Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный в составе председательствующего Заикиной Н.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бондаренко О.А., в отсутствие заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Монолит» (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>) и заинтересованного лица – министерства строительного комплекса Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства строительного комплекса Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 01.02.2016 по делу № А54-6024/2015, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Монолит» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к министерству строительного комплекса Рязанской области (далее – министерство) о признании недействительным и отмене предписания от 02.09.2015 № 17-2014 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области долевого строительства многоквартирных домов и (иных объектов) недвижимостив части предоставления в министерство договоров долевого участия, соглашения об их изменении или расторжении, уступке прав требования по таким договорам (с учетом уточненного заявления).

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 01.02.2016 заявленные требования удовлетворены.

Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Не согласившись с решением суда, министерство обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по

делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы министерство ссылается на то, что вывод суда первой инстанции о проведении проверки не в рамках надзора в области долевого строительства, а по факту обращения гражданина, не основан на нормах права. Не согласно с выводом суда о том, что министерство вышло за предмет проверки. По мнению заявителя жалобы, вывод суда об отсутствии у контролирующего органа оснований истребовать документы по окончании проверки является незаконным.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить решение суда без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебное заседание участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о месте и времени его проведения, не явились, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество – застройщик, начиная с 3 квартала 2009 года, осуществляет строительство многоквартирных домов в г. Рязани с привлечением денежных средств граждан.

В июле 2015 года в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций поступило обращение № 776606 от гражданина, в котором он указал на нарушение обществом обязательств по договору об участии в долевом строительстве жилья, в частности нарушение сроков сдачи дома в эксплуатацию.

Указанное обращение гражданина направлено Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций для дальнейшего рассмотрения и подготовки ответа в министерство.

В этой связи министерством издан приказ о проведении внеплановой документарной проверки общества от 21.07.2015 № 11-дс.

Согласно приказу целью проверки является соблюдение обществом законодательства в области долевого строительства в связи с поступлением в орган государственного контроля (надзора) обращения гражданина ФИО1 о фактах нарушения законодательства о долевом строительстве (вх. № ОГ-300 от 20.07.2015).

В соответствии с данным приказом министерство истребовало от общества документы, касающиеся его деятельности в области долевого строительства многоквартирных домов, в том числе: договоры долевого участия, соглашения об их изменении или расторжении, соглашения об уступке прав требования по таким договорам и т.д.

По результатам проведенной в период с 05.08.2015 по 01.09.2015 министерством составлен акт проверки от 02.09.2015 № 12, согласно которому при проведении внеплановой выездной проверки установлены нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

При этом в акте указано, что по ряду вопросов, по которым осуществлялась проверка, сделать какие-либо выводы не представилось возможным по причине отсутствия документов.

02.09.2015 обществу выдано предписание № 17-2015 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, которым на общество, в том числе возложена обязанность в срок до 30.10.2015 (включительно) представить документы, предусмотренные пунктами 11.5, 11.18 приказа министерства от 21.07.2015 № 11-дс, а именно: проектную документацию, договоры долевого участия, соглашения об их изменении или расторжении, соглашения об уступке прав требования по таким договорам.

Не согласившись с данным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая требования общества по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для их удовлетворения.

Судебная коллегия согласна с данным выводом суда по следующим основаниям.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как установлено арбитражным судом, основанием для выдачи обществу оспариваемого предписания послужили результаты внеплановой документарной проверки, назначенной на основании приказа от 21.07.2015 № 11-дс.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

В силу пункта 28 части 4 статьи 1 вышеуказанного Закона особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе, регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов.

В соответствии пунктом 2 части 3 статьи 10 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Как следует из материалов дела, основанием для издания министерством приказа о проведении внеплановой, документарной проверки юридического лица от 21.07.2015 № 11-дс явилось обращение гражданина в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций (№ 776606), в котором он указал на нарушение обществом обязательств по договору об участии в долевом строительстве жилья, в частности нарушение сроков сдачи дома в эксплуатацию.

При этом Закон № 294-ФЗ предусматривает специальную процедуру проведения внеплановых проверок на основании поступления в органы государственного надзора обращений и заявлений граждан и юридических лиц, в частности: о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт а) части 2 статьи 10); нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены) (пункт в) части 2 статьи 10);

Согласно абзацу 1 пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей», если отдельные виды отношений с участием потребителей регулируются и специальными законами Российской Федерации, содержащими нормы гражданского права (например, договор участия в долевом строительстве, договор страхования, как личного, так и имущественного, договор банковского вклада, договор перевозки, договор энергоснабжения), то к отношениям, возникающим из таких договоров, Закон о защите прав потребителей применяется в части, не урегулированной специальными законами.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что спорная проверка должна была осуществляться не в рамках надзора в области долевого строительства, а по факту обращения гражданина в связи с нарушением законодательства о защите прав потребителей.

Из материалов дела усматривается, что в ходе проверки министерство не установило в ходе внеплановой проверки нарушений, о которых заявлял гражданин в своем обращении. В ответе на обращение гражданина министерство разъясняло ему право обратиться к застройщику с предложением расторгнуть договор долевого участия строительства жилья, уплатить неустойку (пени, штраф), возместить в полном объеме убытки сверх неустойки, указало на возможность предъявить данные требования в судебном порядке, а также проинформировала гражданина о том, что администрацией города Рязани продлено разрешение на строительство многоквартирного дома до 31.08.2016; строительные работы на объекте ведутся в соответствии с отчетностью застройщика за 2 квартал 2015 года; ввод дома в эксплуатацию и передача квартир планируется в 4 квартале 2015 года; завершение строительства многоквартирного дома находится на контроле у правительства Рязанской области и министерства.

Пунктом 1 частью 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Исходя из указанного положения Закона № 294-ФЗ предписание может быть выдано органом контроля не ранее фиксации выявленных нарушений обязательных требований, то есть только после составления акта проверки, в котором фиксируются соответствующие нарушения, или одновременно с ним.

Предписание по своей юридической природе ненормативный правовой акт, целью которого является устранение нарушения законодательства. Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Как установлено судом, в ходе внеплановой проверки общество представило запрашиваемые документы не в полном объеме, в частности обществом не были представлены договоры долевого участия, соглашения об их изменении или расторжении, соглашения об уступке прав требования по таким договорам, которые необходимы министерству для осуществления контроля в области долевого строительства жилья.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предписание в оспариваемой части (возложения на застройщика обязанности в срок до 30.10.2015 представить документы, предусмотренные пунктом 11.18 приказа министерства от 21.07.2015 № 11-дс) не отвечает смыслу, придаваемому указанному ненормативному правовому акту пунктом 1 частью 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ.

Вменяемое обществу нарушение (непредставление документов в ходе проверки) фактически связано с воспрепятствованием проведения проверки, невыполнением законных требований контролирующего органа, а не с хозяйственной деятельностью застройщика, регулируемой Федеральным законом от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательстве акты Российской Федерации» (далее – Закон № 214-ФЗ).

При этом ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок, установлена статьей 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как верно отметил суд первой инстанции, министерство не вправе по окончании внеплановой проверки требовать от проверяемого лица какие-либо документы.

Ссылка представителя ответчика на положения статьи 23 Закона № 214-ФЗ, предусматривающие право контролирующего органа получать от лиц, привлекающих денежные средства граждан для строительства, в определенный статьей 11 Закона № 294-ФЗ срок сведения и (или) документы, которые необходимы для осуществления государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и перечень которых устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 4 пункта 6 статьи 23), а также направлять лицам, привлекающим денежные средства граждан для строительства, предписания об устранении нарушения требований настоящего Федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов уполномоченного органа и устанавливать сроки устранения таких нарушений (подпункт 9 пункта 6 статьи 23), обоснованно отклонен судом. Указанное право предоставлено министерству в ходе проведения проверки и не на основании предписания, вынесенного в соответствии с пунктом 1 частью 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ.

Кроме того, представление договоров долевого участия соглашения об их изменении или расторжении, соглашений об уступке прав требования по таким договорам, предполагалось в отношении всех участников долевого строительства, а не только в отношении обратившегося с жалобой гражданина.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных пунктом 3 статьи 15 Закона № 294-ФЗ (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки).

На основании изложенного, оценив совокупность имеющихся в деле доказательств по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно указал, что предписание в оспариваемой части не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления общества.

Доводы апелляционной жалобы министерства подлежат отклонению, поскольку сводятся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств и норм права и не опровергают правомерности и обоснованности выводов арбитражного суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 01.02.2016 по делу № А54-6024/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи

Н.В. Заикина

Н.В. Еремичева

В.Н. Стаханова