Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Большакова Д.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лемонджавой С.Н., при участии от заявителя – публичного акционерного общества завод «Красное знамя» – ФИО1 (доверенностьот 21.02.2018 № 26ф/76), ФИО2 (доверенность от 13.06.2018 № 26ф/133), от ответчика – Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области – ФИО3 (доверенность от 19.01.2018 № 155), в отсутствие представителей третьего лица – индивидуального предпринимателя ФИО4, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом путем использования систем видеоконференц-связи, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 17.07.2018 по делу № А54-3446/2018 (судья Шишков Ю.М.),

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество завод «Красное знамя» (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>) (далее по тексту – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>, ИНН <***>) (далее по тексту – ответчик, управление, антимонопольный орган) от 06.04.2018 по делу № 156-04-4/2018.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель ФИО4.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 17.07.2018 заявленное требование удовлетворено. Судебный акт мотивирован незаконностью принятого Рязанским УФАС России решением.

В апелляционной жалобе (с учетом дополнения к апелляционной жалобе) Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу публичное акционерное общество завод «Красное знамя», опровергая доводы жалобы, просит решение суда оставить без изменения.

ИП ФИО4 отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, 07.03.2018 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в сети Интернет www/zakupki.gov.ru заказчиком – публичным акционерным обществом завод «Красное знамя» размещено извещение о проведении аукциона. Предмет закупки – выполнение работ по капитальному и текущему ремонту помещений в корпусе литера Д.

Закупка проводилась в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», закупочной документацией.

Индивидуальный предприниматель ФИО4 обратился в Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области с жалобой на действия публичного акционерного общества завод «Красное знамя» при проведении указанного аукциона, в обоснование которой сослался на то, что заказчиком при проведении аукциона нарушены требования действующего законодательства: заказчиком некорректно составлено техническое задание; в аукционной документации заказчиком установлены излишние требования к описанию участниками закупки товаров, используемых при выполнении работ, поскольку значение данных характеристик определяются только после проведения исследования конкретных партий товаров.

Рассмотрев жалобу ИП ФИО4, Рязанское ФУАС России вынесло решение от 06.04.2018 по делу № 156-04-4/2018 и признало жалобу обоснованной. В действиях заказчика выявило нарушения пункта 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ, допущенные путем неправомерного установления в пункте 5 Приложения 1 к техническому заданию товара документации об электронном аукционе требования, не позволяющего однозначно понять, какая именно труба требуется к поставке оцинкованная или неоционкованная.

По результатам рассмотрения жалобы управлением решено выдать обязательное для исполнения предписание об устранении допущенных нарушений, в соответствии с которым заказчик обязан вернуть заявки участникам, внести изменения в документацию аукциона в электронной форме, продлить срок подачи заявок, назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, в срок до 11.05.2018 представить в управление подтверждение исполнения предписания.

Полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы завода, публичное акционерное общество завод «Красное знамя» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Вывод суда первой инстанции об удовлетворении заявленного требования является правильным исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу указанной нормы и разъяснений, данных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для признания недействительными ненормативных актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие этих ненормативных актов, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции определены в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов; создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений.

При этом для квалификации действий субъектов в качестве антимонопольного нарушения по статье 17 Закона о защите конкуренции следует иметь в виду, что под ограничением доступа к участию в торгах понимаются всякие влияющие на конкуренцию действия как связанные с ограничением круга лиц, допускаемых к участию в размещении заказа на торгах, имеющие характер прямых ограничений, так и напрямую не связанные с ограничением круга лиц, допускаемых к участию в размещении заказа, однако косвенно влияющие на определение состава участников размещения заказа (косвенные ограничения).

Положения указанной нормы распространяются, в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее по тексту – Закон № 223-ФЗ).

Целями регулирования Закона № 223-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 данной статьи, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (часть 1 статьи 1 Закона № 223-ФЗ).

При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными правовыми актами, регламентирующими правила закупки (часть 1 статьи 2 Закона № 223-ФЗ).

Частью 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ установлены принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг, к которым в том числе отнесены: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Как справедливо заключил суд первой инстанции, Закон № 223-ФЗ, в отличие от норм права, регулирующих закупки для государственных нужд, не ограничивает заказчика в плане возможностей осуществления закупки.

Согласно части 2 статьи 2 Закона № 223-ФЗ закупочная деятельность заказчика осуществляется в соответствии с Положением о закупке, которое должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

По смыслу положений статей 1 – 3 Закона № 223-ФЗ при организации закупок заказчики не связаны императивным перечнем требований к участникам закупок и могут самостоятельно определять такие требования с учетом имеющих правовое значение целей и принципов, в том числе критерия измеримости (пункт 4 части 1 статьи 3 названного Закона).

Предоставление в Законе № 223-ФЗ заказчику широкого спектра возможностей самостоятельного регулирования своей закупочной деятельности, как верно указал суд первой инстанции, повлекло установление закрытого перечня оснований для обжалования действий заказчика в административном порядке, а также сужение сферы государственного контроля.

Эти выводы согласуются с частью 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, определяющей исчерпывающий перечень случаев, когда участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг: 1) осуществление заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика; 2.1) нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных настоящим Федеральным законом; 3) неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения; 4) предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке; 5) осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусмотренных частью 8.1 настоящей статьи, частью 5 статьи 8 настоящего Федерального закона, включая нарушение порядка применения указанных положений; 6) неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона № 223-ФЗ не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Указанная норма носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

Право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, в рамках настоящего спора, как справедливо посчитал суд первой инстанции, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающей право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Изложенное согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в определении от 02.10.2017 № 309-КГ17-7502, пункте 30 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 5 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.12.2017.

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб установлен Законом № 135-ФЗ.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом № 223-ФЗ, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ).

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (часть 2 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ).

Таким образом, полномочия антимонопольного органа в сфере государственного контроля за закупками, осуществляемыми юридическими лицами в соответствии с Законом № 223-ФЗ, ограничены положениями части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Как справедливо заключил суд первой инстанции, законодателем четко разделены понятия, относящиеся к статусу подателя жалобы (участник/не участник закупки), и в зависимости от этого предусмотрен различный объем прав, подлежащих защите в рамках рассмотрения жалоб.

Такое разделение предусмотрено законодателем с целью исключения злоупотребления правом на защиту и обжалование действий организаторов торгов лицами, чей правовой интерес подачи жалобы отличен от действительно предусмотренного законодательством восстановления нарушенных прав.

Судом установлено, что ИП ФИО4 не является участником спорной закупки, данное лицо заявку на участие в аукционе не подавало и не имело правовых интересов в рамках спорного аукциона; вменяемые предпринимателем заказчику нарушения (включение в пункт 5 Приложения 1 к техническому заданию товара документации об электронном аукционе необоснованного и неоднозначного требования), как справедливо заключил суд первой инстанции, не связаны с нарушением порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок, жалоба не содержала сведений об ущемлении прав или законных интересов ФИО4 в результате нарушения заказчиком порядка организации и проведения торгов, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что антимонопольный орган ошибочно ссылается на наличие у ИП ФИО4 полномочий на подачу жалобы.

Поскольку поданная жалоба ИП ФИО4 не подлежала рассмотрению антимонопольным органом, то суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленное ПАО Завод «Красное знамя» требование о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области от 06.04.2018 по делу № 156-04-4/2018.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, то оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 17.07.2018 по делу № А54-3446/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи

Н.В. Еремичева

Д.В. Большаков

Е.В. Мордасов