Гражданский кодекс часть 1

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 12 июля 2018 года

по делу № А60-21116/2018,
принятое судьей Ковалевой М.В.

по заявлению Министерства агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным ненормативного акта, установил:

Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области (далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании

недействительным представления Управления Федерального казначейства по Свердловской области (далее – Управление, УФК по Свердловской области) от 12.03.2018 № 6200-65-10/1/2071.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 12 июля 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

Заявитель жалобы настаивает на том, что фактически в процессе внеплановой проверки Управлением проверялось соблюдение Министерством условий соглашений о предоставлении субсидий от 04.02.2015 № 25/17-с, от 15.05.2015 № 715/10-с, от 22.07.2015 № 1153/20-с, от 23.03.2016 № 84/10-с/162 об объеме денежных средств, выплаченных Министерством сельскохозяйственным товаропроизводителям за счет средств областного бюджета, при этом Управлением не проверялась правильность самих выплат, их соответствие требованиям нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Свердловской области, а проверялся только конечный объем выплаченных средств. Министерство считает, что указанные в соглашениях суммы средств носили плановый характер возможной потребности в бюджетных средствах, так как на дату заключения соглашений невозможно было рассчитать точную сумму данных обязательств. Судом первой инстанции без пояснения причин оставлен без внимания довод Министерства о том, что при проведении внеплановой проверки Управление руководствовалось Методическими рекомендациями по определению Федеральным казначейством суммы средств, подлежащих бесспорному взысканию, и межбюджетных трансфертов, подлежащих приостановлению (сокращению), при нарушении условий предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, утвержденными приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н. Данный приказ не содержит указания на то, что его действие может быть распространено на отношения, возникшие до его принятия. Тем не менее, Управление при проведении повторной проверки применило положения данного приказа, которые ухудшают положения субъектов проверки, так как заложенный в Методических рекомендациях способ расчетов никак не учитывает фактические обстоятельства, сопутствовавшие процессу освоения в 2015-2016 годах бюджетных средств.

Представитель заявителя в судебном заседании на доводах жалобы настаивал, просил приобщить к материалам дела копию уведомления о применении бюджетных мер принуждения Федерального казначейства от 06.04.2018 № 07-04-04/09-6020.

Суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) определил приобщить к делу указанный документ, поскольку он получен заявителем после вынесения судебного акта.

УФК по Свердловской области представило возражения на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, доводы жалобы находит несостоятельными.

Надлежащим образом уведомленное о времени и месте судебного разбирательства Управление в суд апелляционной инстанции своего представителя не направило, что в силу части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, УФК по Свердловской области в соответствии с поручением Федерального казначейства в период с 29.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства проведена внеплановая камеральная проверка по вопросу соблюдения условий, установленных соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2015-2016 годах.

По результатам проверки Управлением составлен акт от 09.02.2018 и вынесено представление от 12.03.2018 № 6200-65-10/1/2071, содержащее указание на выявленные нарушения, а также требование рассмотреть информацию об указанных нарушениях бюджетного законодательства и принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Основанием для выставления представления послужило нарушение Министерством уровня софинансирования субсидий за счет средств бюджета Свердловской области, что привело к перерасходу средств федерального бюджета в сумме 31 284 346,19 руб., из них:

мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» (далее – Мероприятие 8);

софинансирования в 2015 году предоставленных из федерального бюджета средств субсидий за счет средств бюджета Свердловской области мероприятий Федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 № 598, в том числе мероприятий по развитию газификации в сельской местности (далее – Мероприятие 9);

в 2016 году предоставленных из федерального бюджета средств субсидий за счет средств бюджета Свердловской области мероприятий Федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», в том числе мероприятий по развитию газификации в сельской местности (далее – Мероприятие 10).

Не согласившись с указанным представлением, полагая, что выводы контрольного органа не соответствуют действующему бюджетному законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения, и являются неправомерными, нарушают законные права и интересы Министерства, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Министерство не опровергло установленные проверкой нарушения уровня софинансирования субсидий за счет средств бюджета Свердловской области.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзывах на нее, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, Бюджетный кодекс) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В силу пункта 3 указанной статьи внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в

финансово-бюджетной сфере» упразднена Федеральная служба финансово- бюджетного надзора. Функции упраздняемой Федеральной службы финансово- бюджетного надзора по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере переданы Федеральному казначейству.

Согласно пункту 2 ст.269.2 Бюджетного кодекса при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю его органами:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 5 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила осуществления контроля), внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), принятого в случае поступления обращений (поручений) Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения Федерального казначейства (его территориального органа), в том числе на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по запросам Федерального казначейства (его территориального органа), а также информации, документов и материалов, полученных в ходе встречных проверок и в результате анализа данных информационных систем, владельцем или оператором которых является Федеральное казначейство (пункт 39 Правил осуществления контроля).

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ представление – это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Из материалов дела следует, что в связи с поручением Правительства Российской Федерации руководителем Федерального казначейства в территориальные органы направлено поручение от 13.12.2017 об осуществлении внеплановых камеральных проверок по вопросам исполнения субъектами Российской Федерации условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2015-2016 годах (л.д.44 том 2). Письмом от 29.12.2017 в адрес территориальных органов направлен также проект уведомления о применении бюджетных мер принуждения, в котором приведен пример расчета перерасхода средств федерального бюджета (л.д.46-50 том 2).

В соответствии с поручением Федерального казначейства от 13.12.2017 УФК по Свердловской области вынесло приказ от 11.01.2018 № 18 о назначении внеплановой камеральной проверки Министерства по вопросу исполнения условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2015-2016 годах (л.д.51 том 2).

Таким образом, Управление правомерно провело с 29.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства внеплановую камеральную проверку по вопросу соблюдения условий, установленных соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2015-2016 годах, по результатам которой составлен акт от 09.02.2018 и вынесено оспариваемое представление. Данное представление выдано уполномоченным лицом в пределах установленной компетенции.

Сам по себе запрет на повторную проверку органами Федерального казначейства правильности расходования бюджетных средств в Правилах осуществления контроля не содержится. Поэтому отклоняются доводы жалобы о проведении ранее в отношении Министерства выездной проверки по вопросам исполнения условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета в 2015-2016 годах (акт от 15.08.2016). К тому же в ходе выездной проверки соблюдение уровня софинансирования расходов, о котором идет речь в письме Федерального казначейства от 29.12.2017, не проверялось.

В соответствии со статьей 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской

Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Ответственность за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов установлена ст.306.8 Бюджетного кодекса, в соответствии с которой нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Из материалов дела следует и Министерством не оспаривается, что на основании Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717, Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 1460 (далее – Правила № 1460), а также соглашения от 27.01.2015 № 25/17с (в редакции дополнительного соглашения от 30.10.2015 № 1702/17-с) в 2015 году из федерального бюджета бюджету Свердловской области предоставлены субсидии, в том числе на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развития инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства (Мероприятие 1) в размере 111 545 тысяч рублей.

На финансовое обеспечение данного мероприятия в 2015 году соглашением № 25/17с (в редакции дополнительного соглашения от 30.10.2015) предусмотрены средства в размере 164 041 000 руб., в том числе за счет федерального бюджета – 111 545 000 рублей (68%), за счет областного бюджета – 52 496 000 рублей (32%).

Фактически расходы областного бюджета на указанное мероприятие составили в 2015 году 44 258 225 руб. (28,41%), а вместе с федеральными (111 545 000 рублей) – 155 803 225 руб.

С учетом указанной суммы фактически использованных средств субсидия из федерального бюджета могла быть использована Свердловской областью в размере не более 105 943 458 руб. (155 803 225 руб. х 111 545 000 руб./ 164 041 000 руб.) или, в случае приблизительного расчета (155 803 225 руб. х 68%), в размере не более 105 946 193 руб.

Поскольку Министерство не обеспечило уровень софинансирования мероприятия, Управление пришло к правильному выводу, что средства в сумме

5 598 807 руб. (111 545 000 – 105 946 193) подлежат возврату в федеральный бюджет.

Аналогичный расчет финансирования по иным мероприятиям приведен в том числе в сводной таблице, представленной Управлением в материалы дела (л.д.141 том 3), а также в уведомлении Федерального казначейства от 06.04.2018 о применении бюджетных мер принуждения, копия которого представлена заявителем в суд апелляционной инстанции.

При этом использованный Управлением приблизительный расчет не ухудшает интересы Министерства. Иное им не доказано, контррасчета не представлено.

Из материалов дела также следует и Министерством не оспаривается, что на основании федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 № 922, соглашения о предоставлении субсидии от 22.07.2015 № 1153/20-с (в редакции дополнительного соглашения от 03.09.2015 № 1301/20-с) в 2015 году из федерального бюджета бюджету Свердловской области предоставлены субсидии в сумме 12 347 тысяч рублей (Мероприятие 8).

Пунктом 1.1 соглашения № 1153/20-с определено, что его предметом является предоставление субсидий из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Свердловской области по реализации мероприятий Программы: строительство, реконструкция, техническое перевооружение мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, принадлежащих сельскохозяйственным товаропроизводителям на праве собственности или переданных им в пользование, за исключением затрат, связанных с проведением проектных и изыскательских работ и (или) подготовкой проектной документации в отношении указанных объектов.

На основании подпункта 2.2.1 соглашения № 1153/20-с высший исполнительный орган осуществляет финансирование расходов по направлениям, указанным в пункте 1.1 данного соглашения, в размерах согласно приложениям № 1 и № 2 к соглашению, за счет субсидий из федерального бюджета и средств бюджета Свердловской области соответственно.

В приложениях к соглашению № 1153/20-с определены размеры субсидий из федерального бюджета по мероприятиям программы в размере 12 347 тысяч рублей (37,03%), из бюджета Свердловской области – 21 000 тыс. рублей (62,97%) (итого – на 33 347 000 руб.).

Пунктом 5.1 Соглашения № 1153/20-с предусмотрена возможность изменения и дополнения соглашения, что и могло реализовать Министерство для исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств по софинансированию согласно данному соглашению.

Субсидии перечислены Минсельхозом России в полном объеме. Однако, по данным отчета о расходах бюджета Свердловской области и местных

бюджетов, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» за январь- декабрь 2015 года, объем фактически израсходованных средств составил 31 778 808 руб. (12 347 000 руб. из федерального бюджета и 19 431 808 руб. – из областного).

С учетом указанной суммы фактически использованных средств субсидия из федерального бюджета могла быть использована Свердловской областью в размере не более 11 766 364,06 руб. (31 778 808 руб. х 12 347 000 руб./ 33 347 000 руб.) или, в случае приблизительного расчета (31 778 808 руб. х 37,03%), в размере не более 11 767 692,60 руб.

Поскольку Министерство не обеспечило уровень софинансирования мероприятия, Управление пришло к правильному выводу, что средства в сумме 579 307,40 руб. (12 347 000 – 11 767 692,60) подлежат возврату в федеральный бюджет. При этом использованный Управлением приблизительный расчет не ухудшает интересы Министерства.

Аналогичные расчеты приведены в сводной таблице, представленной Управлением в материалы дела (л.д.141 том 3), а также в уведомлении Федерального казначейства от 06.04.2018 в отношении расходования субсидии, предоставленной Свердловской области в 2015-2016гг. на основании федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 № 598, а также соглашений о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Свердловской области от 15.05.2015 № 715/10-с (на 2015 год) и от 23.03.2016 № 84/10-с (на 2016 год).

Пунктом 1.1 соглашения № 715/10-с определено, что его предметом является предоставление субсидий из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств Свердловской области по реализации мероприятий программы 2, в том числе на развитие газификации в сельской местности.

Согласно подпункту 2.2.11 данного соглашения орган исполнительной власти несет ответственность за достоверность представляемых Министерству сельского хозяйства Российской Федерации сведений и соблюдение условий предоставления субсидий.

Дополнительным соглашением от 29.10.2015 № 1663/10-с к соглашению № 715/10-с Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и Правительство Свердловской пришли к соглашению об изложении приложения 2 в новой редакции, согласно приложению к дополнительному соглашению. В итоге объем средств, предусмотренный в соответствии с заключенным с Минсельхозом России соглашением на проведение мероприятий по развитию газификации в сельской местности, составил 136 620,72 тысяч рублей, из них средства из федерального бюджета –

28 780 тысяч рублей, средства бюджета Свердловской области – 100 000 тысяч рублей, средства местного бюджета - 7840,72 тысяч рублей.

Фактические в 2015 году общая сумма расходов по Мероприятию 9 составила 123 914 919,57 рублей, из них 28 780 000 рублей – за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета; 86 325 203 рублей 25 копеек – за счет средств бюджета Свердловской области; 8 809 716 рублей 32 копейки – за счет средств бюджетов муниципальных образований.

С учетом приведенного выше алгоритма расчета перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 2 671 126,45 рублей.

По соглашению от 23.03.2016 № 84/10-с (о предоставлении субсидии на проведение мероприятий по развитию газификации в сельской местности в 2016 году) перерасход средств федерального бюджета составил 207 917,25 руб.

Невозможность заявителя рассчитать размеры затрат муниципальных образований по мероприятиям газификации и заранее предсказать результаты торгов не освобождает Министерство от ответственности в соответствии с пунктами 2.2.4, 2.2.11 и 3.1 соглашений. Кроме того пунктом 5.1 соглашения предусмотрена возможность его изменения и дополнения, что и могло реализовать Министерство для исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств по софинансированию согласно данному соглашению.

Кроме того, оспариваемым представлением на Министерство не возлагаются какие-либо штрафные санкции. Речь идет лишь о возврате средств в федеральный бюджет, которые излишне использованы Министерством (без соблюдения доли софинансирования).

Всем доводам Министерства суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку.

Согласно пункту 10 Положения о Министерстве агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 02.08.2012 № 834-ПП (далее – Положение № 834-ПП) Министерство осуществляет полномочия реализации государственной аграрной политики на территории Свердловской области, что включает в себя в том числе функции: осуществления информационного обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставление им консультационной помощи; осуществления прогнозно-аналитических функций.

Таким образом, Министерство с учетом предоставленных ему полномочий самостоятельно осуществляет прогнозирование, планирование, реализацию аграрной политики на территории Свердловской области и, как следствие, выполнение всех принятых на себя обязательств, в том числе и по софинансированию различных мероприятий в области сельского хозяйства.

Невозможность заявителя рассчитать точную сумму данных обязательств не является основанием освобождения стороны от исполнения принятых на себя по соглашению № 25/17-с обязательств.

Заявитель имел право заключить дополнительное соглашение, если к окончанию финансового года становилось понятным, что Министерство не сможет выполнить свои обязательства по софинансированию в объемах, установленных соглашением.

Довод Министерства о том, что ему фактически вменяется нарушение, предусмотренное статьей 306.8 БК РФ, признается правильным. Однако отсутствие в оспариваемом представлении ссылки на указанную статью не является основанием для отмены представления. При этом положения статьи 306.8 БК РФ предусматривают применение бюджетных мер ответственности не только за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, но и за нарушения условий их расходования.

Таким образом, у Управления имелись основания для направления в адрес Министерства оспариваемого представления, которым указано на необходимость рассмотреть информацию о нарушениях и принять меры по устранению выявленных нарушений и устранению причин и условий их совершения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ст.270 АПК РФ, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 12 июля 2018 года по делу № А60-21116/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий Е.В. Васильева

Судьи В.Г. Голубцов

Г.Н. Гулякова