Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.12.2015 по делу № А76-23549/2015 (судья Котляров Н.Е.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу – ФИО1 (доверенность от 19.01.2016 № 01/10),

открытого акционерного общества «Российские железные дороги» - ФИО2 (доверенность от 05.11.2013 № 6с-3187).

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» в лице Южно-Уральской дирекции управления движением (далее – заявитель, общество, ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - административный орган, управление) о признании незаконным и отмене постановления от 14.09.2015, которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной статьей ч.10 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24.12.2015 заявленные требования удовлетворены, признано незаконным и отменено постановление управления от 14.09.2015.

В апелляционной жалобе административный орган просит решение суда отменить, в связи с неправильным применением норм материального права, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заинтересованное лицо ссылается на то, что общество в нарушение требований законодательства в установленные сроки не обеспечило проведение и утверждение результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры не разработало и не реализовало планы обеспечения транспортной безопасности, а также не исполнило законное предписание органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Совершенное правонарушение посягает на установленный порядок управления в области транспортной безопасности и характеризуется высокой степенью общественной опасности.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель указал, что административным органом не доказана вина общества в совершении правонарушения, что является основанием для признания соответствующего постановления о привлечении к ответственности недействительным.

По мнению заявителя, несоблюдение им сроков утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры вызвано неисполнением третьим лицом контракта, заключенного для проведения оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, а также не утверждением ее результатов уполномоченным лицом.

Как указывает заявитель работы по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, их утверждение, разработка планов обеспечения транспортной безопасности идут непрерывно, задержки связаны с необходимостью размещения заказов в установленных законом процедурах, а также отказом уполномоченного органа в согласовании оценки.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в отношении Южно-Уральской дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО «РЖД», в период с 14.10.2014 по 24.10.2014 была проведена плановая выездная проверка соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности (т.1 л.д.60).

В результате проверки выявлены следующие нарушения:

1. В нарушение требований пункта 5.7 раздела I приказа Минтранса России от 08.02.2011 № 43 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта», общество не выполнило обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости и утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости 53 объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении их в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств о присвоении категорий данным объектам.

2. В нарушение пп. 1, 2 ст. 9 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», подпункта 5.8 пункта 5 раздела I приказа Минтранса России от 08.02.2011 № 43 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта», общество не выполнило обязанность разработать и утвердить Планы обеспечения транспортной безопасности 27 объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и не реализовало их в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости данных объектов.

По результатам проверки органом государственного контроля составлен акт проверки юридического лица от 24.10.2014 № 07-329А (т.1 л.д.64).

ОАО «РЖД» выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства от 24.10.2014 № 07-352П (т.1 л.д.69).

Согласно предписанию от 24.10.2014 № 07-352П обществу необходимо было устранить выявленные нарушения путем выполнения следующих обязанностей:

- выполнить обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры. Представить подтверждающие документы до 09.02.2015 (п.1);

- разработать и утвердить Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры. Представить подтверждающие документы до 09.02.2015 (п.2).

Заявитель 06.02.2015 обратился в Управление с ходатайством о продлении срока выполнения предписания до 01.06.2015 (т.2 л.д.73).

Ходатайство ОАО «РЖД» от 06.02.2015 заинтересованным лицом удовлетворено, срок выполнения предписания продлен до 01.06.2015 (т.2 л.д.75).

ОАО «РЖД» 26.05.2015 вновь обратилось в Управление с ходатайством о продлении срока выполнения предписания до 31.08.2015 (т.2 л.д.70).

Данное ходатайство Управлением удовлетворено, срок выполнения предписания продлен до 31.08.2015 (т.2 л.д.72).

ОАО «РЖД» 28.08.2015 обратилось к заинтересованному лицу с ходатайством о продлении срока выполнения предписания до 31.12.2015 (т.1 л.д.71).

В соответствии с письмом Управления от 02.09.2015 № 07-17/64 обществу отказано в удовлетворении ходатайства о переносе срока исполнения предписания (т.1 л.д.73).

Поскольку ОАО «РЖД» не представило документов об исполнении предписания, то 04.09.2015 в отношении ОАО «РЖД» в лице Южно-Уральской дирекции управления движением в присутствии законного представителя общества составлен протокол об административном правонарушении (т.1 л.д.53).

По итогам рассмотрения дела об административном правонарушении государственным инспектором Ространснадзора вынесено постановление от 14.09.2015 о привлечении ОАО «РЖД» в лице Южно-Уральской дирекции управления движением к административной ответственности, предусмотренной ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей (т.1 л.д.74).

Не согласившись с данным постановлением, ОАО «РЖД» обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу, ссылаясь на отсутствие вины в совершении правонарушения.

Удовлетворяя требования заявителя, арбитражный суд первой инстанции исходил из недоказанности наличия в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, в виду неисполнимости предписания, а также отсутствие вины в совершении правонарушения.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу частей 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 10 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон о транспортной безопасности, Закон № 16-ФЗ) субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии со статьей 8 данного Федерального закона.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона № 16-ФЗ основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются, в том числе, определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности.

Подпунктом 6 статьи 1 Закона о транспортной безопасности установлено, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств представляет собой определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона № 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Пунктом 5 статьи 1 Закона № 16-ФЗ определено, что объекты транспортной инфраструктуры (ОТИ) - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские, торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

В силу пункта 9 статьи 1 Закона № 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Согласно части 1 статьи 4 Закона № 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, ОАО «РЖД» осуществляет организацию выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию железных дорог и по основаниям, установленным пунктом 9 статьи 1 Закона № 16-ФЗ, является субъектом транспортной инфраструктуры, следовательно, обязано в силу прямого указания части 1 статьи 4 Закона № 16-ФЗ обеспечить соблюдение на подведомственных ему объектах требований транспортной безопасности.

В силу ч.ч. 1-3 ст. 5 Закона № 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона о транспортной безопасности, планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств осуществляется поэтапно. Количество этапов реализации планов и сроки их реализации определяются соответствующим планом обеспечения транспортной безопасности.

Согласно ч. 4 ст. 9 Закона о транспортной безопасности, реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств осуществляется субъектами транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиками, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, субъектами транспортной инфраструктуры совместно с органами государственной власти или органами местного самоуправления либо исключительно органами государственной власти.

В соответствии с п.5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 № 43 (далее – Требования по обеспечению транспортной безопасности), субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и о присвоенной категории объектов транспортной инфраструктуры.

Согласно п. 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

Как следует из материалов дела, установленные пунктами 5.7, 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности трехмесячный срок исполнения обязанности по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности, а также шестимесячный срок их реализации истекли.

Между тем обществом представлены доказательства, что в отношении всех объектов транспортной инфраструктуры заявителем были заключены договоры на оказание услуг по проведению оценки уязвимости объектов, ОАО «РЖД» непрерывно в течение 2014-2015 гг. продолжает проводить необходимую работу по размещению заказов на оказание услуг по проведению оценки уязвимости объектов в порядке, установленном Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лицами», по утверждению результатов оценки, разработке и реализации планов обеспечения транспортной безопасности (т.2 л.д.1-87).

В оспариваемом постановлении и протоколе об административном правонарушении уполномоченным органом причины нарушения сроков утверждения результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры не исследовался, виновность общества не установлена, в то время как частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из этой нормы, административное правонарушение характеризуется не только таким обязательным признаком, как противоправность, но и виновностью лица, его совершившего.

На основании части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, что обществом не были предприняты все зависящие от него меры по соблюдению требований транспортной безопасности и выполнению предписания, материалы административного дела не содержат, в связи с чем апелляционный суд полагает недоказанной в установленном порядке вину общества во вменяемом ему правонарушении.

Частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

Оценив в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по настоящему делу, апелляционный суд приходит к выводу о недоказанности административным органом вины общества в неисполнении предписания.

Кроме того, из материалов дела следует, что предписание, неисполнение которого вменено обществу в качестве правонарушения, основано на акте проверки юридического лица от 24.10.2014 № 07-329А, который, однако, как и само предписание, не содержит указания на документы, которые подверглись анализу и на основании которых сделан вывод о событии правонарушения. Из предписания от 24.10.2014 невозможно установить, в отношении каких именно объектов транспортной инфраструктуры обществу необходимо провести оценку уязвимости и утвердить результаты оценки, что свидетельствует о его неисполнимости.

Исходя из смысла ч. 6 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при проверке законности оспариваемого постановления административного органа в полномочия арбитражного суда не входит установление состава административного правонарушения или иных обстоятельств, имеющих значение для уже рассмотренного административного дела.

Таким образом, управлением не представлены доказательства, с достоверностью подтверждающие возможность исполнения спорного предписания и, соответственно, наличие в действиях общества события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 10 ст. 19.5 КоАП РФ.

При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности постановления управления от 14.09.2015.

Оснований для переоценки указанного вывода апелляционная жалоба не содержит, и апелляционным судом из материалов дела не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба – удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.12.2015 по делу № А76-23549/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Е.В. Бояршинова

Судьи: А.А. Арямов

Н.Г. Плаксина