратуры КЧР.

В силу пункта 5 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» внеплановая проверка в отношении заказчика может проводиться в случае обращения участника размещения заказа с жалобой, однако это не является единственным основанием проведения внеплановых проверок. Согласно подпункту 2 пункта 4 статьи 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» основаниями для проведения внеплановой проверки антимонопольным органом являются сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Проведение внеплановой проверки документации заказчика, приложенной к извещению о проведении открытого аукциона на право заключения государственного контракта, в данном случае призвано обеспечить защиту публичных интересов и реализацию максимально широких контрольных полномочий для обеспечения честной конкуренции в сфере размещения государственных заказов.

Порядок подготовки и проведения антимонопольной службой плановых и внеплановых проверок порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд установлен Методическими рекомендациями, применяемыми на основании письма Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2007 №АЦ/8325.

По смыслу пункта 1.3.4. Методических рекомендаций внеплановые проверки могут проводиться антимонопольным органом, в том числе, в случае поступления от контрольных органов субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления информации о неисполнении заказчиком направленных или вынесенных в соответствии с частью 8 статьи 17 Закона о размещении заказов предложений или предписаний указанных контрольных органов, а также в случае поступления информации из любых источников о совершении заказчиком действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что УФАС по КЧР обладало полномочиями на проведение внеплановой проверки в отношении заявителя.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования заявителя, указал, что поскольку при проверке антимонопольным органом был осуществлен контроль уже завершенных (размещенных) заказов для нужд заказчика, контракты по которым уже были заключены, по результатам проверки решение не оформлялось, выводы УФАС по КЧР оформлены в виде акта.

Названный акт как итоговый документ, оформленный по результатам проверки содержит в себе выводы антимонопольного органа, на основании которых заинтересованное лицо установило наличие в действиях заказчика нарушений Закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» со ссылками на конкретные его нормы при проведении процедур размещения заказов, а также позицию УФАС по КЧР о необходимости привлечения ГУ МЧС России по КЧР к административной ответственности за выявленные нарушения.

Материалами дела также подтверждается, что именно спорный акт и зафиксированная в нем констатация нарушений Закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» послужили основанием для назначения начальнику Главного управления МЧС России по КЧР мер административного наказания.

В этой связи суд первой инстанции сделал вывод, что оспариваемый акт по результатам контрольного мероприятия по своей правовой природе и характеру обладает всеми квалифицирующими признаками, присущими ненормативному правовому акту, подлежащему обжалованию в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При оценке заявленных Главным управлением доводов о незаконности выводов антимонопольной службы о наличии в его действиях нарушений Закона о размещении заказов суд учел следующее.

В части вмененного в вину заявителю нарушения в виде действий по объединению в один предмет торгов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации и строительству суд признает доводы заявителя обоснованными.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона о размещении заказов единый порядок размещения заказов устанавливается им в целях расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов и иных целях.

Таким образом, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Исходя из положения пункта 1 статьи 1 Закона о размещении заказов, в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции. При этом суд учел правовую позицию, изложенную Высшим Арбитражным Судом РФ в постановлении Президиума от 28.12.2010 №11017/10.

Согласно пункту 2 статьи 763 Гражданского кодекса РФ по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие, связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы, и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Из представленной в материалы дела аукционной документации в отношении строительных объектов в Усть-Джегутинском и Зеленчукском районах (разделы «Технические требования») следует, что фактически предметом открытого аукциона в электронной форме является право заключения государственного контракта на строительство двух пожарных частей «под ключ».

Понятие строительства объектов «под ключ» раскрывается в пункте 1.2 Положения об организации строительства объектов «Под ключ», утвержденного постановлением Госстроя СССР от 10.11.1989 №147. Метод строительства объектов «под ключ» предусматривает обеспечение сооружения объектов, подготовленных к эксплуатации или оказанию услуг, на основе сосредоточения функций управления всеми стадиями инвестиционного процесса в одной организационной структуре и осуществляется как единый непрерывный комплексный процесс создания готовой строительной продукции (проектирование - выполнение строительных и монтажных работ, включая комплектацию строек технологическим и инженерным оборудованием - ввод в эксплуатацию).

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 №236-р «Строительство зданий и сооружений «под ключ», код 4520080 согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП ОК 004-93) входит в код 4500000 согласно ОКДП ОК 004-93 «Услуги строительные и объекты строительства», то есть отнесены к работам, размещение заказов на выполнение которых осуществляется путем проведения аукциона.

В письме заместителя директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ от 25.09.2008 №А05-4076 указано, что представляется правомерным объединение проектно-изыскательских и строительных работ в один лот при условии, что данные работы являются составной частью комплексного процесса создания готовой строительной продукции и соответствующий заказ размещается путем проведения аукциона.

В рассматриваемом случае строительство пожарных частей «под ключ» согласно документации об аукционе включает в себя не только непосредственно строительные работы, но и как неразрывно связанные с ними - инженерные изыскания, привязку проекта повторного (массового) применения, обеспечивающие возможность пуска объекта в эксплуатацию, следовательно, инженерные изыскания, проектирование и строительство в данном случае связаны между собой как функционально, так и технологически. Указанные работы составляют комплекс работ, каждый из элементов которых обуславливает последующие работы и каждый из которых является продолжением предыдущих, что в совокупности направлено на единый результат, который достигается заказчиком привлечением единого исполнителя, отвечающего за все этапы и виды работ, производимых в названом комплексе. Весь комплекс работ, являющихся предметом торгов, относится к единому объекту - пожарной части. Предложенная заказчиком редакция аукционной документации объясняется необходимостью оказания услуг с учетом его технических потребностей.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод о том, что подлежащие выполнению в рамках проведенных аукционов работы, выступающие комплексным предметом торгов, связаны между собой по значимым критериям (технологически и функционально), следовательно, размещение заявленных работ в одном лоте не противоречит законодательству о размещении заказов. Порядок формирования лотов для проведения торгов не регулируется Федеральным законом №94-ФЗ.

Кроме того, согласно части 1 статьи 41.6 Закона №94-ФЗ документация об открытом аукционе в электронной форме должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1 - 3.2, 4.1 - 6 статьи 34 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Закона №94-ФЗ документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Поскольку строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании проектной документации, а данная проектная документация отсутствует в составе документации аукционной, УФАС по КЧР сделало вывод о том, что заказчик не установил требования к объему работ, подлежащих выполнению в рамках заключаемого контракта, тем самым лишил участника размещения заказа возможности обоснованно сформировать свое предложение.

Вместе с тем из ранее изложенных положений оспариваемого акта антимонопольного органа следует, что торги были объявлены заявителем не только на выполнение строительных работ, но и на проектирование, а требования заказчика к результатам работ сформулированы им в заданиях на проектирование и инженерные изыскания, являющихся составной частью аукционной документации (приложения №1 и №2). Указанные положения аукционной документации позволяют претендентам на заключение государственного контракта определить свои возможности для его исполнения, так как в них изложены требования к результатам работ, объемам, качеству и техническим характеристикам работ. Кроме того, суд учитывает, что частью 2 статьи 34 Закона о размещении заказов не предусмотрена обязательность приложения проектной документации к документации аукционной.

Суд также признает несоответствующим законодательству о размещении заказов вывод антимонопольной службы о допущенном заявителем нарушении, выразившемся в отсутствии в документации об аукционе требования о наличии у участников размещения заказа свидетельств о допуске к работам по подготовке проектной документации и инженерным изысканиям.

В пункте 16.6 аукционной документации по вышеназванным объектам заказчиком изложено в качестве одного из требований к участникам размещения заказов наличие допусков саморегулируемых организаций на выполнение работ по организации строительства, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. При этом требования о наличии у участников размещения заказов свидетельств о допуске на выполнение изыскательских и проектных работ в документации об аукционе действительно не изложены.

В силу части 4 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов при размещении заказа путем проведения торгов устанавливаются обязательные требования к участникам размещения заказа, в том числе о соответствии участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов.

В соответствии с частью 5 статьи 41.6 Закона о размещении заказов документация об открытом аукционе в электронной форме наряду с предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи сведениями должна содержать требования к участникам размещения заказа, установленные в соответствии со статьей 11 настоящего Федерального закона.

Согласно частям 1 и 2 статьи 34 Закона о размещении заказов документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом. Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Подпунктом «б» пункта 3 части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов установлено, что заявка на участие в аукционе должна содержать копии документы, подтверждающие соответствие участника размещения заказа требованиям, установленным пунктом 1 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, а в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены требования к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, которые являются предметом аукциона, и такие требования предусмотрены документацией об аукционе.

Как следует из части 2.1 статьи 22 Закона о размещении заказов, не допускается включать в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требованиям к функциональным характеристикам (потребительским свойствам товара), требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения предусмотрена настоящим Федеральным законом.

Статьей 55.8 Градостроительного кодекса РФ установлено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержден Приказом Министерства регионального развития РФ от 30.12.2009 №624. В данный перечень включены в том числе работы, связанные с инженерными изысканиями, проектированием и строительством.

Из подпункта 2 пункта 16.6 оформленной заявителем в отношении объектов строительства аукционной документации следует, что генеральный подрядчик должен соответствовать требованиям, установленным градостроительным законодательством.

Кроме того, в разделе «Сведения о требуемых документах, предоставляемых в составе 2 части заявки на участие в электронном аукционе» информационных карт в составе документации об аукционе Главное управление МЧС России по КЧР установило требование о предоставлении участниками размещения заказа документов, необходимых для подтверждения соответствия участника размещения заказа требованиям, установленным пунктом 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказа, в том числе установлено требование о соответствии генерального подрядчика требованиям Градостроительного кодекса РФ.

Законом о размещении заказов не предусмотрена необходимость конкретизировать в аукционной документации требования, которые императивно установлены законом. Отсутствие в документации об аукционе требования о наличии допуска к конкретным видам работ - к работам по подготовке проектной документации и инженерным изысканиям - не является нарушением пункта 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов, поскольку не освобождает участников размещения заказа от обязанности представить в соответствии с информационной картой аукциона копий документов, подтверждающих соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом аукциона.

Вместе с тем суд первой инстанции не в полной мере учел, что согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправлении, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Так как акт ревизии не является ненормативным правовым актом, поскольку он не носит властно обязывающее предписание для лица, в отношении которого он вынесен. Данный документ является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний для осуществления каких-либо действий, поэтому он не подлежит оспариванию в суде и в соответствии с пунктом 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации наличествуют основания для прекращения производства по делу в данной части.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции считает необходимым отменить частично и прекратить производство по делу в части обжалования акта от 16.08.2011 №60 Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 10.05.2012 года по делу № А25-1996/2011 в части признания недействительным как несоответствующим Федеральному закону от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» акта Управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике (ОГРН <***>, ИНН <***>) от 16.08.2011 №60 в части признания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Карачаево-Черкесской Республике нарушившим законодательство о размещении заказов действиями по неразмещению проектно-сметной документации в составе документации аукционной, действиями по неустановлению в аукционной документации требований к участникам размещения заказов о наличии свидетельств о допуске к работам по инженерным изысканиям и подготовке проектной документации, а также действиями по включению в один предмет торгов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации и организации строительства – отменить и в этой части прекратить производство по делу.

В остальной части решение Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики от 10.05.2012 года по делу № А25-1996/2011 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий Д.А. Белов

Судьи А.П. Баканов

И.А. Цигельников