Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: <...>, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 08.11.2011 по делу №А15-1913/2011

по заявлению государственного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Республики Дагестан» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Республике Дагестан (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконными и отмене постановлений о привлечении к административной ответственности от 16.08.2011 №11 и от 19.08.2011 №13 (судья Батыраев Ш.М.),

при участии в судебном заседании:

- от государственного казенного учреждения "Управление автомобильных дорог Республике Дагестан": ФИО1 по доверенности от 13.01.2012 № ДАД-13/16,

УСТАНОВИЛ:

государственное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Республики Дагестан» (далее – учреждение, Дагестанавтодор) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово – бюджетного надзора в Республике Дагестан (далее - управление) о признании незаконными и отмене постановлений от 16.08.2011 №11 и от 19.08.2011 №13 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс), и назначении наказаний в виде административных штрафов в размере по 50 000 рублей.

В обоснование заявленных требований указано, что в действиях учреждения отсутствует состав вменяемого административного правонарушения, поскольку бюджетные средства были использованы строго по назначению с соблюдением принципа адресного и целевого характера. Превышение утвержденных лимитов финансирования по проверенным объектам также учреждением не допущено.

Решением от 08.11.2011 суд удовлетворил заявленные требования учреждения, признал незаконными и отменил полностью постановления Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Республике Дагестан от 16.08.2011 №11 и от 19.08.2011 №13 о привлечении государственного учреждения «Дагестанавтодор» к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судебный акт мотивирован тем, что при расходовании денежных средств на строительство кафе учреждением не нарушен принцип адресности, поскольку денежные средства использованы на подготовительные работы в виде компенсации за сносимые здания, предусмотренные сводным сметным расчетом, в связи с чем в действиях общества отсутствует состав вменяемого административного правонарушения, также указал, что допущенные административным органом нарушения порядка привлечения учреждения к административной ответственности носят существенный характер, поскольку неустранимы.

Не согласившись с таким решением суда, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению Управления, факт совершения учреждением административного правонарушения подтверждается материалами административных дел, а выводы суда об отсутствии вины учреждения в совершении административных правонарушений противоречат материалам дела, так же указало, что административным органом не допущены нарушения порядка привлечения учреждения к административной ответственности.

Учреждение представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором указывает, что суд первой инстанции правильно оценил все юридически значимые факты и вынес законное и обоснованное решение.

Представитель управления в судебном заседании 16.01.2012 поддержал апелляционную жалобу по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

В судебных заседаниях 16.01.2012 и 06.02.2012 представитель учреждения возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения в соответствии с доводами отзыва на жалобу.

Управление о времени и месте судебного заседания, назначенного на 06.02.2012, извещено надлежащим образом, о чем в деле имеются соответствующие уведомления, в суд полномочных представителей не направило. Представило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие их представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена судом в отсутствие управления, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв на нее, исследовав материалы дела, выслушав представителей управления и учреждения, в соответствии с главами 34,35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установил следующее.

Как видно из материалов дела на основании удостоверения от 30.05.2011 №146, выданного руководителем управления, контролером - ревизором управления ФИО2 проведена проверка выполненных учреждением работ по объекту «Реконструкция подъезда к плотине Ирганайской ГЭС на участке Южного портала Гимринского автодорожного тоннеля до автомобильной дороги «Гимры - Чирката» за период с 01.01.2010 по 31.12.2010.

В ходе проверки установлено, что в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства, выделенные на реконструкцию подъезда к плотине Ирганайской ГЭС на участке Южного портала Гимринского автодорожного тоннеля до автомобильной дороги «Гимры - Чирката» в сумме 5 230 257 рублей, использованы на строительство кафе.

Результаты проверки отражены в акте от 28.07.2011.

По данному факту управлением с участием первого заместителя начальника учреждения ФИО3 в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении от 02.08.2011.

Постановлением управления от 16.08.2011 №11 учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 15.14 Кодекса, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

На основании вышеназванного удостоверения главным контролером - ревизором ФИО4 проведена проверка целевого использования учреждением субсидий федерального бюджета, выделенных на строительство, реконструкцию автомобильных дорог общего пользования за 2010 год.

В ходе проверки выявлено, что в нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации и условий титульных списков строек, утвержденных постановлением Правительства Республики Дагестан и согласованных Росавтодором в 2010 году, денежные средства в сумме 99 425,6 тыс. руб., выделенные на приобретение оборудования и на прочие затраты Гимринского автодорожного тоннеля, использованы на оплату строительно - монтажных работ, что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием бюджетных средств.

Результаты проверки отражены в акте от 28.07.2011.

По данному факту управлением 05.08.2011 с участием первого заместителя начальника учреждения ФИО3 в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении.

Постановлением управления от 19.08.2011 №13 учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50 000 рублей.

Не согласившись с указанными постановлениями, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением об их признании незаконными и отмене.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В силу статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом.

Административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, установлена частью 1 статьи 15.14 Кодекса.

Из постановления от 16.08.2011 №11 следует, что учреждение привлечено к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств в сумме 1 361,2 тыс. руб.

Как следует из акта проверки от 28.07.2011, в соответствии с титульным списком от 18.06.2010, утвержденным Правительством Республики Дагестан и согласованным с заместителем Федерального агентства Министерства транспорта России, на реконструкцию подъезда к плотине Ирганайской ГЭС на участке Южного портала Гимринского автодорожного тоннеля до автомобильной дороги «Гимры - Чирката» на 2010 год выделены денежные средства в суме 201 262 432 руб., из них 199 000 375 руб. на строительно - монтажные работы и 2 262 057 руб. на прочие затраты.

Согласно актам формы КС-2, приложенным к акту проверки, из средств, выделенных на строительно - монтажные работы и прочие затраты, учреждением 5 230 257 руб. использовано на строительство кафе.

Данные действия учреждения расценены управлением как нецелевое использование бюджетных средств, поскольку нарушен принцип адресности и целевой характер бюджетных средств, предусмотренный статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Сводным сметным расчетом стоимости работ по данному объекту, составленному в ценах 2 квартала 2008 года, в качестве компенсаций за сносимые здания в главе 1 «Подготовительные работы» предусмотрены денежные средства в сумме 8 600 тыс. руб.

На основании решения технического совещания учреждения от 24.12.2008 техническим советом учреждения (пункт 13 протокола от 30.09.2009 №19-09) утверждена локальная смета на строительство кафе и жилого здания с водопроводом. В локальных сметах предусмотрены работы по строительству нового жилого здания с кафе взамен подпадающего в зону реконструируемой дороги и сносимого здания. Площадь строящегося здания принята равнозначной площади сносимого кафе. Сметная стоимость строительства кафе составляет 6 497, 346 тыс. руб.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод, что при расходовании денежных средств на строительство кафе учреждением не нарушен принцип адресности, поскольку денежные средства использованы на подготовительные работы в виде компенсации за сносимые здания, предусмотренные сводным сметным расчетом, в связи с чем в действиях общества отсутствует состав вменяемого административного правонарушения.

Постановлением от 19.08.2011 №13 учреждение привлечено к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств в размере 99 425,6 тыс. руб.

Согласно акту проверки от 28.07.2011 титульными списками на строительство и реконструкцию автомобильных дорог на 2010 год предусмотрено финансирование в размере 2 554 487,1 тыс. руб., из них субсидии федерального бюджета в размере 2 433 433,9 тыс. руб. (с учетом неосвоенных за 2009 год 133 433,9 тыс. руб.) и долевое участие республиканского бюджета в сумме 121 053.3 тыс. руб.

Фактически за 2010 год освоены средства капитальных вложений всего 2 554 487,1 тыс. руб. Общий объем строительно-монтажных работ, выполненных за период с 01.01.2010 по 31.12.2010, составляет 2 492 982,9 тыс. руб., т.е. на 157 132 тыс. руб. больше чем предусмотрено титульными списками строек, в том числе 99 425,6 тыс. руб., предусмотренные на Гимринский автодорожный тоннель.

Таким образом, субсидии федерального бюджета в сумме 99 425,6 тыс. руб., предусмотренные на приобретение оборудования и на прочие затраты при строительстве Гимринского автодорожного тоннеля, использованы на оплату строительно-монтажных работ, что, по мнению управления, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Данный вывод управления признан судом первой инстанции ошибочным, поскольку в данном случае бюджетные средства использованы по целевому назначению, т.е. на выполнение строительно-монтажных работ, без выполнения которых приобретение оборудования не имеет какой - либо производственной необходимости. Кроме того, превышение утвержденных лимитов финансирования учреждением не допущено.

Данные обстоятельства позволили суду первой инстанции сделать вывод, что у управления не было оснований для привлечения учреждения к административной ответственности.

Удовлетворяя заявленные требования общества, суд первой инстанции не учел те обстоятельства, что за проверяемый период подрядчиком ООО «Дорстройхолдинг» выполнены работы на основании дополнительных соглашений №2 от 15.04.2010г. и дополнительного соглашения №3 от 28.05.2010г., дополнительного соглашения №4 от 31.08.2010г. и дополнительного соглашения №5 от 15.12.2010г. к контракту № 142/09-РЕК/Ф от 01.06.2009г. по реконструкции подъезда к плотине Ирганайской ГЭС на участке от Южного портала Гимринского автодорожного тоннеля до автодороги «Гимры-Чирката».

Сумма дополнительных соглашений на выполнение работ составляет 201262432 руб.

Строительство данного объекта начато во II квартале 2009г. и является переходящим. Согласно плану-графику производства работ, срок окончания работ определен на конец 4 квартала 2010 г.

Проектно-сметная документация с изменениями и дополнениями разработана проектным институтом «Дагдорпроект» и утверждена руководителем ГУ «Дагестанавтодор». По проектно-сметной документации, имеется положительное заключение №05-1-5-0319-08 от 05.12.2008г. Управления Главгосэкспертизы России по РД. Сметная документация разработана в ценах 2008г.

Общий объем строительно-монтажных работ, выполненных за период с 01.01.2010г. по 31.12.2010г., по учетным данным бухгалтерии и согласно актам формы КС 2 и справкам КС 3 составляет 201262432 руб. Оплата за выполненные работы произведена полностью на сумму 201262432 руб.

При переходе от стоимости выполненных работ в ценах 2008 г. в текущие цены 2010г. применяют единые индексы - дефляторы (коэффициенты), выведенные расчетным путем и утвержденные начальником ГУ «Дагестанавтодор». Единичные расценки, применяемые в актах приемки выполненных работ Ф № КС 2, соответствуют сметным.

По данному объекту имеется титульный список от 18.06.2010г., утвержденный Председателем Правительства РД и согласованный заместителем руководителя Федерального дорожного Агентства Минтранса России.

По титульному списку по реконструкции данного объекта предусмотрено капитальное вложение на 2010 год в сумме 201262432 руб., из них строительно-монтажные работы в сумме 199000375 руб., прочие затраты 2262057 руб.

Из выделенных средств на реконструкцию подъезда к плотине Ирганайской ГЭС на участке от Южного портала Гимринского автодорожного тоннеля до а/д «Гимры-Чирката» в сумме 5230257 руб. необоснованно использованы на строительство кафе, в том числе:

фКС-2 №2-6 от 31.08.2010г. - 582036 руб.

фКС-2 №5-6 от 31.08.2010г. - 1361244 руб.

фКС-2 №2-6 от 31.05.2010г. - 982091 руб.

фКС-2 №2-6 от 27.04.2010г. - 349479 руб.

фКС-2 №1-9 от 27.04.2010г. - 1975407 руб.

(К акту прилагаются 5 шт. ФКС-2 и ФКС-3.)

В нарушение статьи 38 Бюджетного кодекса РФ «Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств» средства выделенные на реконструкцию подъезда к плотине Ирганайской ГЭС на участке от Южного портала Гимринского автодорожного тоннеля до а/д «Гимры-Чирката» в сумме 5230,3 руб., использованы на строительство кафе, что в соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса РФ является нецелевым использованием бюджетных средств.

Позиция Арбитражного Суда РД о том, что вышеуказанные средства были использованы по целевому назначению и принцип адресного и целевого бюджетных средств был соблюден не соответствует действительности. Согласно позиции Арбитражного Суда РД главным условием финансирования объектов являются титульные списки, где указаны конкретные цели направления бюджетных средств, то есть СМР, оборудование и прочие затраты.

Порядок составления и утверждения титульных списков на строительство вновь начинаемых и переходящих объектов предусмотрен распоряжением Росавтодора № 162-р от 24.08.2000 «О формировании титульных списков проектно-изыскательских работ вновь начинаемых и переходящих объектов реконструкции и строительство автодорог, финансируемых за счет средств федерального бюджета и федерального дорожного фонда РФ.

При этом суд первой инстанции делает неверный вывод, что строительство кафе и жилого здания с водопроводом производилось на основании решения, принятого техническим советом ГУ «Дагестанавтодор» и, что указанные бюджетные средства использованы по целевому назначению.

При этом судом первой инстанции не учтено, что согласно приказу ГУ «Дагестанавтодор» № 5 от 01.02.2006г. «Об утверждении технического совета ГУ «Дагестанавтодора» технический совет был создан в целях обеспечения оперативного решения возникающих технических вопросов, качества научно-технических разработок, а также для своевременного рассмотрения и подготовки к утверждению проектно-сметной документации, и не располагает полномочиями по внесению изменений в использовании средств федерального бюджета (субсидий) на те или иные цели при осуществлении строительства и реконструкции дорог общего пользования.

Кроме того, такой вывод суда первой инстанции не соответствует тому, что главным условием финансирования объектов являются титульные списки, где указаны конкретные цели направления бюджетных средств, то есть СМР, оборудование и прочие затраты.

В соответствии с утвержденными Правительством РД и согласованными с Росавтодором титульными списками на строительство и реконструкцию автомобильных дорог на 2010г. предусмотрено финансирование 2554487,1тыс. руб., из них с учетом неосвоенных за 2009г. 133433,9 тыс. руб. субсидии Федерального бюджета 2433433,9 тыс. руб., долевое участие за счет республиканского бюджета 121053,3 руб., в том числе в разрезе объектов строительства.

Фактически за 2010 г. освоены средства капитальных вложений всего 2554487,1 тыс. руб., из них субсидий федерального бюджета 2433433,9 тыс. руб., в том числе 133433,9 тыс. руб., остаток неосвоенных за 2009г. субсидий из Федерального бюджета и средства республиканского бюджета 121053,3 тыс. руб.

Общий объем строительно-монтажных работ, выполненных и оплаченных за проверяемый период с 01.01.2010г. по 31.12.2010г. по данным учета ГУ «Дагестанавтодор» и согласно ФКС-2 и справки ФКС-3 составляет 2492982,9 тыс. руб., то есть на 157132,0 тыс. руб. больше, чем предусмотрено титульными списками строек, из них субсидии федерального бюджета 99425,6 тыс. руб., в том числе 99425,6 тыс. руб. предусмотренные на Гимринский автодорожный тоннель.

Таким образом, в нарушение ст. 38 Бюджетного кодекса РФ «Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств» и ст. 162 Бюджетного кодекса РФ «Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств» условий титульных списков строек, утвержденных Правительством Республики Дагестан в 2010г. и согласованное с Росавтодором, субсидии Федерального бюджета на сумму 99425,6 тыс. руб., выделенные на приобретение оборудования и на прочие затраты Гимринского автодорожного тоннеля использованы на оплату строительно-монтажных работ, что в соответствии со ст. 289 Бюджетного Кодекса РФ является нецелевым использованием бюджетных средств, в том числе:

- за счет средств, полученных на оплату «Прочие затраты» 52570,0 тыс.руб.

- за счет средств, полученных на оплату «Оборудование» 46855,6 тыс.руб.

При этом выводы суда первой инстанции, что бюджетные средства использованы по целевому назначению, т.е на выполнение строительно-монтажных работ, без выполнения которых приобретение оборудования не имеет какой-либо производственной необходимости ошибочны, поскольку, в соответствии со ст.289 БК РФ нецелевым признается использовании бюджетных средств выразившиеся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Одним из главных условий финансирования объектов строительства, являются титульные списки, утверждаемые Правительством РД и согласованные с Росавтодором, в которых указаны конкретные направления использования бюджетных средств по каждому объекту строительства, т.е., СМР, оборудование и прочие затраты.

Таким образом, являются ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что средства федерального бюджета использованы по целевому назначению.

Частью 1 статьи 15.14 Кодекса установлена административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого.

Поскольку ГУ «Дагестанавтодор» совершило нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 1 361,2 тыс. руб., что содержит признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то вынесение административным органом постановления от 16.08.2011 №11 в отношении учреждения по данной статье с назначением соответствующего наказания является законным и обоснованным.

Также, поскольку ГУ «Дагестанавтодор» совершило нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 99 425,6 тыс. руб., что содержит признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то вынесение административным органом постановления от 19.08.2011 №13 в отношении учреждения по данной статье с назначением соответствующего наказания является законным и обоснованным.

Кроме того, следует признать ошибочными выводы суда, что протоколы об административных правонарушениях, составленные в отношении учреждения не соответствуют требованиям статьи 28.2 Кодекса.

Так, суд указывает, что надлежащим образом оформленная доверенность, содержащая положения о наличии у ФИО3 полномочий представлять интересы учреждения при составлении протоколов об административных правонарушениях, управлением в суд не представлена и в материалах дела отсутствует. Доказательства извещения законного представителя учреждения о времени и месте составления протоколов управление не представило.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 25.4. Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Вместе с тем в суд апелляционной инстанции представлены должностные обязанности первого заместителя руководителя учреждения ФИО3, в соответствии с которыми он вправе исполнять обязанности руководителя учреждения, то есть Полномочия ФИО3 – законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

При таких обстоятельствах административным органом не нарушен порядок привлечения лица к административной ответственности, установленный Кодексом, а именно протоколы об административных правонарушениях, составленные в отношении учреждения составлены в присутствии законного представителя и соответствуют требованиям статьи 28.2 Кодекса.

С учетом установленных по делу обстоятельств суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии у административного органа законных оснований для привлечения учреждения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, поскольку события вменяемых учреждению административных правонарушений, вина в его совершении достоверно установлены административным органом и подтверждаются имеющимися в материалах дел доказательствами.

По результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях Территориальном управлением Федеральной службы финансово – бюджетного надзора в Республике Дагестан назначено учреждению административное наказание в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 4.1 КоАП РФ, а именно учтены характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение учреждения, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Таким образом, постановления административного органа от 16.08.2011 №11 и от 19.08.2011 №13 о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 15.14 КоАП РФ являются законными и обоснованными.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции считает необходимым отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований государственного казенного учреждения «Дагестанавтодор» в полном размере.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 08.11.2011 по делу №А15-1913/2011 отменить. Апелляционную жалобу - удовлетворить. В удовлетворении заявления государственного казенного учреждения «Дагестанавтодор» - отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий Д.А. Белов

Судьи Л.В. Афанасьева

И.А. Цигельников