Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихоновой Ю.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 19.06.2014 по делу № А34-1947/2013 (судья Гусева О.П.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Государственного казенного учреждения «Управление капитального строительства Курганской области» - Лебедева П.Н. (доверенность от 28.05.2014);

Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области - Курячий К.О. (доверенность № 7 от 09.01.2014), Лобанов А.В. (доверенность № 1 от 09.01.2014);

закрытого акционерного общества «Интертехэлектро» - Овчаров А.В. (доверенность от 02.12.2013);

Финансового управления Курганской области - Шиховцева О.С. (доверенность № 08-23/3115 от 26.12.2013).

27.03.2013 Государственное казенное учреждение «Управление капитального строительства Курганской области» (далее – заявитель, УКС Курганской области) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Территориальному Управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (далее – Управление, Финнадзор) о признании незаконным представления № 43-04-29/313 от 11.02.2013 об устранении нарушений, установленных в ходе проверки.

Управлением проведена проверка правильности использования субсидий, выделенных из федерального бюджета в 2009 – 2011 годах на финансирование регионального инвестиционного проекта «Строительство Курганской ТЭЦ-2», составлен акт от 17.12.2012. С учетом выводов проверки 14.02.2013 заявителю направлено представление о нецелевом использовании бюджетных средств, где предложено принять меры по устранению нарушений, которые повлекли необоснованное расходование средств федерального бюджета - завышении стоимости работ, расценок указанных в смете, неправомерном начислении премий за ввод в эксплуатацию построенных объектов, принятия затрат по добровольному страхованию без подтверждающих документов, установке одинарных люков ЛПП-Л вместо двойных, отсутствии геодезической съемки. Установлено нарушение в виде необоснованного расходования бюджетных средств в сумме 249 497 781 руб.

Кроме того, предложено заявителю взыскать с подрядчика работ убытки и штрафные санкции за нарушение сроков исполнения работ в сумме 373 882 310 руб.

Представление незаконно и должно быть признано недействительным по следующим причинам.

Заявитель и закрытое акционерное общество «Интертехэлектро» (далее ЗАО «Интертехэлектро», подрядчик) заключили государственный контракт на проведение работ по строительству магистрального трубопровода на сумму 1 550 660 000 руб., денежные средства для этого выделены из Федерального бюджета через инвестиционный фонд, из бюджета Курганской области, частного инвестора.

В связи с неполучением денежных средств от частного инвестора – ООО «Интертехэлектро – Новая генерация» размер финансирования сократился, между подрядчиком и заказчиком возник судебный спор, где УКС требовал взыскания убытков и штрафных санкций по договору, а подрядчик - ЗАО «Интертехэлектро» выплаты стоимости выполненных и не оплаченных работ, суммы оплаты, предусмотренной договором.

Экспертизой по делу № А34-2243/2010 было установлено, что выполненные работы соответствуют утвержденному проекту, проведены с соблюдением установленных норм и правил (далее -СНИП), их качество соответствует техническим условиям и государственных стандартам (далее - ТУ и ГОСТ). Сторонами договора заключено мировое соглашение, где УКС отказался от взыскания убытков и штрафов, а подрядчик уменьшил требования оплаты до 211 631 712,75 руб., которые были выплачены ЗАО «Интертехэлектро».

Поскольку условия договора ЗАО «Интертехэлектро» исполнены, выплата суммы указанной в договоре является законной. Проект, в том числе в части сметы расходов, прошел государственную экспертизу, нарушений при составлении сметы установлено не было.

В части иных указанных в представлении нарушений на сумму 373 882 310 руб. ненормативный акт также незаконен. Право взыскания неустойки является правом кредитора, а не обязанностью госзаказчика. Не предъявление штрафных санкций к должнику не может рассматриваться как упущенные доходы бюджета.

Оспариваемое представление нарушает права заявителя, т.к. в случае его неисполнения в срок могут быть заявлены штрафные санкции в соответствии со ст. 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ), оно является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в суде (т.1 л.д.7-11).

Требования уточнены в соответствии с каждым указанным в представлении нарушением (т.5 л.д.7-12).

Управление Финнадзора возражает против заявленных требований, ссылается на нарушения, установленные проверкой, завышение сметы, получение подрядчиком неосновательной выгоды (т.1 л.д. 114-129, т.4 л.д. 144-147, т.5 л.д.100-115, т.16 л.д. 98-103, т.52 л.д.118-121).

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены закрытое акционерное общество «Интертехэлектро» (далее - подрядчик, контрагент, ЗАО «Интерэлектро») и Финансовое Управление Курганской области (далее - Финуправление). Контрагент поддержал заявленные требования (т.5 л.д.150-158).

ЗАО «Интертехэлектро» в отзыве поддержало заявленные требования, указано, что проверка проведена не в полном объеме, не определена фактическая стоимость выполненных работ, не учитывались работы, которые были фактически выполнены, но не приняты заказчиком, при определении стоимости работ следовало применять рыночные цены, действующие на дату окончания строительства, производить их индексацию в связи с удорожанием работ (т.54 л.д. 137-146).

Финансовое управление Курганской области также считает предписание незаконным – все полученные субсидии были использованы по целевому назначению и в рамках инвестиционного проекта, нарушений ст. 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) не допущено, основания для возмещения денежных средств за счет ЗАО «Интертехэлектро» отсутствуют.

Взыскание неустоек в рамках исполнения гражданского – правового договора является правом кредитора, а требования проверяющего органа провести их взыскание с подрядчика незаконным. Ранее – по делу № А34-2243/2010 требование о взыскании штрафных санкций уже заявлялось, в этой части сторонами договора было заключено мировое соглашение об отказе от взыскания неустоек, утвержденное арбитражным судом, и в силу ч.3 ст. 151 АПК РФ повторное обращение в суд с тем же иском не допускается. Проверяющей организацией не были рассмотрены возражения на акт проверки (т.4 л.д.144-147).

Решением суда первой инстанции от 19.06.2014 заявленные требования удовлетворены, представление признано незаконным и отменено.

Заявитель ссылается на превышение полномочий государственным органом, который при проверке правильности расходования средств федерального бюджета, дал оценку расходования средств другого бюджета – областного. Не подтверждено нецелевое расходование средств, в акте проверки отсутствуют ссылки на первичные документы, заявитель обоснованно ссылается на обстоятельства установленные другим судебным решением по делу № А34-2243/2010.

Государственный орган утверждает, что проверка проводилась только в отношении средств федерального бюджета, выводы подтверждены заключением экспертизы от 10.02.2014, представление имеет ссылки на первичные документы, а выводы по делу № А34-2243/2010 не связаны с установленными нарушениями.

Рассмотрев дело, суд приходит к выводам о том, что оспариваемое представление влечет наступление для заявителя юридических последствий и обладает признаками ненормативного правового акта, за его неисполнение могут быть применены меры административной ответственности.

Предметом проверки являлось правильность использования субсидий, полученных из федерального бюджета, что указано в удостоверении на проведение проверки № 179, поэтому проведение контрольных мероприятий по проверке правильности расходования средств также и областного бюджета является превышением полномочий проверяющих, предоставленных ст. 268 БК РФ.

Судом дан анализ обстоятельств, установленных проверкой, и результатов экспертизы №02-02-72 от 10.02.2014, где установлено, что эти обстоятельства не привели к завышению стоимости работ и использованных материалов и неправильному расходованию бюджетных средств, следовательно, нет оснований для применения мер бюджетного администрирования.

Стоимость работ согласована сторонами в контракте и составляет 1 550 660 000 руб., и довод о возможности установления сметной стоимости в меньшем размере противоречит п.2.3 госконтракта, где указано, что стоимость работ составляет твердую сумму, которая не подлежит изменению.

Проект работ получил положительное заключение государственной экспертизы, в том числе, в части сметной стоимости, результаты не были обжалованы и не признаны недействительными (т.56 л.д.87-98).

29.07.2014 от государственного органа поступила апелляционная жалоба об отмене судебного решения и принятии нового судебного акта.

Решение суда первой инстанции является незаконным и принятым с нарушением норм материального права.

Не учтено, что представление не нарушает прав и законных интересов заявителя, который должен выполнить определенные действия, был обязан заявить неустойку контрагенту при не исполнении им своих обязанностей по договору.

В ходе проверки установлено завышение объемов работ или исполнение неполных объемов работ, оплаченных из федерального бюджета, которые неосновательно получены подрядчиком. Акты форма КС-3 на эти работы не составлялись, следовательно, работы не проведены (т.56 л.д.106-117).

В судебном заседании представитель пояснил, что предусмотренные инвестиционным соглашением средства федерального и областного бюджетов были выделены УКС в полном размере и перечислены им ЗАО «Интертехэлектро» вне зависимости от объемов выполненных работ. Указанные в представлении 249 497 781 руб. удержаны подрядчиком как «экономия» и получены им в связи с завышением сметы по позициям, которые указаны в представлении. Представление не нарушает права заявителя, т.к. не предполагает наступления последствий в случае его неисполнения.

УКС Курганской области, Финансовое управление и ЗАО «Интертехэлектро» возражают против апелляционной жалобы, ссылается на обстоятельства, установленные судебным решением.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ) – в пределах оснований, указанных в апелляционной жалобе.

Проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, выслушав стороны, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

УКС Курганской области зарегистрировано в качестве юридического лица свидетельством от 17.12.2003 (т.1 л.д.79-82).

19.09.2009 между правительством Курганской области и ООО «Интертехэлектро – Новая генерация» заключено соглашение № 33-09/09/39 об инвестировании в региональный проект «Строительство Курганской ТЭЦ-2» 11 217 150 000 руб. (т.5 л.д.14-28).

29.10.2010 Департаментом строительства, госэкспертизы и жилищного – коммунального хозяйства Курганской области дано положительное заключение государственной экспертизы № 45-1-3-0096-10 на объект капитального строительства «Строительство Курганской ТЭЦ-2», в том числе в части сметной стоимости строительства (т.4 л.д.1-9).

12.11.2009 заявитель и ЗАО «Интертехэлектро» (подрядчик) заключили государственный контракт № 32 на проведение комплекса работ на общую сумму 1 550 650 000 руб., предусмотрено взыскание неустойки за нарушение сроков сдачи объектов (п.8.2) (т.1 л.д.36-46). Имеются акты приемки строительных объектов, платежные поручения на оплату (т.2 л.д.44-48, т.4 л.д.30-128). Согласно условий договора подрядчиком получен авансовый платеж, в дальнейшем перечисление денежных средств происходило на основании справок о стоимости выполненных работ, подписанных заказчиком.

После проведения проверки правильности расходования бюджетных средств государственным органом составлен акт от 17.12.2012, где указано, что стоимость строительных работ по региональному инвестиционную проекту «Строительство Курганской ТЭЦ-2» определена в 1 550 660 000 руб., из них средства инвестиционного фонда – 991 600 000 руб., областного бюджета – 336 700 000 руб., средства инвестора – 222 190 000 руб. Проверка проводилась в части правильности расходования средств полученных из федерального бюджета.

На аукционе право заключение госконтракта приобретено ЗАО «Интертехэлектро», с которой заключен контракт № 32 от 12.11.2009 на проведение работ на общую сумму 1 550 660 000 руб. за счет средств областного бюджета – 1 328 470 000 руб. и средств инвестора – 222 190 000 руб.

При проверке установлены нарушения:

-при проведении открытого аукциона завышена начальная цена контракта на 123 972 260 руб., перечислены иные нарушения расходования бюджетных средств (т.1 л.д.18-33).

11.02.2013 Управлением направлено представление № 43-04-29/313 от 11.02.2013, где указано на нарушения порядка расходования средств федерального бюджета на сумму 249 497 781 руб., выражающиеся в:

-завышении объемов работ в сметных расчетах,

-завышения расценок выполненных работ в сметных расчетах,

-неосновательную выплату премий за ввод в действие построенных объектов,

-затратах по добровольному страхованию без подтверждающих документов,

-установления одинарных люков ЛПП-Л взамен двойных чугунных,

-отсутствия геодезической съемки теплотрассы.

Предложено принять меры к добровольному возмещению неправомерно израсходованных бюджетных средств, взыскав их с подрядчика. Возмещение производить по мере поступления этих средств от ЗАО «Интертехэлектро».

В бюджет не поступили денежные средства в сумме 373 882, 31 руб., которые следовало взыскать с ЗАО «Интертехэлектро» в качестве неустойки за нарушение сроков исполнения договорных обязательств, установлен срок – 1 мес. О результатах рассмотрения настоящего представления следует проинформировать территориальное управление с представлением подтверждающих документов, рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц. Указано, что невыполнение в установленный срок представления влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (т.1 л.д.14-17).

По заключению экспертизы № 121/03/00401 от 02.11.2011 проведенной экспертами Курганской торговой – промышленной палаты при рассмотрении судом дела № А34-2243/2010 общая стоимость работ выполненных ЗАО «Интертехэлектро» в рамках контракта № 32 от 12.11.2009 составила 101 240 123,92 руб. Включение затрат понесенных ЗАО «Интертехэнерго» при страховании строительных – монтажных работ является правомерным (т.5 л.д.34-47). Определением по делу от 14.12.2011 между сторонами заключено мировое соглашение, где УКС Курганской области выплачивает ЗАО «Интертехэлектро» за проведенные работы 211 631 712 руб. и отказывается от взыскания убытков и штрафа (т.1 л.д.56-59. 60-61).

В рамках рассмотрения настоящего дела судам проведена судебно – строительная техническая экспертиза, составлен акт № 02.02-72 от 10.02.2014. на вопросы суда даны следующие ответы:

-объем выполненных работ и использованных материалов не соответствует проектно – сметной документации, причинами является большое количество изменений, вносимых в проектную документацию в процессе строительства, по объективным причинам для достижения качественного результата.

В частности, по расчету вес оцинкованной стали необходимой для изоляции надземного трубопровода составит 343,76 т. Вес стали, предъявленной заказчику для оплаты составил 245,4554 т..

Протяженность монтажа трубопровода составила 3379,72 м.

Стоимость фактически выполненных ЗАО «Интертехэлектро» работ в текущих (рыночных) ценах на дату окончания строительства составила 1 345 925 820 руб. (перечислены виды затрат).

Работы по установке двойных чугунных люков не произведены, взамен поставлены полимерно – песчаные люки, изменение согласовано с Генеральным проектировщиком без увеличения сметной стоимости (т.51 л.д.1-49).

10.04.2014 поступили ответы экспертов на уточняющие вопросы участников дела. Пояснено, что

-объем работ выполненных ЗАО «Интертехэлектро» и объем использованных для их выполнения материалов, соответствует проектной документации в ее окончательной редакции с учетом всех внесенных в нее изменений, стоимость работ в 1 345 925 820 руб. определена с учетом несоответствий и ошибок, обнаруженных при проверке в проектно – сметной документации,

-не соответствие веса оцинкованной стали в локальном сметном расчете (2195,153 т.) фактическому необходимому для выполнения работ количеству -343,76 т. не привело к завышению стоимости, т.к. для оплаты заказчику был предъявлен вес 245,4554 т.,

-замена люков не привела к увеличению сметной стоимости (т.52 л.д.52-54, 132-135).

По утверждению подателя жалобы – Территориального управления суд первой инстанции дал неверную правовую оценку характера представления, которое не нарушает прав и законных интересов заявителя, т.к. не обладает признаками ненормативного правого акта и создает обязанность только по его рассмотрению и даче ответа. Неосновательно не приняты во внимание установленные проверкой обстоятельства получения подрядчиком неосновательной налоговой выгоды в виде «экономии», которая получена за счет завышения сметной стоимости работ и использованных материалов.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что представление обладает признаками ненормативного правового акта, создает для УКС Курганской области дополнительные обязанности, применение ответственности в случае его неисполнения. Экспертизой установлено, что полученная подрядчиком оплата соответствует объему выполненных работ.

Суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

1. В части правовой природы предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта государственного органа, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительным ненормативного правового акта государственного органа необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 № 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Указанная правовая позиция отражена также в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 № 6720\09.

На основании пункта 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Представление содержит требование, адресованное УКС Курганской области о принятии мер к возмещению неправомерно израсходованных средств к подрядчику, перечисления их в федеральный бюджет, устанавливается для этого месячный срок, принятия мер к взысканию убытков и штрафных санкций, сообщения о принятых мерах в установленный срок, привлечения к ответственности виновных лиц, содержится предупреждение о применении ответственности за неисполнение требования представления.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что представление содержит обязывающие нормы, влияющие на права заявителя, имеет признаки ненормативного правового акта, и рассмотрел дело по существу.

2. В части получения подрядчиком неосновательной «экономии» и нарушения УКС Курганской области порядка расходования средств федерального бюджета.

По ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основании своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В данном случае Территориальное управление обязано подтвердить, что подрядчику неосновательно перечислены средства федерального бюджета за невыполненные работы или в связи с неосновательным завышением сметы работ.

Установлено, что выплаты производились подрядчику Финансовым управлением Курганской области. Согласно условий договора был перечислен аванс, остальные денежные средства перечислялись после предъявления справок и о стоимости работ (кс-3).

Суд первой инстанции установил, что удержание ЗАО «Интертехэлектро» остатка аванса (экономии) произведено во исполнение условий мирового соглашения, утверждённого определением Арбитражного суда Курганской области от 14.12.2011 по делу № А34-2243\2010, установившего наличие у сторон неисполненных взаимных обязательств. Переоценка выводов суда актом административного органа не допускается, и отнесение этой суммы к неосновательному обогащению подрядчика является неправильной.

Тем же мировым соглашением подтвержден отказ от взыскания штрафных санкций, что делает незаконным их повторное предъявление подрядчику.

Проведенной судом строительной экспертизой установлено, что завышение в смете отдельных видов работ не привело к излишним выплатам бюджетных средств, т.к. эти расходы к оплате подрядчиком не предъявлялись.

При таких обстоятельствах основания для переоценки выводов суда первой инстанции, отмене судебного решения и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 19.06.2014 по делу № А34-1947/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального Управления Федеральной службы финансово бюджетного надзора в Курганской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья Ю.А. Кузнецов

Судьи Н.А. Иванова

О.Б. Тимохин