Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Еремичевой Н.В. и Заикиной Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Верулидзе Н.Д., при участии от заявителя – Федерального Государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» в лице филиала Федерального Государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области (Брянская область, с. Супонево, ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 28.10.2013), заинтересованного лица – ГУ МЧС России по Брянской области (г. Брянск, ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО2 (доверенность от 16.01.2013 № 314-4-2), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального Государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» в лице филиала Федерального Государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 21.06.2013 по делу № А09-2672/2013 (судья Кулинич Е.И.), установил следующее.

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Российский сельскохозяйственный центр» в лице филиала Федерального государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением об отмене постановления от 29.03.2013 № 16, вынесенного временно исполняющим обязанности главного государственного инспектора Брянской области по пожарному надзору Главного управления МЧС России по Брянской области ФИО3 (далее – административный орган, управление) (с учетом уточнения).

Решением Арбитражного суда Брянской области от 21.06.2013 заявленные требования удовлетворены в части признания недействительным постановления от 29.03.2013 № 16 в отношении:

– указания на открывание двери на пути эвакуации не по направлению выхода из здания Выгоничского районного отдела филиала ФГБУ «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области, а именно: пункт 10 постановления от 29.03.2013 № 16 по делу об административном правонарушении;

– указания на открывание двери тамбура основного выхода не по направлению выхода из здания Дубровского районного отдела филиала ФГБУ «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области, а именно: пункт 43 постановления от 29.03.2013 № 16 по делу об административном правонарушении.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Учреждение обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решения суда отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

В отзыве на апелляционную жалобу административный орган, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, в связи с чем просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения от 04.02.2013 № 14 административным органом в период с 18.02.2013 по 18.03.2013 в отношении заявителя была проведена плановая выездная проверка, целью которой являлось соблюдение и выполнение организацией и должностными лицами требований пожарной безопасности, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Брянской области.

По результатам проверки уполномоченным лицом 18.03.2013 составлен акт проверки № 14 с подробным изложением выявленных нарушений обязательных требований и норм пожарной безопасности в каждом районном отделе филиала ФГБУ «РСЦ» по Брянской области.

По данному факту административным органом в отношении заявителя 18.03.2013 составлен протокол об административном правонарушении № 16 и выдано предписание № 14/1/1-50, направленное на устранение выявленных проверкой нарушений обязательных требований и правил пожарной безопасности в срок до 01.10.2013.

Определением от 18.03.2012 административное дело в отношении юридического лица назначено к рассмотрению на 29.3.2013, о чем 25.03.2012 был уведомлен руководитель филиала – ФИО4

Административным органом 29.03.2013 вынесено постановление № 16 о привлечении заявителя к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) в виде взыскания административного штрафа в размере 150 тыс. рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, полагая, что оно не соответствует закону, нарушает его права и законные интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая дело по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление в части пунктов 10 и 43 незаконно, поскольку в данном случае отсутствует событие административного правонарушения, в связи с чем в этой части удовлетворил требование заявителя. В то же время суд посчитал, что в остальном в действиях ФГБУ «РСК» в лице филиала ФГБУ «РСК» имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в связи с чем в этой части заявление учреждения оставлено без удовлетворения. При этом суд, руководствуясь положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), указал на отсутствие процессуальных нарушений со стороны административного органа.

Апелляционная инстанция не может согласиться с последним выводом суда исходя из следующего.

Действительно, в соответствии с положениями пунктов 1, 4 и 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются, в частности, следующие сведения: наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими своей деятельности.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Согласно пункту 2 статьи 12 Закона № 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Таким образом, проверка может осуществляться как по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа, так и по месту фактического осуществления деятельности, которым является, к примеру, филиал юридического лица (при этом проведение проверки возможно как в одном месте, так и в нескольких).

При этом в соответствии с частью 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Как следует из материалов дела, плановая выездная проверка была проведена управлением на основании распоряжения от 04.02.2013 № 14 (т. 2, л. 8 – 10).

С копией указанного распоряжения был ознакомлен руководитель филиала 12.02.2013. Также распоряжение о проведении плановой выездной проверки заявителя было направлено в адрес юридического лица, что им не оспаривается.

Учитывая данные обстоятельства, судом сделан правильный вывод об отсутствии нарушений при проведении проверки управлением.

В то же время необходимо учитывать следующее.

Предметом спора по настоящему делу является постановление административного органа об административном правонарушении.

Следовательно, в данном случае суду было необходимо учитывать не только положения Закона № 294-ФЗ, но и нормы КоАП РФ.

Пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ в качестве основания для отмены постановления по делу об административном правонарушении предусмотрено существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными этим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).

Протокол об административном правонарушении является важнейшим процессуальным документом и доказательством, отсутствие которого делает невозможным установление обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые продиктованы обязанностью обеспечить соблюдение гарантий защиты лиц, привлекаемых к ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3); указанному лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, и оно вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к этому протоколу (часть 4); это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (часть 5); копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица (часть 6).

Протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В отсутствие указанного лица протокол может быть составлен лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Таким образом, КоАП РФ предусматривает необходимость принятия административным органом достаточных мер для извещения привлекаемого к административной ответственности лица либо его законного представителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в целях обеспечения лицу возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Федеральным законом от 06.12.2011 № 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» глава 25 КоАП РФ дополнена статьей 25.15, регулирующей извещение лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении.

В силу части 1 статьи 25.15 КоАП РФ лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Субъектом административной ответственности в силу части 1 статьи 2.10.КоАП РФ является только юридическое лицо.

Согласно части 3 статьи 25.15 КоАП РФ место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц. Если юридическое лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, ведет дело через представителя, извещение также направляется по месту нахождения (месту жительства) представителя.

Если лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, заявило ходатайство о направлении извещений по иному адресу, суд, орган или должностное лицо, в производстве которых находится дело, направляет извещение также по этому адресу. В этом случае извещение считается врученным лицу, участвующему в производстве по делу об административном правонарушении, если извещение доставлено по указанному таким лицом адресу (часть 4 статьи 25.15 КоАП РФ).

Согласно части 3 статьи 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Пунктом 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Установленный законом порядок применения административной ответственности является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.

Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции апелляционная коллегия судей предлагала административному органу представить пояснения по факту извещения и доказательства надлежащего извещения учреждения о дате и времени составления протокола об административном правонарушении от 18.03.2013 и вынесения постановления о назначении административного наказания от 29.03.2013, что следует из определения Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2013.

Во исполнение определения суда административный орган в суд направил отзыв от 28.10.2013, в котором, обосновывая свою позицию, руководствуется только положениями Закона № 294-ФЗ и считает, что обо всех процессуальных действиях административного органа (составление протокола об административном правонарушении, рассмотрение дела об административном правонарушении) был надлежаще уведомлен руководитель филиала ФИО4 (отзыв (т. 1, л. 96 – 97), акт проверки (т. 2, л. 11 – 18), протокол (т. 2, л. 19 – 23), предписание (т. 2, л. 25 – 35)). При этом из названных документов усматривается, что все они были составлены в одно время и вручены непосредственно ФИО4

Проанализировав указанные документы, апелляционный суд полагает, что административный орган не считал необходимым уведомлять само юридическое лицо, поскольку именно ФИО4 в понимании управления являлся надлежащим законным представителем, о чем, в частности, указано в протоколе № 16 – «законный представитель юридического лица руководитель филиала ФГБУ «Российский сельскохозяйственный цент» по Брянской области ФИО4 по доверенности от 05.09.2011 № 2/14 (т. 2, л. 19).

Однако в силу часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ руководитель филиала ФГБУ «Российский сельскохозяйственный цент» по Брянской области ФИО4 не является законным представителем ФГБУ «Российский сельскохозяйственный цент».

При этом юридическим лицом – ФГБУ «Российский сельскохозяйственный цент» (<...>) также представлены пояснения по делу, согласно которым ни одного процессуального документа как по результатам выездной плановой проверки, так и по делу об административном правонарушении в его адрес не поступало.

Обратного административным органом не доказано: доказательства приглашения законного представителя в административный орган на составление протокола об административном правонарушении на 18.03.2013 в материалах дела отсутствуют и по требованию апелляционной инстанции в материалы дела административным органом не представлены

Из протокола об административном правонарушении от 18.03.2013 следует, что при его составлении в качестве представителя общества присутствовал ФИО4 на основании общей доверенности от 05.09.2011 №2/14, выданной ему для руководства от лица учреждения филиалом, где в числе полномочий не указано его право на участие в производстве по конкретному делу об административном правонарушении.

Наличие такой доверенности не является доказательством извещения законного представителя ФГБУ «Российский сельскохозяйственный цент» (г. Москва) о времени и месте вынесения протокола об административном правонарушении.

Поскольку протокол об административном правонарушении от 18.03.2013 № 16 составлен административным органом при отсутствии доказательств надлежащего извещения законного представителя учреждения о месте и времени его составления, то названное нарушение является существенным, так как в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных ему частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ гарантий защиты прав и не могло воспользоваться своими процессуальными правами.

С учетом этого указанный протокол об административном правонарушении не может являться доказательством совершения учреждением административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена частями 1 и 4 статьи 20.4 Кодекса.

Кроме того, оспариваемое постановление вынесено управлением 29.03.2013 в присутствии руководителя филиала учреждения – ФИО4, действовавшего на основании доверенности от 05.09.2011.

О времени и месте рассмотрения дела, которое состоялось 29.03.2013, учреждение также не извещалось.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

При установленных обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали достаточные правовые основания для отказа учреждению в удовлетворении требования о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 29.03.2013 № 16.

Кроме того, апелляционная инстанция считает необходимым отметить следующее.

Как установлено апелляционным судом, по факту выявленных проверкой нарушений составлен протокол об административном правонарушении в отношении Федерального государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» (<...>), тогда как в оспариваемом постановлении в резолютивной части правонарушителем указано Федеральное государственное бюджетное учреждение «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области, находящееся по адресу: Брянская обл., Брянский р-он, ул. Шоссейная, д. 11.

В силу своей значимости как документа, порождающего права и обязанности как для лица, привлекаемого к административной ответственности, так и для органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, постановление по делу об административном правонарушении в обязательном порядке должно соответствовать по форме и содержанию всем требованиям статьи 29.10 КоАП РФ.

Согласно пункту 3 части 1 указанной статьи в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело.

В силу части 1 статьи 29.11.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, определение по делу об административном правонарушении, по заявлению лиц, указанных в статьях 25.1 – 25.5, 25.11 настоящего Кодекса, судебного пристава-исполнителя, органа, должностного лица, исполняющих постановление, определение по делу об административном правонарушении, или по своей инициативе вправе исправить допущенные в постановлении, определении описки, опечатки и арифметические ошибки без изменения содержания постановления, определения.

Из содержания указанной нормы следует, что административный орган по своей инициативе вправе исправить допущенные в постановлении, определении описки, опечатки и арифметической ошибки без изменения содержания постановления.

Между тем суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае допущенная управлением описка изменила существо постановления в части определения субъекта административного правонарушения.

При этом делая такой вывод, суд апелляционной инстанции учитывает тот факт, что юридическое лицо в принципе не извещалось о дате составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении.

Кроме того, данным определением по его смыслу исправлена «описка» только в сведениях о вступлении постановления в силу (т. 1, л. 18 и т. 2, л. 74). В остальном же субъект правонарушения остался неизменным – Федеральное государственное бюджетное учреждение «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области, находящееся по адресу: Брянская обл., Брянский р-он, ул. Шоссейная, д. 11.

Также апелляционный суд отмечает, что определение об исправлениях было вынесено административным органом только 10.06.2013 (т. 2, л. 74), т. е. уже после подачи 05.04.2013 учреждением заявления в арбитражный суд и пояснений, подготовленных им в ходе рассмотрения дела по существу по делу 10.06.2013 с отражением такого довода (т. 2, л. 49 – 53).

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 21.06.2013 по делу № А09-2672/2013 отменить.

Заявление Федерального Государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» в лице филиала Федерального Государственного бюджетного учреждения «Российский сельскохозяйственный центр» по Брянской области удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление ГУ МЧС России по Брянской области от 29.03.2013 № 16 по делу об административном правонарушении.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Е.Н. Тимашкова

Судьи Н.В. Еремичева

Н.В. Заикина