Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 13 ноября 2015 года по делу № А63-9491/2015,

по заявлению правительства Ставропольского края, г. Ставрополь,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, ОГРН <***>, ИНН <***>,

с привлечением к участию в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора:

министерства сельского хозяйства Ставропольского края, г. Ставрополь,

о признании незаконными и отмене решения от 19.06.2015 № 23 и предписания от 19.06.2015 № 29, (судья Быкодорова Л.В.).

при участии в судебном заседании:

от правительства Ставропольского края – ФИО1 по доверенности №01-35/722 от 25.01.2016;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю – ФИО2 по доверенности от 11.01.2016;

от министерства сельского хозяйства Ставропольского края – ФИО3 по доверенности №01-21-20/5538 от 23.09.2015,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением обратилось правительство Ставропольского края (далее - заявитель, правительство) с заявлением о признании незаконными и отмене решения от 19.06.2015 № 23 и предписания от 19.06.2015 № 29.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 13 ноября 2015 года требования удовлетворены. Признано недействительными решение от 19.06.2015 № 23 и предписание от 19.06.2015 № 29 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю.

Решение мотивировано отсутствием признаков нарушения Закона о защите конкуренции при издании нормативных актов о предоставлении субсидий. Суд пришел к выводу, что отсутствие в Порядках предоставления субсидий исчерпывающего перечня оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной услуги не является нарушением норм действующего законодательства, в том числе и антимонопольного; из содержания Порядков субсидирования не усматривается признаков наличия дискриминационных условий, установленных Законом о защите конкуренции; обязательное наличие в Порядках субсидирования категорий и (или) критериев отбора получателей, условий предоставления субсидий само по себе предполагает предоставление субсидий заявителям, им отвечающим, и отказ в предоставлении субсидии заявителям, не отвечающим данным критериям и условиям; Порядками субсидирования для всех претендентов предусмотрены равные условия для получения субсидий, каких-либо дискриминационных, препятствующих развитию добросовестной конкуренции условий не устанавливается.

УФАС по СК подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить как принятое с нарушением норм права при неполном выяснении обстоятельств.

Считает, что довод суда о том, что отсутствие в порядках предоставления субсидий исчерпывающего перечня оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной услуги не является нарушением норм действующего законодательства, в том числе и антимонопольного - является незаконным, необоснованным, поскольку противоречит статье 78 БК РФ, Постановлению Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 (ред. от 18.06.2015) "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (вместе с "Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации"), сложившейся практике ряда Постановлений Правительства РФ о Правилах предоставлении различных субсидий, и ряда Порядков предоставления субсидий, принятых Правительством Ставропольского края, где содержатся исчерпывающие перечни оснований для отказа в предоставлении субсидий; считает, что Регламенты оказания услуг по выдаче субсидий не являются нормативными актами; считает, что это свидетельствует о разнице в подходах к участникам одного и того же рынка, в данном случае сельхозтоваропроизводителям, и доказывают наличие возможности злоупотребления предоставленными полномочиями, которая может выражаться в наличии возможности произвольного, немотивированного отказа в предоставлении субсидии. Подобная разница в подходах к регулированию порядка предоставления субсидий приводит к установлению разницы в правовом положении получателей субсидий.

Считает, что в постановлениях Правительства Ставропольского края не указан порядок действий уполномоченного органа при недостаточности имеющихся денежных средств для предоставления субсидий всем заявителям, в связи с чем, у министерства имеется возможность действовать в данной ситуации избирательно и предоставлять субсидии заявителям, чьи заявки были поданы позже заявок, по которым будет принято решение об отказе в предоставлении субсидии по причине недостаточности денежных средств. Считает, что вывод суда о том, что «субсидии предоставляются в порядке очередности поступления заявлений», не подтвержден доказательствами и противоречит фактическим обстоятельствам дела. Считает, что установление обязанности принять решение об отказе в предоставлении субсидии по причине исчерпания в текущем году лимита бюджетных ассигнований в течение 10 дней с момента регистрации заявления приводит к созданию дискриминационных условий для претендентов на получение субсидий. Ситуация, при которой вероятность получения субсидии зависит исключительно от времени подачи заявки на ее получение, сама по себе свидетельствует о непринятии Правительством Ставропольского края мер, направленных на обеспечение условий для отбора лучших претендентов для получения субсидий, которые являются мерами государственной поддержки.

Полагает, что указанный пробел в правовом регулировании, допущенный по вине Правительства Ставропольского края, не исполнившего в полной мере возложенную на него обязанность по разработке порядков предоставления субсидий, безусловно свидетельствует о создании возможностей для создания негативных последствий, определенных статьей 15 Закона о защите конкуренции, а именно возможности ограничения конкуренции и создания преимуществ отдельным заявителям, заявления которых могут быть рассмотрены в приоритетном порядке в ущерб другим претендентам на получение субсидий.

Представитель доводы поддержал.

Правительство и Министерство сельского хозяйства представили отзывы, в которых просят решение суда оставить без изменения как законное и обоснованное.

Представители доводы поддержали.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и проверив законность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение суда подлежит оставлению без изменения.

Из материалов дела усматривается.

Во исполнение приказа ФАС России от 08.10.2014 «об утверждении Плана мероприятий ФАС России по совершенствованию существующей системы субсидирования сельхозтоваропроизводителей, направленного на обеспечение условий конкуренции при предоставлении субсидий на период 2014-2015 годы» Ставропольским УФАС России был осуществлен анализ действующих и планируемых к применению правил предоставления субсидий из средств федерального и регионального бюджетов, разрабатываемых на региональном уровне на предмет соответствия антимонопольному законодательству.

В ходе анализа указанных нормативных актов выявлен ряд противоречий антимонопольному законодательству, зафиксированных в большинстве постановлений Правительства СК, регламентирующих порядок предоставления субсидий сельхозтоваропроизводителям в части: отсутствия критериев отказа получателю в предоставлении субсидий; неясность и непрозрачность в процедуре (порядке формирования лимитов бюджетных ассигнований, то есть в случаях превышения расчётной суммы по всем получателям над бюджетными ассигнованиями.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - антимонопольный орган) от 19 июня 2015 года по делу № 23 правительство Ставропольского края признано нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) в связи с отсутствием четких критериев отказов получателям в предоставлении субсидий, непрозрачности процедур предоставления субсидий в случае превышения расчетной суммы субсидий по всем получателям над лимитами бюджетных ассигнований (далее - решение антимонопольного органа) в следующих постановлениях правительства Ставропольского края:

от 18 февраля 2009 г. № 38-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части стоимости приобретенных технических средств и оборудования для сельскохозяйственного производства Ставропольского края»;

от 18 февраля 2009 г. № 43-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части процентных ставок по привлеченным долгосрочным, среднесрочным кредитам (на срок до трех лет) на приобретение сельскохозяйственной техники и оборудования, полученным в российских кредитных организациях»;

от 18 февраля 2009 г. № 44-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части процентных ставок по привлеченным кредитам (на срок до одного года) на пополнение оборотных средств, полученным в российских кредитных организациях»;

от 21 марта 2012 г. № 100-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий по договорам сельскохозяйственного страхования»;

от 15 декабря 2010 г. № 450-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах»,

от 21 декабря 2011 г. № 508-п «Об утверждении Порядка финансирования расходов, связанных с предоставлением субсидий на поддержку сельскохозяйственного производства в части переданных органам местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае отдельных государственных полномочий Ставропольского края в области сельского хозяйства»;

от 14 ноября 2012 г. № 448-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, принадлежащих им на праве собственности или переданных им в пользование в установленном порядке»;

от 1 октября 2013 г. № 368-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат, связанных с приобретением тепличными комплексами природного газа и электрической энергии для выращивания продукции овощеводства в защищенном грунте, с учетом установки приборов учета природного газа и электрической энергии для тепличных комплексов»;

от 1 октября 2013 г. № 369-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат, связанных с приобретением оборудования для тепличных комплексов для выращивания продукции овощеводства в защищенном грунте»;

от 1 октября 2013 г. № 370-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат на строительство энергогенерирующих установок и объектов малой энергетики (котельных) для выращивания продукции овощеводства в защищенном грунте»;

от 15 декабря 2010 г. № 449-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на поддержку отдельных подотраслей растениеводства»;

от 18 февраля 2009 г. № 34-п «О некоторых мерах по реализации Закона Ставропольского края «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Ставропольском крае»;

от 18 февраля 2009 г. № 35-п «О некоторых мерах по реализации Закона Ставропольского края «О государственной поддержке производства винограда и винодельческой продукции в Ставропольском крае»;

от 14 марта 2013 г. № 84-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства»;

от 6 марта 2013 г. № 72-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз»;

от 15 декабря 2010 г. № 437-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на поддержку племенного животноводства»;

от 19 октября 2013 г. № 410 «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на содержание местных районированных и редких пород сельскохозяйственных животных»;

от 29 апреля 2011 г. № 156-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на содержание местных районированных и редких пород рыбы»;

от 19 октября 2011 г. № 409-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий за реализованные объемы семени быков»;

от 19 октября 2011 г. № 412-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий за реализованные объемы мяса крупного рогатого скота и молодняка крупного рогатого скота»;

от 6 марта 2013 г. № 69-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока»;

от 7 июля 2014 г. № 266-п «Об утверждении порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат на строительство откормочных площадок и технологическую модернизацию объектов мясного скотоводства»;

от 7 июля 2014 г. № 259-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат на приобретение технологического оборудования для молочно-товарных комплексов (ферм) на территории Ставропольского края»;

от 7 июля 2014 г. № 265-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат на реконструкцию животноводческих помещений, проведение линий электропередачи, водоснабжения и подъездных путей к ним с учетом затрат, связанных с изготовлением проектно-сметной документации»;

от 18 июня 2008 г. № 97-п «Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края и прекращения государственной поддержки финансово-неустойчивых сельскохозяйственных организаций Ставропольского края» (далее - порядки субсидирования),

в которых отсутствуют четкие критерии отказов получателям в предоставлении субсидий, непрозрачность процедур предоставления субсидий в случае превышения расчетной суммы субсидий по всем получателям над лимитами бюджетных ассигнований.

Антимонопольным органом в адрес Правительства выдано предписание № 29 от 19 июня 2015 г. не допускать нарушений Федерального закона «О защите конкуренции», выразившихся в принятии названных постановлений;

Предписано в течение 2-х месяцев внести изменения в указанные постановления Правительства Ставропольского края, регламентирующие порядок предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий для сельхозтоваропроизводителей, предусматривающие распределение субсидий между субъектами, включенными в реестр получателей субсидий, обеспечивающих недискриминационное распределение между всеми претендентами на их получение, включенными в реестр (пункт 2.1 предписания);

Разработать и утвердить критерии отказа в предоставлении субсидий за счет средств бюджета (пункт 2.2 предписания).

Не согласившись с решением и предписанием УФАС по СК, Правительство обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 22, 23,39, 41, 49,50 ст. 22, Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

В соответствии счастью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В пункте 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 (ред. от 14.10.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" указано: «Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению».

В решении управления указано на отсутствие в порядках субсидирования оснований отказа в выдаче субсидий, в том числе по причине отсутствия (исчерпания) лимитов бюджетных ассигнований, что является прямым нарушением статьи 78 БК РФ и норм Закона о защите конкуренции, так как создает дискриминационные условия, порождающие ограничение конкуренции.

Статьей 78 БК РФ предусмотрен исчерпывающий перечень обязательных требований к содержанию нормативных правовых актов высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, это:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

В соответствии с частью 5 статьи 78 БК РФ обязательным условием предоставления таких субсидий, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий, является согласие их получателей на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления.

Судом установлено, что субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям Ставропольского края предоставляются в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных соглашением о порядке предоставления субсидий, заключаемым между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Ставропольского края, и средств бюджета Ставропольского края, предусмотренных на указанные цели законом Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период. Субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям предоставляются на условиях долевого финансирования с федеральным бюджетом.

По смыслу пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" для реализации государственной аграрной политики может применяться, в частности, такая мера, как предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок предоставления субсидий соответствует условиям, виду, механизму определения размера субсидий, предусмотренным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. № 717 «О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы», постановлением правительства Ставропольского края от 28 декабря 2012 г. №536-п «Об утверждении государственной программы Ставропольского края «Развитие сельского хозяйства», Законом Ставропольского края от 06 февраля 2009 г. № 3-кз «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Ставропольском крае (далее - Закон № 3-кз) и Законом Ставропольского края от 17 мая 2004 г. № 29-ФЗ «О государственной поддержке производства винограда и винодельческой продукции в Ставропольском крае» (в случае предоставления субсидий только за счет средств бюджета Ставропольского края).

Так, положениями Закона № 3-кз предусмотрены виды субсидии, механизм определения размера по каждому виду субсидии.

Порядки предоставления субсидий на условиях долевого финансирования с федеральным бюджетом утверждены в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий по договорам сельскохозяйственного страхования, утвержденными постановлением Пра¬вительства Российской Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1371, Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1460, Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку отдельных подотраслей растениеводства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1295, Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1431, Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2012 г. № 125.

Перечисленные в решении УФАС нормативные правовые акты Правительства Ставропольского края, устанавливающие порядок и механизм предоставления субсидий в сфере сельского хозяйства, соответствует законодательству Российской Федерации и законодательству Ставропольского края.

Вменяя Правительству СК нарушение законодательства о защите конкуренции, выражающееся в том, что отсутствуют четкие критерии отказов получателям в предоставлении субсидий, непрозрачность процедур предоставления субсидий в случае превышения расчетной суммы субсидий по всем получателям над лимитами бюджетных ассигнований, антимонопольный орган не назвал норму права, в которой содержится указание на обязательность указания таких критериев.

Судом установлено и подтверждается представителями сторон, что упомянутые антимонопольным органом Постановления Правительства Ставропольского края об утверждении Порядков предоставления субсидий являются идентичными, за исключением вида государственной поддержки и порядка ее распределения.

Из текстов Постановлений об утверждении Порядков предоставления субсидий следует, что в них содержатся наименование категорий лиц, могущих претендовать на получение субсидий, критериев отбора получателей, условий предоставления субсидий, указание на то, что субсидии предоставляются в пределах бюджетных средств, выделенных на эти цели, перечень необходимых документов, на ответственность за их своевременность и достоверность, порядок возврата и контроля, а также указание на то, что уполномоченным лицом является Министерство сельского хозяйства Ставропольского края.

Суд первой инстанции правильно указал, что обязательное наличие в порядках субсидирования категорий и (или) критериев отбора получателей, условий предоставления субсидий само по себе предполагает предоставление субсидий заявителям, им отвечающим и отказ в предоставлении субсидии заявителям, не отвечающим данным критериям и условиям. При этом основанием для отказа также является исчерпание бюджетных средств, выделенных на эти цели.

Судом правильно установлено и подтверждается материалами дела, что уполномоченное на осуществление государственной функции лицо – Министерство сельского хозяйства СК при осуществлении полномочий действовало на основании Административных регламентов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-фз "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон 210-фз) административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;

Согласно статье 6 Федерального закона 210-фз органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами;

В соответствии со статьей 12 Федерального закона 210-фз предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона 210-фз:

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает:

1) наименование государственной или муниципальной услуги;

2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;

3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов;

13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Из приведенной нормы Федерального закона следует, что основания для отказа в предоставлении государственной услуги должны быть указаны в регламенте.

Порядками предоставления субсидий, являвшимися предметом рассмотрения судом первой инстанции, предусмотрено, что порядок и стандарт предоставления получателю государственной услуги по предоставлению субсидии устанавливается соответствующим административным регламентом, утверждаемым министерством сельского хозяйства Ставропольского края.

Приказами министерства сельского хозяйства Ставропольского края утверждены административные регламенты предоставления государственных услуг по предоставлению каждой их перечисленных субсидий, которыми предусмотрены исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении субсидий, в том числе и случаи, когда в текущем году исчерпан лимит бюджетных ассигнований по расходному обязательству на предоставление субсидий, предусмотренный законом Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год и плановый период.

Как указано в статье 78 БК РФ, субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Толкование данной нормы означает, что субсидии должны предоставляться в пределах средств, предусмотренных на эти цели законом о бюджете субъекта Российской Федерации, отсутствие лимитов является основанием для отказа в предоставлении субсидии заявителю.

Сведения о выдаче субсидий в пределах, выделенных на эти цели бюджетных средств, в рассматриваемых постановлениях содержатся.

Апелляционным судом рассмотрен довод УФАС по СК о том, что федеральным законодательством на высший исполнительный орган субъекта возложена обязанности вносить в свои нормативные акты конкретные критерии отказа в предоставлении субсидий. При этом следует отметить, что конкретная норма права антимонопольным органом не указана. В судебном заседании представитель УФАС пояснил, что такое требование является обязательным в силу пункта 2 части 3 статьи 78 БК РФ, в соответствии с которым в постановлениях должен быть предусмотрен порядок предоставления субсидий, а критерии отказа в предоставлении субсидий являются элементом такого порядка.

Пунктом 2 части 3 статьи 78 БК РФ предусмотрены в качестве обязательного требования отражать в нормативных актах цели, условия и порядок предоставления субсидий.

При этом, из буквального толкования пункта 2 части 3 статьи 78 БК РФ следует, что такого обязательного требования как критерии отказа в предоставлении субсидии в данной норме не содержится. Довод антимонопольного органа основан на расширительном толковании норм БК РФ, что недопустимо по отношению к нормам публичного права. При этом официального расширительного толкования норм БК РФ по данному вопросу уполномоченными органами, которое были бы обязательно для Правительства Ставропольского края, не имеется.

Ссылка УФАС по СК в апелляционной жалобе на Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 (ред. от 18.06.2015) "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (вместе с "Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации") неприемлема, поскольку упомянутые в оспариваемом решении УФАС Постановления Правительства СК приняты ранее вступления в силу данного нормативного акта; при этом указанное постановление Правительства РФ не содержит прямого указания на необходимость указывать конкретные критерии отказа в предоставлении субсидий.

Судом установлено, что Правительство Ставропольского края при принятии Постановлений правомерно руководствовалось положениями статьи 78 БК РФ и в текстах постановлений раскрыло содержащиеся в ней требования, в том числе и к порядку предоставления субсидий; конкретные причины отказа в предоставлении субсидий в соответствии требованиями Федерального закона № 210-фз изложены в Административных регламентах.

Изложение всех требований и условий в двух нормативных актах, принятых в соответствии с федеральными законами, имеющих обязательную юридическую силу, и подлежащих одновременному применению, не является нарушением законодательства о защите конкуренции.

При этом антимонопольный орган не доказал, почему принятие одного нормативного акта (постановления Правительства субъекта Федерации) с указанием обозначенных им условий (условия отказа в предоставлении субсидий), не создаст угрозы нарушения законодательства о защите конкуренции, а принятие двух нормативных актах в соответствии с федеральными законами, имеющих обязательную юридическую силу, и подлежащих одновременному применению, создаст угрозу нарушения законодательства о защите конкуренции.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отсутствие в порядках предоставления субсидий условий отказа получателям в предоставлении субсидий не влечет создания преимуществ отдельным заявителям на получение субсидий в ущерб другим, и соответственно нарушений Закона о защите конкуренции, поскольку Министерство сельского хозяйства Ставропольского края, как уполномоченный на предоставление государственной услуги орган при предоставлении субсидий обязан был руководствоваться не только Порядками предоставления субсидий, утвержденными постановлениями Правительства Ставропольского края, но и соответствующими административными регламентами оказания государственных услуг, принятыми в соответствии с Федеральным законом № 210-фз.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отсутствие в нормативных актах Правительства (порядках предоставления субсидий) перечня оснований для отказа в приеме документов и исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной услуги не является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод апелляционной жалобы о том, что данный вывод является незаконным, необоснованным, подлежит отклонению по следующим основаниям. Судом приведены нормы права, которым соответствуют постановления Правительства Ставропольского края об утверждении порядков выделения субсидий, не содержащие обязательного требования включения перечней основания для отказа в предоставлении заявлений и в предоставлении субсидий и правомерность указания таких критериев в административных регламентах в соответствии с федеральным законодательством.

Довод апелляционной жалобы о том, что ряд Постановлений Правительства РФ, регламентирующих выделение субсидий, не только сельхозтоваропроизводителям, но и иным получателям, а также некоторые Постановления Правительства Ставропольского края об утверждении Порядков предусматривают исчерпывающий перечень оснований для отказа в их предоставлении, а потому отсутствует единообразие в содержании, что может привести к нарушению законодательства о защите конкуренции, отклоняется, поскольку законодательного запрета на внесение таких сведений в Постановления Правительства не имеется. Это не свидетельствует о нарушении законодательства о защите конкуренции Правительством Ставропольского края. Подобные предложения могут служить поводом для законодательной инициативы о внесении в постановления не только обязательных, но и иных условий, обсуждений, совершенствования законодательной техники, но не для вменения нарушений законодательства о защите конкуренции.

Довод апелляционной жалобы о том, что Правительство Ставропольского края не придерживается единообразного подхода к содержанию Порядка предоставления услуг, поскольку в большинстве Порядков отсутствуют критерии отказов в предоставлении субсидий, а в 8-и Постановлениях Правительства Ставропольского края прямо установлены критерии отказов в предоставлении субсидий и это свидетельствует о разнице в подходах к участникам одного и того же рынка, в данном случае сельхозтоваропроизводителям, и доказывают наличие возможности злоупотребления предоставленными полномочиями, которая может выражаться в наличии возможности произвольного, немотивированного отказа в предоставлении субсидии; подобная разница в подходах к регулированию порядка предоставления субсидий приводит к установлению разницы в правовом положении получателей субсидий, отклоняется. В силу статьи 78 БК РФ установление оснований отказа в нормативных актах высшего исполнительного органа субъекта не является обязательным. Это не препятствует законодательному органу использовать различные приемы нормотворческой техники: внести все условия в один нормативный акт или изложить их в нескольких нормативных актах, обязательных к применению. Использование таких приемов не является нарушением законодательства о защите конкуренции.

Довод апелляционной жалобы о том, что подобная разница в подходах (одни Порядки содержат условия отказа, другие нет), приводит к установлению разницы в правовом положении получателей, созданы неравные условия, отклоняется, поскольку претендент получает одинаковую информацию об условиях отказа, в одном случае из одного нормативного акта, в другом из двух, имеющих обязательную силу. В данном случае возможны указания антимонопольного органа на определенные неудобства в ознакомлении с нормативными актами, это может быть учтено Правительством в целях усовершенствования законодательной техники, но не является нарушением законодательства о защите конкуренции.

Довод апелляционной жалобы о том, что административные регламенты предоставления государственных услуг не являются нормативным актом, прямо противоречит статье 2 Федерального закона 210-фз.

По указанному в решении УФАС выводу о непрозрачности процедур предоставления субсидий в случае превышения расчетной суммы субсидий над лимитами бюджетных ассигнований судом установлено следующее.

Установленный в статье 78 БК РФ порядок выдачи субсидий в пределах предусмотренных на эти цели бюджетных средств нашел отражение как в Постановлениях Правительства об утверждении Порядков выдачи субсидий, так и в Административных регламентах в качестве оснований к отказу.

Суд проанализировал Постановления об утверждении порядков, в которых установлен механизм предоставления субсидий не в полной стоимости затрат претендентов на их получение, а частично, с установлением процента от размера затрат, или установление ставок с указанием предельной суммы и других конкретных показателей, и пришел к обоснованному выводу о том, по каждой конкретной субсидии имеются основные требования для ее расчета и предоставления, установленные соответствующими нормативными правовыми актами.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод, что в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края определены гарантированные получателю направления субсидирования и размеры компенсируемых ему затрат, которые при предоставлении субсидии на указанные цели должны быть соблюдены и изменяться не могут.

Объем средств бюджета края, предусмотренных на эти цели должен быть распределяется между заявителями на получение субсидии без нарушений размеров затрат, определенных Законом № 3-КЗ, постановлениями Правительства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ставропольского края.

В этих целях Порядками предусмотрена регистрация заявления в день его поступления в министерство, в порядке очередности поступления заявлений в журнале регистрации заявлений, листы которого должны быть пронумерованы, прошнурованы и скреплены печатью министерства. Субсидия предоставляется в порядке очередности поступления заявлений, всем заявителям, соответствующим условиям и критериям отбора, исходя из одинакового размера соответствующих затрат.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Порядками субсидирования для всех претендентов предусмотрены равные условия для получения субсидий, каких - либо дискриминационных, препятствующих развитию добросовестной конкуренции условий не устанавливается. При этом эти условия также не затрагивают права получателей субсидий, защищаемые антимонопольным законодательством, на доступ на товарный рынок, на производство, обмен, потребление, приобретение, продажу, иную передачу товара.

Суд сделал правильный вывод о том, что рассматриваемые по делу постановления Правительства Ставропольского края полностью соответствуют требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации, а также не содержат норм права, влекущих действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Апелляционный суд отклоняет довод апелляционной жалобы о том, что заявительный порядок предоставления субсидий создает условия о нарушении законодательства о защите конкуренции, поскольку такой порядок установлен не нормативным актом Правительства субъекта, а Федеральным законом 212-фз.

Довод апелляционной жалобы о том, что в постановлениях Правительства СК не указан порядок действий уполномоченного органа при недостаточности имеющихся денежных средств для предоставления субсидий всем заявителям, в связи с чем, у министерства имеется возможность действовать в данной ситуации избирательно и предоставлять субсидии заявителям, чьи заявки были поданы позже заявок, по которым будет принято решение об отказе в предоставлении субсидии по причине недостаточности денежных средств; никаких прямых запретов на подобное поведение рассматриваемые постановления не содержат; указанный пробел в правовом регулировании, допущенный по вине Правительства Ставропольского края свидетельствует о создании возможностей для нарушения Закона о защите конкуренции, отклоняется.

Наличие установленного федеральным законодательством заявительного порядка предоставления субсидий позволяет исполнителю государственной функции учитывать время поступления заявки и принимать решение об отказе, если к этому времени исчерпаны лимиты. В силу публичности норм, регулирующих данные отношения, исполнитель обязан исполнять то, что разрешено законом; введение дополнительных запретов не оправдано с учетом законодательной техники и не является нарушением законодательства о защите конкуренции.

Причины отказа содержатся в нормативных актах, подлежащих обязательному применению. На нормативном уровне совокупностью нормативных актов (Порядки предоставления субсидии и регламенты) обеспечены условия для справедливого распределения субсидий и основания отказа. Возможные нарушения данных нормативных актов могут быть обжалованы в судебном порядке.

Довод апелляционной жалобы о том, что установление обязанности принять решение об отказе в предоставлении субсидии по причине исчерпания в текущем году лимита бюджетных ассигнований в течение 10 дней с момента регистрации заявления приводит к созданию дискриминационных условий для претендентов на получение субсидий, отклоняется. Антимонопольным органом не учитываются различия между понятиями «рассмотрение заявок», что включает проверку достоверности сведений, запросы в соответствующие органы и т.д., и «принятие решения» с учетом порядка, установленного Административным регламентом.

Довод апелляционной жалобы о том, что средства на выплату субсидий поступают траншами (периодическими платежами, перечислениями), поэтому заявители вынуждены отслеживать их поступление; исчерпание средств ведет к отказу в предоставлении субсидии; при поступлении следующего транша последовательность действий осуществляется сначала, что создает непрозрачность в отказе по мотиву исчерпания средств, отклоняется.

Антимонопольным органом не учтено, что Постановлениями Правительства об утверждении Порядков предоставления субсидий предусмотрено, что субсидии предоставляются в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных соглашением о предоставлении субсидий, заключаемых между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Ставропольского края, и средств краевого бюджета, предусмотренных на указанные цели законом Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на соответствующий финансовый год. Упоминания о том, что субсидии выдаются в пределах одного транша (перечисления), а их может быть несколько, в них не содержится. Нормативного разрешения выдавать субсидии в пределах одного из нескольких траншей в рассматриваемых постановлениях Правительства не имеется. При этом фактов отказа в выдаче субсидий по причине исчерпания средств транша в оспариваемом решении УФАС не приводится.

При этом в оспариваемых Постановлениях Правительства нет сведений о том, что заявления претендентов принимаются с момента получения транша. В соответствии с Административными регламентами, заявления принимаются с момента опубликования нормативных актов и до указанной в них даты.

Довод апелляционной жалобы о том, что ситуация, при которой вероятность получения субсидии зависит исключительно от времени подачи заявки на ее получение, сама по себе свидетельствует о непринятии Правительством Ставропольского края мер, направленных на обеспечение условий для отбора лучших претендентов для получения субсидий, которые являются мерами государственной поддержки, отклоняется. Субсидии вправе получить претенденты, соответствующие условиям и требованиям, а не лучшие из них. Заявительный характер получения субсидий установлен Федеральным законом 210-фз.

Довод апелляционной жалобы о том, что решающим фактором для подачи заявки в срок, гарантирующий получение субсидии (для этого заявка должна быть подана одной из первых), является осведомленность претендента о поступлении на счет министерства денежных средств, подлежащих оплате в качестве субсидии; Министерство либо его должностные лица могут использовать данное обстоятельство в своих интересах (или в интересах определенных лиц) и обеспечивать гарантированное получение субсидий отдельными предприятиями путем доведения до них информации о поступлении денежных средств (и, соответственно, появления возможности подавать заявления о предоставлении субсидий) до того, как эта информация станет доступна неопределенному кругу лиц; хозяйствующие субъекты, получившие такую информацию в приоритетном порядке, будут иметь безусловные (при этом ничем не обоснованные) преимущества при распределении средств бюджета на цели предоставления субсидий; наличие данной возможности у министерства также обусловлено дефектами правового регулирования порядка предоставления субсидий, обязанность осуществления которого в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса РФ возложена на высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, в данном случае - на Правительство Ставропольского края, отклоняется.

Рассматриваемые нормативные акты – Постановления Правительства, а также Административные регламенты, регулирующие порядок исполнения установленной ими государственной функции прошли установленную процедуру принятия и опубликования, гарантирующую их доступность для сведения широкого круга лиц. Нарушений этой процедуры антимонопольный орган не установил. Доводы о недобросовестном поведении чиновников и хозяйствующих субъектов основан на предположениях и не связан с нормотворческой деятельностью Правительства при издании рассматриваемых постановлений.

Доводы апелляционной жалобы не подтвердились.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемого решения УФАС по СК и выданного на его основании предписания требованиям законодательства и нарушающим права Правительства Ставропольского края и правомерно признал ненормативные акты: решение и предписание УФАС недействительными.

Суд первой инстанции правильно применил нормы права, выводы суда соответствуют обстоятельствам и материалам дела.

Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 13 ноября 2015 года по делу № А63-9491/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий Л.В. Афанасьева

Судьи Д.А. Белов

С.А. Параскевова