Гражданский кодекс часть 1

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Омельченко В.А., судей Градовой О.Г., Карева А.Ю., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Сикорской Т.Н.,

с участием представителей от Главного контрольного управления города Севастополя – ФИО1 по доверенности от 26.06.2019, от Управления Федерального казначейства по г. Севастополю – ФИО2 по доверенности от 09.01.2019 № 74-15-24/12,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного контрольного управления города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 12 февраля 2019 года по делу № А84-4595/2018 (судья Минько О.В.), принятое по заявлению Главного контрольного управления города Севастополя об оспаривании предписания Управления Федерального казначейства по г. Севастополю,

установил:

Главное контрольное управление города Севастополя (далее по тексту – заявитель, управление) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федерального казначейства по г. Севастополю (далее по тексту – административный орган) от 02.11.2018 № 74-18-08/2605 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 12 февраля 2019 года в удовлетворении требований Главного контрольного управления города Севастополя отказано.

Не согласившись с принятым решением, Главное контрольное управление города Севастополя обратилось с апелляционной жалобой на указанный судебный акт, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением председателя четвертого судебного состава суда от 22.07.2019 произведена замена судьи Яковлева А.С. на судью Карева А.Ю. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

Определением председателя суда от 30.07.2019 произведена замена судьи Приваловой А.В. на судью Градову О.Г. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании 24.07.2019 в порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 10.00ч. 30.07.2019.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе и пояснениях к ней.

Представитель административного органа в судебном заседании против удовлетворения жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность обжалуемого решения.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции установлены основания, предусмотренные ст. 270 АПК РФ, для его частичной отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в период с 17.09.2018 по 28.09.2018 на основании приказа от 11.09.2018 № 275 Управлением Федерального казначейства по г. Севастополю проведена плановая выездная проверка осуществления заявителем контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ)за 2017 год и истекший период 2018 года, по результатам которой составлен акт № 74-18-12/41 от 28.09.2018, в ходе которой выявлены нарушения статьи 6 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2.49. Положения о Главном контрольном управлении города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 12.09.2016 № 850-ПП, а именно: не обеспечен доступ к информации о деятельности данного исполнительного органа государственной власти города Севастополя, вследствие чего на официальном сайте не размещалась информация о его деятельности и результатах проведённых контрольных мероприятий; не разработаны и не утверждены стандарты осуществления внутреннего государственного финансового контроля:

стандарт «Планирование контрольной деятельности», определяющий требования к организации деятельности органа внутреннего государственного финансового контроля, обеспечивающей проведение планомерного, эффективного контроля с наименьшими затратами ресурсов и применение риск-ориентированного подхода при планировании проведения контрольных мероприятий;

стандарт «Организация и проведение контрольного мероприятия», определяющий требования к организации и проведению контрольного мероприятия органом внутреннего государственного финансового контроля;

стандарт «Проведение камеральной проверки» определяющий общие требования к организации проведения камеральной проверки органом внутреннего государственного финансового контроля;

стандарт «Проведение встречной проверки», определяющий требования к организации и проведению встречной проверки органом внутреннего государственного финансового контроля;

стандарт «Проведение обследования», определяющий требования к организации проведения обследования органом внутреннего государственного финансового контроля для обеспечения анализа и оценки состояния определенной сферы деятельности объекта контроля;

стандарт «Реализация результатов проведения контрольных мероприятий», определяющий общие требования к реализации результатов проведения контрольных мероприятий органом внутреннего государственного финансового контроля, обеспечивающий устранение выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и законодательства города Севастополя в соответствующей сфере деятельности и привлечению к ответственности лиц, допустивших указанные нарушения, включая осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

стандарт «Составление и представление годовой отчетности о результатах контрольной деятельности», устанавливающий требования к форме и содержанию отчетов органа внутреннего государственного финансового контроля и его должностных лиц, подготавливаемых по итогам контрольной деятельности за отчётный период, а также сроков представления Губернатору города Севастополя для ознакомления;

стандарт «Организация и проведение контрольного мероприятия в рамках осуществления контроля в сфере закупок.

По результатам проведенной проверки Управлением Федерального казначейства по городу Севастополю выдано предписание от 02.11.2018 № 74-18-08/2605, которым на заявителя возложена обязанность в срок до 25.12.2018 устранить нарушения статьи 6 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2.49. Положения о Главном контрольном управлении города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 12.09.2016 № 850-ПП.

Полагая, что указанное предписание является незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований для признания незаконным и отмене оспариваемого предписания.

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое предписание вынесено на основании статей 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092.

Постановлением Правительства Севастополя от 12.09.2016 № 850-ПП утверждено Положение о Главном контрольном управлении города Севастополя, согласно пункта 1.1. которого управление является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, уполномоченным на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений, контроля за соблюдением федерального законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии со статьей 99 Закона № 44-ФЗ, обеспечение полномочий Губернатора города Севастополя по контролю деятельности исполнительных органов государственной власти города Севастополя, а также реализации функции по организационно-аналитическому и методическому обеспечению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля в сфере закупок, является ответственным за подготовку в установленном порядке докладов об осуществлении регионального государственного контроля (надзора) (далее - установленная сфера деятельности).

Исходя из норм статьи 6 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" доступ к информации о деятельности государственных органов обеспечивается в том числе путём размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет».

Согласно пункта 5 части 1 статьи 13 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети "Интернет", в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления должна содержать в том числе информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях.

В ходе проведённой проверки Управлением Федерального казначейства по г. Севастополю было выявлено, что в нарушении статьи 6 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" на официальном сайте управления не размещалась информация о его деятельности и результатах проведенных контрольных мероприятий.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, апелляционная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о законности оспариваемого предписания в указанной части.

Между тем, вывод суда первой инстанции о законности оспариваемого предписания в части возложения на управление обязанности по устранению нарушений пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2.49. Положения о Главном контрольном управлении города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 12.09.2016 № 850-ПП, арбитражный апелляционный суд признает ошибочным.

Согласно пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса РФ, порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Стандарты осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утверждаются соответственно Министерством финансов Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствии с порядком осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, определенным соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Стандарты определяют основные принципы и единые требования к осуществлению органом контроля полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений и внутреннему финансовому контролю в сфере закупок, предусмотренному частью 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ.

Под стандартами понимаются унифицированные требования к правилам и процедурам осуществления деятельности по внутреннему финансовому контролю, определяющие качество, эффективность и результативность контрольных мероприятий, а также обеспечивающие целостность, взаимосвязанность, последовательность и объективность деятельности по контролю, осуществляемой органом контроля.

В пункте 2.49. Положения о Главном контрольном управлении города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 12.09.2016 № 850-ПП, перечислены полномочия и функции управления, в том числе указано, что управление утверждает стандарты осуществления внутреннего государственного финансового контроля.

Как следует из оспариваемого предписания, управлением не разработаны и не утверждены стандарты осуществления внутреннего государственного финансового контроля.

При этом каких либо требований к наименованию и содержанию стандартов осуществления внутреннего государственного финансового контроля нормы действующего законодательства не содержат.

Согласно определению Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 по делу № 309-КГ17-4669 предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Апелляционный суд приходит к выводу, что поскольку отсутствуют нормы, устанавливающие конкретные требования к наименованию и содержанию стандартов осуществления внутреннего государственного финансового контроля, следует признать факт того, что оспариваемое предписание в указанной части является не обоснованным, не соответствующим нормам действующего законодательства.

Кроме того, суд обращает внимание, что поскольку в настоящее время на рассмотрении находится проект Федерального закона, которым предполагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования внутреннего государственного финансового контроля, в том числе и к требованиям к стандартам, разработка и утверждение стандартов, указанных в предписании является нецелесообразным.

На основании изложенного, апелляционная коллегия приходит к выводу, что обжалуемое решение следует отменить в указанной выше части на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ в связи с несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 2 ст. 269, п. 3 ч. 1 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 12 февраля 2019 года по делу № А84-4595/2018 в части отменить.

Заявленные требования Главного контрольного управления города Севастополя удовлетворить частично.

Признать недействительным предписание Управления федерального казначейства по г. Севастополю от 02.11.2018 № 74-18-08/2605 в части необходимости устранения нарушений пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2.49 Положения о Главном контрольном управлении города Севастополя, утверждённого постановлением Правительства Севастополя от 12.09.2016 № 850-ПП.

В остальной части решение Арбитражного суда города Севастополя от 12 февраля 2019 года оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.А. Омельченко

Судьи О.Г. Градова

А.Ю. Карев