Гражданский кодекс часть 1

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Цигельникова И.А., судей: Жукова Е.В., Семенова М.У., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Руковицкой Е.О., с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Кабардино-Балкарской Республики, при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Кабардино-Балкарской Республике – ФИО1 (доверенность от 13.01.2022)., в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционную жалобу Местной администрации городского округа Нальчик на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 19.04.2022 по делу № А20-4421/2021 (судья Газаев Х.Б.) по заявлению Местной администрации городского округа Нальчик (ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кабардино-Балкарской Республики (ИНН <***>), о признании недействительными решения от 13.08.2021 и предписания от 13.08.2021 антимонопольного органа, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Муниципальное бюджетное учреждение «Управление по вопросам ритуальных услуг и содержания мест захоронений на территории городского округа Нальчик» (ИНН <***>),

УСТАНОВИЛ:

местная администрация г.о.Нальчик (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кабардино-Балкарской Республики (далее - Управление) с заявлением, в котором просит признать недействительными решение от 13.08.2021 по делу № 007/01/15-108/2021 и предписание от 13.08.2021 по делу № 007/01/15-108/2021.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение «Управление по вопросам ритуальных услуг и содержания мест захоронений на территории г.о. Нальчик» (далее - МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ»).

Решением суда от 19.04.2022 в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано. Судебный акт мотивирован законностью и обоснованностью оспариваемых актов Управления. Передача МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» прав по осуществлению контрольно-распорядительных функций в отношении мест захоронения создает реальную угрозу ограничения конкуренции, поскольку деятельность иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по погребению умерших, ставится в зависимость от МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ», состоящего с ними в конкурентных отношениях.

Не согласившись с принятым решением суда, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. Считает решение суда незаконным и необоснованным. По мнению Администрации, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, может быть возложено только на орган местного самоуправления или на специализированную организацию, созданную органом местного самоуправления в соответствии с законодательством, при этом на такую службу может быть возложена только обязанность по погребению умерших. В этой связи, если для решения вопроса местного значения по организации ритуальных услугу органу местного самоуправления достаточно создать условия для их функционирования, то вопрос содержания мест захоронения должен решаться органом местного самоуправления самостоятельно с учетом предоставленных ему полномочий. Разрешительная деятельность МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» носит не административно-властный, а технический характер. Выдача всех разрешений осуществляется бесплатно, без дополнительных требований, кроме наличия у субъекта, осуществляющего деятельность по организации похорон права на предоставление данных видов услуг. Более 80% от общего объема оказываемых данной службой услуг по погребению осуществляются в равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами.

Информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте суда в сети Интернет, в соответствии с требованиями абзаца второго части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, считает его законным и обоснованным.

Удовлетворено ходатайство Управления об участии в судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики.

Представитель Управления в судебном заседании просит решение суда оставить без изменения. Возразил по существу доводов Администрации.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей Администрации и МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ».

Арбитражный суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителя Управления, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что на основании поручения ФАС России от 26.12.2019 № АЦ/114175-ПР/19, Управлением проведен анализ актов Кабардино-Балкарской Республики и органов местного самоуправления Кабардино-Балкарской Республики по вопросам погребения и похоронного дела на предмет наличия в них положений, которые приводят (могут приводить) к ограничению конкуренции. По результатам проверки выявлены нарушения Администрацией положений части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), выразившиеся в незаконном наделении МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» функциями органов местного самоуправления по ведению дел на общественных кладбищах г. Нальчика по обеспечению надлежащего уровня ритуальных услуг и содержания мест по захоронению на территории городского округа Нальчик.

Управлением, в соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ, в адрес Администрации выдано предупреждение от 05.10.2020 № 06-4833 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, Администрации предложено исключить из Устава МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» пункты 2.3, 2.4, 2.7, 2.8.

Предупреждение Управления от 05.10.2020 № 06-4833 Администрацией не исполнено, подтверждений исполнения предупреждения в Управление не поступало. При этом Администрация, в обоснование неисполнения предупреждения, указала, что МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» осуществляет деятельность по организации ритуальных услуг в соответствии с нормами действующего законодательства, исключение из Устава только одного пункта 2.3, определяющего основные виды деятельности МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ», повлечет последствия, связанные с невозможностью дальнейшего осуществления специализированной службой своих основных функций.

09.02.2021 возбуждено антимонопольное дело № 007/01/15-108/2021 по признакам нарушения Администрацией части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Решением Управления от 13.08.2021 по делу № 007/01/15-108/2021 Администрация признана виновной в нарушении части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Предписанием Управления от 13.08.2021 Администрации предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства, в частности совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Нальчика, и принять меры по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» функций (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах.

Не согласившись с решением и предписанием Управления, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Часть 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ устанавливает запрет на передачу хозяйствующим субъектам любых функций органов местного самоуправления, а часть 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации запрещает собственникам совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, противоречащие закону.

Закрепленный в статье 15 Закона № 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

Статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, положения Закона № 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 названного Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем согласно статьи 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ.

Таким образом, Законом № 8-ФЗ лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Однако, как установлено Законом № 8-ФЗ, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона № 8-ФЗ). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Из материалов дела следует, что функции специализированной службы в сфере похоронного дела на территории городского округа Нальчик осуществляет МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ».

Делегирование Администрацией хозяйствующему субъекту - МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» контрольно-распорядительных полномочий в отношении мест захоронений и передача ему в пользование земель кладбищ фактически ставит данную организацию в преимущественное положение и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях).

Нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организационно-распорядительной административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона №8-ФЗ бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, противоречит законодательству о похоронном деле.

Организация похоронного дела относится к функциям органа местного самоуправления; законом не предусмотрена возможность передачи городских кладбищ и территорий земель кладбищ в ведение какого-либо субъекта, в том числе специализированной организации; закон не исключает возможность осуществления деятельности по погребению умерших коммерческими (не только специализированными) организациями, в связи с чем, передача МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» прав по осуществлению контрольно-распорядительных функций в отношении мест захоронения создает реальную угрозу ограничения конкуренции, поскольку деятельность иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по погребению умерших, ставится в зависимость от МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ», состоящего с ними в конкурентных отношениях.

С учетом изложенного, в действиях Администрации имелись нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, которые выразились в передаче функций (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа, а также в непринятии мер по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МБУ «Управление ПВРУ и СМЗ» функциями (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по осуществлению властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ и др. Указанные действия ограничили (могли ограничить) конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним (ритуальных услуг) в границах городского округа Нальчика, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.

Нарушений порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства не установлено.

Оспариваемое решение Управления является законным, а требование Администрации о признании его недействительным не подлежало удовлетворению.

Поскольку основанием выдачи оспариваемого предписания от 13.08.2021 по делу № 007/01/15-108/2021 послужили названные обстоятельства, требование о признании указанного предписания недействительным также не подлежало удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ одним из обязательных условий для удовлетворения требований заявителя является нарушение оспариваемыми ненормативными правовыми его прав и законных интересов. Администрацией не представлено доказательств нарушения ее прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы апелляционной жалобы, по существу повторяют позицию Администрации в суде первой инстанции, апелляционным судом рассмотрены и признаны в данном деле не подлежащими удовлетворению, поскольку не опровергают законности принятого судебного акта.

Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела. Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана надлежащая оценка.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

При таких обстоятельствах решение суда надлежит оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения..

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 19.04.2022 по делу № А20-4421/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Цигельников И.А.

Судьи Жуков Е.В.

Семенов М.У.