Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Большакова Д.В., Еремичевой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В., рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям на решение Арбитражного суда Рязанской области от 22.03.2019 по делу № А54-8902/2018 (судья Соломатина О.В.), принятое по заявлению администрации муниципального образования – Агишевское сельское поселение Шацкого муниципального района Рязанской области (Рязанская область, Шацкий район, село Большое Агишево, 4004605 , ОГРН 1066225000412) к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям (г. Рязань, ИНН 9060674 , ОГРН 1086229000318), о признании недействительным предписания от 28.09.2018 № 486/вп ;

при участии в заседании:

от администрации муниципального образования – Агишевское сельское поселение Шацкого муниципального района Рязанской области – не явились, уведомлены надлежащим образом;

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям - не явились, уведомлены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования – Агишевское сельское поселение Шацкого муниципального района Рязанской области (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Рязанской и Тамбовской областям (далее – управление) о признании недействительным предписания от 28.09.2018 № 486/вп.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 22.03.2019 требования администрации были удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным решением, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В обоснование своей позиции управление ссылается на то, что судом неверно отнесены к полномочиям администрации только управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в то время как ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) содержит требования и по охране земель.

Проверив в порядке, установленном ст.ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, управлением был издан приказ № 348 от 12.07.2018 о проведении планового (рейдового) осмотра земельных участков, расположенных по адресу: вблизи с. Малый Пролом Шацкого района, Рязанской области, в том числе, в отношении земельного участка с кадастровым номером 62:24:0040213:483 (далее – земельный участок).

В ходе осмотра было установлено, что на земельном участке площадью 426 000 кв.м. допущено зарастание сорной (полынь горькая, цикорий обыкновенный, пижма обыкновенная, пырей ползучий, злаковые сорняки) и отдельно стоящей древесно-кустарниковой растительностью (береза, ива высотой до 5 м) на 100 % площади участка. Высота сорной растительности составляет до 90 см. Данная сорная растительность относится к многолетним корнестержневым и многолетним корнеотпрысковым растениям с периодом жизненного цикла от 4 до 10 лег. Работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы не проводятся, выпас скота, сенокошение не проводится, культурные, многолетние насаждения отсутствуют. Категория земельного участка: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для ведения сельскохозяйственного производства.

Управлением был сделан вывод о нарушении на земельном участке требований земельного законодательства, а именно ст.ст. 13, 42 ЗК РФ, ст. 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ).

По результатам планового (рейдового) осмотра управлением составлен акт № 348/Кс от 25.06.2018.

Собственником земельного участка является муниципальное образование - Агишевское сельское поселение Шацкого муниципального района Рязанской области.

20.08.2018 на имя заместителя руководителя управления было подано представление о рассмотрении вопроса об организации проведения внеплановой документарной проверки в отношении администрации.

Приказом управления от 21.08.2018 № 486/вп было решено провести внеплановую документарную проверку в отношении администрации с целью проверки соблюдения требований земельного законодательства РФ в целях предотвращения угрозы причинения вреда окружающей среде.

Администрация была уведомлена о проведении данной проверки письмом от 21.08.2018 № УФС-АЛ-5352/2018, согласно которому управление так же запросило у администрации сведения об обременениях земельных участков, в том числе о передаче их в аренду или иное; сведения об использовании в 2015-2018 годах либо неиспользовании земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности (пашня, сенокос, пастбище, многолетние насаждения и др.), проведенных мероприятиях по защите земельных участков на всей площади от зарастания сорной и древесно-кустарниковой растительностью, о внесенных пестицидах и агрохимикатах, результаты предварительного агрохимического обследования, сведения об осуществлении органами местного самоуправления мероприятий, направленных на выполнение установленных законодательством РФ обязательных требований на земельном участке.

18.09.2018 администрация представила в управление запрошенные документы и пояснения.

По результатам проведенной 28.09.2018 управлением проверки установлено, что администрацией (собственником земельного участка) не выполняются установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, сохранению и защите земель и охране почв, допущено зарастание земельного участка сорной и древесно-кустарниковой растительностью, чем нарушены ст.ст. 13, 42 ЗК РФ, ст. 8 Закона № 101-ФЗ, ответственность за нарушение которых предусмотрена ч. 2 ст. 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Указанные нарушения отражены в акте проверки № 486/вп от 28.09.2018.

Вышеизложенные обстоятельства послужили основанием для выдачи администрации предписания № 486/вп от 28.09.2018, в соответствии с которым на нее возложена обязанность принять меры к устранению нарушения в срок до 10.01.2019. В частности, указано на необходимость полного устранения зарастания земельного участка сорной и древесно-кустарниковой растительностью путем проведения агротехнических (перепахивание, выкашивание и др.), агрохимических (применение гербицидов и др.), фитосанитарных (применение научно обоснованных приемов выявления и устранения засорения почв сорными растениями и др.) мероприятий.

Администрация, полагая, что указанное предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев и оценив материалы дела, заслушав доводы сторон, арбитражный суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенной выше нормы следует, что для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Как следует из ст. 71 ЗК РФ государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного земельного надзора).

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых предусмотрена ответственность.

По результатам проверок органами государственного земельного надзора составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства РФ к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.

Статьей 13 ЗК РФ определено, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения (пп. 1 п. 2); защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (пп. 3 п. 2).

Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.

В соответствии со ст. 8 Закона № 101-ФЗ собственники, владельцы, пользователи, в том числе, арендаторы земельных участков обязаны:

-осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

-соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

-представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

-содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании;

-выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Управление, выдав администрации оспариваемое предписание, исходило из того, что администрация как собственник земельного участка, должна осуществлять все правомочия собственника, а не только правомочия распоряжения. Эти правомочия основаны на равенстве участников правоотношений и не относятся к властным полномочиям. Следовательно, бремя содержания имущества несет администрация, поэтому она же обязана принимать меры по надлежащему содержанию земельного участка.

Апелляционная коллегия, рассмотрев доводы управления, полагает, что суд первой инстанции необоснованно счел их ошибочными и основанными на неверном толковании правовых норм.

В соответствии с п. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), п. 1 ст. 19 Устава муниципального образования – Агишевское сельское поселение Шацкого муниципального района Рязанской области, администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования.

Как указано в ст. 11 ЗК РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Муниципальное образование – Агишевское сельское поселение Шацкого муниципального района Рязанской области - как публично-правовое образование - является собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

Частью 1 ст. 37 Закона № 131-ФЗ определено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Уставом муниципального образования – Агишевского сельского поселения Шацкого муниципального района Рязанской области, принятым 10.03.2017, закреплено, что к вопросам местного значения Агишевского поселения относятся, в том числе, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности (пп. 3 п. 1 .ст. 5).

С учетом изложенного администрация является органом местного самоуправления, уполномоченным на решение вопросов содержания муниципального имущества, включая земельные участки.

Администрацией не представлено доказательств, подтверждающих организацию обследований земельного участка, проведение на нем соответствующих сельскохозяйственных работ, таких как обработка почвы, сенокошение, выпас скота, уборка урожая, уход за почвой, включая агротехнические, агрохимические, фитосанитарные мероприятия, несение расходов по их содержанию и сохранению.

В связи с тем, что администрация, являясь собственником земельного участка, обязана содержать его как собственник, получивший земельный участок в установленном порядке, ошибочным является вывод суда первой инстанции и о том, что согласно ч. 2 ст. 41 Закона № 131-ФЗ, ст. 20 Устава муниципального образования - Агишевское сельское поселение Шацкого Муниципального района Рязанской области органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица исключительно для осуществления управленческих функций, что выполнение указанных в оспариваемом предписании требований относится к деятельности субъектов предпринимательской деятельности в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что распоряжение земельным участком возможно не только путём его отчуждения, на что указывает администрация, ссылаясь на безрезультатные аукционы, но и путём предоставления участка на иных правах – например, праве аренды. Как следует из представленных в дело доказательств, попыток сдать участок в аренду администрация не предпринимала вообще.

Однако требования апеллянта не подлежат удовлетворению ввиду следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ, администрация является органом местного самоуправления.

Согласно указанной норме, внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта РФ, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Следовательно, проведение внеплановой проверки органа местного самоуправления без согласования с прокуратурой Рязанской области является нарушением п. 2.6 ст. 77 Закона № 131-ФЗ.

Данный вывод суда первой инстанции, подтвержденный апелляционной коллегией, соответствует позиции Верховного Суда РФ, изложенной в Определении от 24.06.2015 № 309-КГ15-7184 по делу № А07-21374/2013.

С учетом изложенного, суд пришел к обоснованному выводу о том, что управлением допущено нарушение Закона № 131-ФЗ, влекущее недействительность вынесенного по результатам такой проверки предписания от 28.09.2018 № 486/вп.

При таких обстоятельствах, требование администрации о признании недействительным предписания управления от 28.09.2018 № 486/вп правомерно удовлетворено судом первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а направлены на переоценку фактических обстоятельств и доказательств, исследованных судом и получивших надлежащую правовую оценку.

Иное толкование апеллянтом положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм права.

Принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 22.03.2019 по делу № А54-8902/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Д.В. Большаков

Н.В. Еремичева