Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ставропольского края апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.10.2013 по делу №А63-5576/2013 (судья А.М. Борозинец)

по заявлению Правительства Ставропольского края (г. Ставрополь, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ОГРН <***>)

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – министерства жилищно-коммунального хозяйства, строительства и архитектуры Ставропольского края (г. Ставрополь),

о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю от 08.04.2013 по делу № 20, возбужденного по признакам нарушения части 1 статьи 15, статей 19-20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», и предписания от 08.04.2013 № 7,

при участии в судебном заседании:

от Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края: представитель ФИО2 по доверенности от 02.12.2013;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю: представитель ФИО3 по доверенности от 10.01.2014;

от Правительства Ставропольского края: представитель ФИО4 по доверенности от 23.01.2014,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Ставропольского края (далее - правительство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - управление) от 08.04.2013 по делу № 20, возбужденному по признакам нарушения части 1 статьи 15, статей 19-20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) и предписания от 08.04.2013 № 7.

Определением суда от 05.08.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство жилищно-коммунального хозяйства, строительства и архитектуры Ставропольского края (далее - министерство).

Решением суда от 29.10.2013 требования правительства удовлетворены, признано недействительным решение управления от 08.04.2013 №20 и предписание от 08.04.2013 №7. Судебный акт мотивирован отсутствием в действиях правительства связанных с принятием постановления от 12.04.2011 №125-п признаков нарушения антимонопольного законодательства. Управление не представило доказательств, подтверждающих наличие в правовом акте правительства дискриминационных или более выгодных условий для государственных предприятий и учреждений перед иными хозяйствующими субъектами.

Не согласившись с принятым решением, управление обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе управление указало на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуально права, а также на неполное выяснение судом фактических обстоятельств по делу, доводам управления не дана надлежащая оценка. Просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований правительства – отказать.

В своих отзывах, правительство и министерство просят отказать в удовлетворении доводов, изложенных в апелляционной жалобе, решение суда оставить без изменения. Считают, что судом первой инстанции в достаточной мере изучены все обстоятельства дела и дана надлежащая оценка всем доводам, представленным управлением.

В судебном заседании представитель управления поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просил суд решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель правительства возразил по существу доводов управления, поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Представитель министерства возразил по существу доводов изложенных в апелляционной жалобе управления, поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу, а также позицию, изложенную в отзыве правительства.

Председательствующий сообщил, что от министерства в суд поступило заявление о замене стороны в судебном процессе. Заявление мотивировано упразднением, на основании постановления Губернатора Ставропольского края от 14.10.2013 №821, министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края и передачей его функций переименованному министерству строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края.

Представитель министерства поддержал заявление о замене стороны в порядке процессуального правопреемства.

От представителей управления и правительства возражений не поступило.

Апелляционный суд в порядке статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произвел процессуальную замену третьего лица министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края на министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края. Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей сторон, апелляционный суд считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что управлением была проведена плановая проверка деятельности министерства. По результатам проверки установлено, что постановлением Правительства Ставропольского края от 12.04.2011 № 125-п утверждено Положение «Об аварийном запасе материально-технических ресурсов для предупреждения и оперативного устранения аварий на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры Ставропольского края, обеспечивающих функционирование систем жизнеобеспечения населения в Ставропольском крае, и ликвидации их последствий» (далее – Положение).

Согласно пункту 4 Положения предоставление материально-технических ресурсов из аварийного запаса осуществляется комитетом Ставропольского края по жилищно-коммунальному хозяйству для предупреждения и (или) оперативного устранения аварий на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры независимо от форм собственности и ликвидации их последствий в случае, если такие аварии могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения Ставропольского края и если они не являются следствием чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. Пунктом 5 названного Положения предусмотрено, что предоставление материально-технических ресурсов из аварийного запаса осуществляется на возвратной основе.

Вместе с тем предоставление государственным учреждениям Ставропольского края и государственным унитарным предприятиям Ставропольского края материально-технических ресурсов из аварийного запаса для предупреждения и (или) оперативного устранения аварий и ликвидации их последствий на эксплуатируемых ими объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры в части, не покрытой тарифами на жилищно-коммунальные услуги эксплуатирующих организаций, осуществляется на безвозмездной безвозвратной основе.

По итогам проверки управление пришло к выводу, что в действиях правительства имеются признаки нарушений требований статьей 15, 19-20 Закона № 135-ФЗ, в связи с чем 05.03.2013 управлением возбуждено дело № 20.

По результатам рассмотрения материалов дела управлением вынесено решение от 08.04.2013 № 20 о признании правительства нарушившим часть 1 статьи 15, статей 19-20 Закона № 135-ФЗ, действия которого выразились в принятии постановления от 12.04.2011 № 125-п, содержащего положения, не соответствующие требованиям антимонопольного законодательства (л.д. 36-41).

По мнению управления, Положение устанавливает два различных порядка предоставления материально-технических ресурсов из аварийного запаса: общий порядок, при котором указанные ресурсы предоставляются на возвратной основе; специальный порядок, предусматривающий предоставление указанных ресурсов государственным учреждениям и государственным унитарным предприятиям края на безвозмездной и безвозвратной основе. Следовательно, государственным предприятиям, учреждениям предоставляются преимущества по сравнению с предприятиями иных организационно-правовых форм в части возврата материально-технических ресурсов, либо компенсации их рыночной стоимости.

В этой связи пункт 5 Положения обеспечивает государственным предприятиям более выгодные условия, что ставит их в преимущественное положение по сравнению с другими организациями, занимающимися аналогичными видами деятельности.

Кроме того, пункт 5 Положения не содержит ссылок на необходимость соблюдения требований о порядке предоставления государственных и муниципальных преференций, а также допускает возможность безвозмездной передачи государственного имущества соответствующим предприятиям без каких-либо согласований с уполномоченным органом – министерством жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края, что влечет нарушение требований статьей 19-20 Закона № 135-ФЗ.

На основании указанного решения от 08.04.2013 выдано предписание № 7 об устранении допущенных нарушений (л.д. 42-43).

Не согласившись с указанными выше решением и предписанием, правительство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования правительства, исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 данного Закона, к числу которых относится установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 22.10.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» помимо полномочий, перечисленных в указанной статье, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами, самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов по предупреждению ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий (подпункт 5.1 части 2).

В целях обеспечения бесперебойного тепло- водо- и электроснабжения на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры Ставропольского края, обеспечивающих функционирование систем жизнеобеспечения населения края, и ликвидации их последствий, правительством принято постановление от 12.04.2011 №125-п.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что предметом регулирования названного постановления являются правоотношения, не связанные с обращением каких-либо товаров на товарном рынке или с осуществлением предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами, так как в данном случае правоотношения связаны с предоставлением из аварийного запаса материально-технических ресурсов, сформированного за счет средств бюджета Ставропольского края, исключительно для предупреждения и (или) оперативного устранения аварий на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры независимо от форм собственности и ликвидации их последствий в случае, если такие аварии могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения края.

Из Положения не следует, что у какого-либо лица имеются преимущества в предоставлении данных ресурсов в первоочередном или внеочередном порядке, а также наличие ограничений для определенных организаций или учреждений. Довод заинтересованного лица о том, что Положение создает дискриминационные условия для иных хозяйствующих субъектов, которым материально-технические ресурсы предоставляются на возвратной основе, судом признается необоснованным ввиду нижеследующего.

По общему правилу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации бремя содержания имущества возложено на его собственника. Аварийный запас жилищно-коммунальной инфраструктуры сформирован за счет средств бюджета Ставропольского края. Следовательно, материально-технические ресурсы являются государственной собственностью Ставропольского края (далее - краевая собственность). Государственные учреждения и государственные унитарные предприятия также являются объектами краевой собственности и владеют имуществом краевой собственности на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Закрепление имущества собственником за государственным учреждением или государственным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления может осуществляться на безвозмездной основе.

Принятие такого решения - исключительное волеизъявление собственника, что соответствует гражданскому законодательству. При этом, учитывая, что государственные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, в пункте 5 Положения указано, что безвозмездный и безвозвратный характер предоставления материально-технических ресурсов из аварийного запаса для данных лиц применяется только в части, не покрытой тарифами на жилищно-коммунальные услуги эксплуатирующих организаций.

Между тем в отношении иных хозяйствующих субъектов (муниципальных и частных организаций) бремя содержания их имущества возложено на собственников данных организаций, поскольку у субъекта Российской Федерации отсутствует обязанность содержать их имущество. Однако в целях предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий, Положением предусмотрена возможность предоставления материально-технических ресурсов, наряду с государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, и иным хозяйствующим субъектам вне зависимости от организационно-правовой формы, при условии восполнения ими предоставленной части аварийного запаса.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что в рассматриваемом случае государственные предприятия и учреждения не имеют преимущественного положения перед иными хозяйствующими субъектами, при этом ресурсы предоставляются всем на общих основаниях, предусмотренных Положением, в порядке подачи заявки и используются не в целях извлечения прибыли, а с целью предупреждения и (или) оперативного устранения аварий на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры и ликвидации их последствий, если такие аварии могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения Ставропольского края.

Квалифицировав действия правительства как нарушение конкретного антимонопольного запрета (часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ), управление в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представило доказательств, подтверждающих наличие в Положении дискриминационных или более выгодных условий.

Управление не установило признаков ограничения (устранения) конкуренции в связи с действиями правительства, не выявлял на каком товарном рынке совершено вмененное нарушение, не доказал в чем выразилось необоснованное препятствование указанным лицам осуществлению своей деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается Законом о защите конкуренции, и к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести.

Довод апелляционной жалобы о неограниченных возможностях в области заключения договоров аренды, безвозмездного пользования либо иных договоров между собственником имущества унитарного предприятия и непосредственно предприятием отклоняется апелляционным судом.

Суд первой инстанции в своем решении указал, что поскольку нормами Гражданского кодекса Российской Федерации по договору аренды (статья 606) и договору ссуды (статья 689) вещь или имущество предоставляется, передается во временное пользование, ее неоднократное использование, приведет к быстрому износу или невозможности ее возврата в силу преобразования вещи в более сложную вещь, что сделает невозможным возврат первоначальной вещи, а соответственно невозможна аренда вещей используемых, в рассматриваемых условиях.

Из анализа представленных в материалы дела заявок, спецификаций, договоров, следует, что общества, учреждения, предприятия в основном нуждаются в выделении труб для проведения аварийно-восстановительных работ водопроводных сетей, трубопроводов в котельных, водонапорных башнях и т.д.

Таким образом, необходимость заключения договора аренды (безвозмездного пользования) трубы, для аварийного ремонта всего трубопровода, либо замена вышедшей из строя части силового кабеля на новый приведет к невозможности возврата в последующем первоначальной вещи в виду ее преобразования в более сложную вещь.

Кроме того, возврат аналогичных вещей (то есть приобретенных получателем - арендатором, ссудополучателем) повлечет для него дополнительные затраты в виде транспортных, логистических и других накладных расходов.

Довод апелляционной жалобы о том, что предоставление материально-технических ресурсов из аварийного запаса является государственной преференцией отклоняется апелляционным судом.

Согласно положений части 4 статьи 19 Закона № 135-ФЗ передача, выделение, распределение государственного имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; закрепление государственного имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка, не являются государственной преференцией. Согласно, позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 11.09.2012 № 4290/12, не подпадают под понятие преференций положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном товарном рынке.

Доказательств обратного управлением в материалы дела не представлено.

С учетом изложенного, являются правильными выводы суда первой инстанции о признании обжалуемого решения и предписания управления от 08.04.2013 по делу №20 недействительными.

При таких обстоятельствах апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

заявление о замене стороны удовлетворить.

Произвести в порядке процессуального правопреемства замену третьего лица - министерство жилищно-коммунального хозяйства, строительства и архитектуры Ставропольского края на министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края.

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.10.2013 по делу №А63-5576/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий И.А. Цигельников

Судьи Л.В. Афанасьева

С.А. Параскевова