Постановление № 20АП-1316/08 от 05.06.2008 Двадцатого арбитражного апелляционного суда

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

300041, г. Тула, ул. Староникитская, д.1

web: www.20aas.arbitr.ru; e-mail: 20aas@ mail.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е  

город Тула Дело №А54-5028/2007-С21

03 июля 2008 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 июля 2008 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Стахановой В.Н.,

судей Игнашиной Г.Д., Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания судьей Стахановой В.Н.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 20АП-1316/2008) Администрации г. Рязани

на решение Арбитражного суда Рязанской области

от 11 февраля 2008 года по делу №А54-5028/2007 С21 (судья Котлова Л.И.), принятое

по заявлению Администрации г. Рязани

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области,

третьи лица: Рязанская областная Дума, МУ «Дирекция благоустройства города», Рязанский филиал ЗАО «Военно-мемориальная компания», МУП «Ритуал», ООО фирма «Леонардо», ООО «Габбро», ИП ФИО1

о признании недействительными решения и предписания от 15.10.07 по делу

№103/2007-М

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: ФИО2 – зам.начальника отдела (доверенность от 27.12.07 №09-1/73),

от ответчика: ФИО3 – руководитель УФАС по Рязанской области (удостоверение от 27.02.07 №2788),

от третьих лиц:

Рязанский филиал ЗАО «Военно-мемориальная компания»: ФИО4 – директор филиала (доверенность от 29.04.08 №346), ФИО5 – первый зам.руководителя юридического департамента (доверенность от 15.01.08 №194),

Рязанская областная Дума: не явились, извещены надлежащим образом,

МУ «Дирекция благоустройства города»: не явились, извещены надлежащим образом,

МУП «Ритуал»: не явились, извещены надлежащим образом,

ООО фирма «Леонардо»: не явились, извещены надлежащим образом,

ООО «Габбро»: не явились, извещены надлежащим образом,

ИП ФИО1: не явились, извещены надлежащим образом,

установил:

Администрация г. Рязани (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (далее – УФАС по Рязанской области, Управление, ответчик) о признании недействительными решения и предписания от 15.10.07 по делу №103/2007-М.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МУП «Ритуал», ООО фирма «Леонардо», ООО «Габбро», ИП ФИО1, Рязанская областная дума.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 11.02.07 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, Администрация подала апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Представители третьих лиц - Рязанская областная Дума, МУ «Дирекция благоустройства города», МУП «Ритуал», ООО фирма «Леонардо», ООО «Габбро», ИП ФИО1 в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, что подтверждается уведомлениями, имеющимися в деле.

Руководствуясь ст.156 АПК РФ, апелляционный суд пришел к выводу, что неявка представителе указанных третьих лиц не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие указанных представителей.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что обжалуемое решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом, 23 мая 2007 года комиссией Управления по результатам рассмотрения дела № 48/2007М по заявлению Рязанского филиала ЗАО «Военно-мемориальная компания» принято решение, которым действия Администрации по наделению Муниципального учреждения «Ди­рекция благоустройства города» (специализированная служба по вопросам похоронного дела) исключительными правами на оказание ряда ритуальных услуг: рытье могил, оформление документов, необходимых для захоронения, захоронение и перезахоронение, оформление заказов на захоронение, признаны нару­шающими ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее - Закон).

На основании указанного решения Администрации выдано предписание №48/2007-М от 23.05.2007 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

7 августа 2007 года ЗАО "Военно-мемориальная компания" обрати­лось в Управление с заявлением о том, что названное предписание Администрацией фактически не исполнено и хозяйствующие субъекты, в том числе и Рязанский филиал ЗАО «Военно-мемориальная компания» на кладбища города для осуществления захоронений умерших (погибших) военнослужащих и приравненных к ним лиц и других граждан не допускаются.

16.08.2007 Управление в целях контроля за исполнением предписания № 48/2007-М от 23.05.2007 письмом от 16.08.2007 № 1051 обратилось в Администрацию с просьбой дать официальное разъ­яснение п. 4.3 Положения о погребении и похоронном деле на терри­тории города Рязани, а именно: могут ли указанные в нем услуги оказываться хозяйствующими субъектами, индивидуальными предпринимателями, не имеющими статуса специализированной службы.

Ответ на названный запрос Управлением в установленный срок получен не был.

31.08.2007 Управлением в отношении Администрации возбуждено дело №103/2007-М по признакам нарушения заявителем ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 25 Закона.

По результатам рассмотрения данного дела Управлением 15.10.2007 принято решение, которым действия Адми­нистрации и Муниципального учреждения «Дирекция благоустрой­ства города», выразившиеся в осуществлении согласованных действий, на­правленных на ограничение доступа на рынок ритуальных услуг хозяйст­вующих субъектов, не имеющих статуса специализированной службы по во­просам похоронного дела, признаны нарушающими ст. 16 Закона.

На основании названного решения Администрации и МУ «Дирекция благоустройства города» выдано предписание № 103/2007-М от 15.10.2007 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Основанием для принятия указанных ненормативных правовых актов послужили выводы Управления о том, что Администрацией не предпринято действий, направленных на исполнение подведомственным учреждением принятого ей Положения о погребении и похоронном деле на территории города Рязани.

Кроме того, своими действиями, Администрация способствовала недопущению на рынок ритуальных услуг хозяйствующих субъектов, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, в результате названные субъекты фактически устранены с рынка ри­туальных услуг, перечисленных в п. 4.3 Положения.

Не согласившись с решением Управления от 15.10.2007 и предписанием № 103/2007-М от 15.10.2007, Администрация обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с заявле­нием о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении требований Администрации, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25, а также статьей Федерального закона от 12.01.1996г. № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Статьей 25 названного Федерального закона закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела, заключающиеся в создании специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Однако данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью (Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 14.03.2008 по делу № А62-3686/07).

В соответствии с п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свобод­ны в заключении договора.

Из толкования указанных норм в их системной взаимосвязи следует, что граждане, реализующие волю умершего, свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в том числе услуги по по­гребению. Ограничения указанного круга лиц не допускается.

Поскольку деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг внесена в Общероссий­ский классификатор видов экономической деятельности, принятый и введен­ный в действие Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.11.2001г. №454-ст, и ее осуществление законодательством не ограничено, то исходя из принципов единства экономического пространства и свободы экономический деятельности, вытекающих из ст. 8 Конституции РФ, названная деятельность должна осуществляться на конкурентном рынке.

В целях реализации полномочий, предоставленных органам местного самоуправления Федеральным законом от 12.01.1996г. № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" постановлением главы Администрации от 14.03.2007 № 693 (ред. от 19.12.2007) "О порядке организации похоронного дела и осуществления погребения на территории города Рязани" утверждено Положение о погре­бении и похоронном деле на территории города Рязани (далее - Положение).

Названным постановлением функции специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Рязани возложены на муниципальное учреждение «Дирекция благоустройства города» (далее - Учреждение).

В силу п.2.2 Положения все кладбища города Рязани переданы на ба­ланс специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Согласно п.4.1 Положения специализированная служба по вопросам по­хоронного дела на территории города Рязани - хозяйствующий субъект, на которого Постановлением администрации города возложены полномочия специализированной служба по вопросам похоронного дела, деятельность которого направлена на оказание ритуальных услуг в соответствии с требова­ниями ст.ст.9,25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Пунктом 4.2 Положения определены виды деятельности, входящие в перечень услуг по погребению, оказываемых на территории города.

В соответствии с п. 4.3 Положения услуги, перечисленные в п.п.2-6 п.4.2, осуществляются специализированными службами по во­просам похоронного дела.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в п. 4.1 дано только понятие самой специализированной службы и нормы Положения не устанавливают, что перечисленные в п.п.2-6 п. 4.2 услуги могут оказываться только одной организацией.

Вместе с тем судом установлено, что в настоящее время на территории города Рязани такие услуги по погребению как оформление документов, необходимых для захоронения; захоронение и перезахоронение; кремация с последующей выдачей урны с прахом; транс­портировка тел (останков) умерших (погибших); изготовление и опайка цин­ковых гробов), осуществляются только одной специализированной службой по во­просам похоронного дела - Муниципальным учреждением "Дирекция благо­устройства города" и доступ иных хозяйствующих субъектов на данный рынок ограничен.

Названное обстоятельство подтверждается письмом Муници­пального учреждения «Дирекция благоустройства города» от 02.10.07 №1225, согласно которому все захоронения на кладбищах города Рязани в период с 01.06.2007 по 01.09.2007 осуществлены Муниципальным учреж­дением «Дирекция благоустройства города» и письмом Администрации исх. №9-19/4432 от 11.07.2007, направленным в адрес ЗАО "Военно-мемориальная компания", из которого со ссылкой на Положение, следует, что ритуальные услуги по погребению осуще­ствляются специализированными службами по вопросам похоронного дела и для решения вопроса производства захоронений следует обращаться в спец­службу по вопросам похоронного дела, являющуюся балансодержателем всех кладбищ города Рязани - Муниципальное учре­ждение «Дирекция благоустройства города», на балансе которого находятся все кладбища города.

В соответствии со ст. 16 Закона запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (п.4).

Согласно ч. 1 ст. 8 Закона согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;

2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением является некоммерческая орга­низация, созданная собственником для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично учредителем.

В соответствии с Постановлением Администрации города Рязани от 16.04.2003 № 1562 Администрация осуществляет контроль за деятельностью предприятий, учреждений и организаций, созданных с участи­ем муниципального образования, согласно Структуре объектов муниципаль­ной собственности, в которую также входит Муниципальное учре­ждение «Дирекция благоустройства города».

Согласно п. 1.2 Устава названного учреждения учредителями Муниципальное учре­ждение «Дирекция благоустройства города» являются Рязанский городской Совет и Администрация.

В силу п. 5.5 Устава контроль за деятельностью Учреждения осуществляется учредителя­ми и другими контролирующими органами в пределах их компетенции.

Источниками финансирования деятельности Муниципального учреж­дения «Дирекция благоустройства города» являются бюджетные ассигнова­ния на производство работ по благоустройству города; внебюджетные сред­ства; доходы полученные от разрешенной настоящим Уставом предпринима­тельской деятельности в соответствии с действующим законодательством; кредиты банков и других кредитных учреждений (пункт 3.5. Устава).

Оценив все вышеизложенные обстоятельства в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отсутствие конкуренции со стороны иных хозяйствующих субъектов на рынке услуг по погребению ведет к увеличению дохода Муниципального учреждения «Дирекция благоустройства города», что влечет за собой уменьшение его финансирования за счет средств бюджета муниципального образования.

Администрация, являющаяся исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и осуществляющая исполнение бюджета, является органом, прямо заинтересованном в уменьшении расходной части бюджета. Кроме того, суд отмечает, что Администрация также является и соучредителем Учреждения.

Таким образом, в этой части интересы Администрации и Муниципального учреждения «Дирекция благоустройства города» в части не допуска на рынок оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг иных хозяйствующих субъектов совпадают.

Не могут быть приняты во внимание доводы апелляционной жалобы об ошибочности указанного вывода со ссылкой на то, что объем финансирования Учреждения за 2007 год не изменялся и возможность уменьшения финансирования не означает, что финансирование будет фактически уменьшено.

То обстоятельство, что объем финансирования Учреждения на 2007 год не изменялся, может свидетельствовать о том, что при расчете необходимого объема финансирования Учреждения Администрацией учтено, что Учреждение является единственным хозяйствующим субъектом на определенном рынке услуг и с учетом согласованных действий, иные хозяйствующие субъекты на данный рынок допущены не будут.

При этом не допуск иных хозяйствующих субъектов на указанный рынок может быть осуществлен только в том случае, если Администрация, зная о противоправ­ных действиях Учреждения, не предпримет мер по пре­сечению таких действий, и Муниципальному учреждению «Дирекция благо­устройства города» будет об этом известно.

Как следует из писем ЗАО «Военно-мемориальная компания» от 25.06.2007 №158 и Администрации от 11.07.2007 № 9-19/4432, последней было известно о действиях Муниципального учреждения «Дирекция благоустройства города» по недо­пущению на рынок услуг по погребению иных хозяйствующих субъектов, вместе с тем заявителем не предпринято никаких мер по прекращению действий Учреждения по недопущению хозяйствующих субъектов на рынок услуг по погребению, о чем Учреждению было известно.

Более того, Администрация способствовала совершению таких действий, путем направления лиц, обжалующих дейст­вия Муниципального учреждения «Дирекция благоустройства города» для решения вопроса о допуске на кладбища города к балансодержателю кладбищ города (то есть фактически в Учреждение).

Суд также отмечает, что в ходе судебного разбирательства Муниципальное учреж­дение «Дирекция благоустройства города» указывало, что право оказывать услуги по погребению имеется только у специализирован­ных служб по вопросам похоронного дела (отзыв л.д. 120-122 т.1).

Довод жалобы о том, что указанные письма не являются доказательствами согласованных действий Администрации и Учреждения, не может быть принят во внимание, поскольку из названных документов однозначно следует, что Учреждение прямо указывает на то, что оно является единственным субъектом на рынке оказания похоронных услуг.

При этом мер, устраняющих названное обстоятельство, Администрацией не предпринято.

Действия же Муниципального учреждения «Дирекция благоустройства города» по не допуску на соответствующий рынок иных хозяйствующих субъектов вы­званы попытками таких субъектов выйти на рынок услуг по погребению, и на­правлены на их устранение с рынка.

С учетом изложенного, в рассматриваемом случае имеют места оба установленных ст. 8 Закона условия в совокупности, безусловно свидетельствующие о наличии согласованности в действиях Администрации и Учреждения.

Не может быть принят во внимание довод жалобы о том, что ст. 8 Закона применима только к хозяйствующим субъектом, каковым Администрация не является.

Положения названной нормы подлежат толкованию во взаимосвязи со ст. 16 Закона, содержащей запрет на согласованные действия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, ведущие к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, вследствие чего ст. 8 Закона может быть применена к рассматриваемым правоотношениям.

Таким образом, согласованные действия Администрации и Му­ниципального учреждения «Дирекция благоустройства города» противоречат ст. 16 Закона, вследствие чего оспариваемые решения и предписания соответствуют законодательству и оснований для признания их недействительными не имеется.

Ссылка подателя жалобы на то, что каких-либо доказательств наличия письменного или устного соглашения, в смысле, придаваемом этому понятию Законом, между Учреждением и Администрацией, в суд не представлено, отклоняется в связи со следующим.

Положения Закона не устанавливают обязанность получить доказательства наличия подобного соглашения как такового (получить такой документ в письменной форме или получить показания свидетелей о том, что имело место устное соглашение). В рассматриваемом случае предметом доказывания является наличие установленных ст. 8 Закона обстоятельств, свидетельствующих о наличии такого рода соглашения. Как указано выше, факт наличия таких обстоятельств надлежащим образом доказан.

Довод жалобы о том, что к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены лица, не принимавшие участия в рассмотрении дела №103/2007-М, не может быть принят во внимание, поскольку названное обстоятельства никаким образом не повлияло и не могло повлиять на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь п.1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Рязанской области от 11 февраля 2008 года по делу №А54-5028/2007-С21 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационную инстанцию Федерального арбитражного суда Центрального округа в г. Брянске в двухмесячный срок.

Председательствующий

В.Н. Стаханова

Судьи

Г.Д.Игнашина

О.Г.Тучкова