Гражданский кодекс часть 1

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Градовой О.Г., Кузняковой С.Ю., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Ивановой И.Д.,

при участии в судебном заседании:

от Департамента городского хозяйства города Севастополя - Павлова Е.Ю., представитель по доверенности от 29.11.2022 № 67,

от Местной администрации внутригородского муниципального образования города Севастополя Ленинского муниципального округа – Борисов О.В., представитель по доверенности от 11.01.2023 № 04;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 29 мая 2023 года по делу № А84-8600/2022, принятое по заявлению Местной администрации внутригородского муниципального образования города Севастополя Ленинского муниципального округа, об оспаривании предписаний Департамента городского хозяйства города Севастополя,

установил:

Местная администрация внутригородского муниципального образования города Севастополя Ленинского муниципального округа (далее-Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене вынесенного Департамента городского хозяйства города Севастополя (далее - Департамент, контролирующий орган) предписания от 06.09.2022 № 1271 по устранению выявленных нарушений требований федерального законодательства и законодательства города Севастополя при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Определением суда от 24.05.2023 дело № А84-8600/2022 объединено в одно производство с делом № А84-8602/2022 по заявлению Местной администрации о признании незаконным и отмене вынесенного Департаментом предписания от 06.09.2022 № 1273 по устранению выявленных нарушений требований федерального законодательства и законодательства города Севастополя при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 29.05.2023 заявленное требование удовлетворено, оспоренное предписание признано недействительным.

Не согласившись с принятым решением, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе удовлетворении заявления. В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на несоответствие выводов, содержащихся в решении, обстоятельствам дела, нарушение норм материального и процессуального права.

Не соглашаясь с выводами суда о том, что у заявителя отсутствует обязанность по уборке твердых коммунальных отходов (ТКО), оставшихся от ухода за древесно-кустарниковыми насаждениями, Департамент, со ссылкой на приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 об утверждении Федерального классификатора каталога отходов (ФККО), указывает на то, что твёрдые бытовые отходы включают и уличный смет, и отходы при уходе за растительными посадками, в связи с чем полагает неправильным вывод суда о неверном установлении Департаментом лица, виновного в нарушении Правил благоустройства Севастополя, как и об отсутствии у Департамента на момент выдачи предписаний заключения об отсутствии у третьих лиц правоустанавливающих документов в отношении земельных участков, на которых планируется проведение ликвидации свалок, так как судом не установлено наличия каких-либо прав третьих лиц на земельный участок, на котором выявлена несанкционированная свалка ТКО.

Дополнительно возражает против преюдициальности обстоятельств, установленных в постановлении мирового судьи судебного участка № 12 Ленинского судебного района города Севастополя от 23.12.2023 года по делу об административном правонарушении в отношении Местной администрации по ст. 19.5 КоАП РФ. Также возражает относительно выводов суда первой инстанции о том, что мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок не профинансированы Правительством Севастополя.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация возражала против доводов Департамента, просила оставить обжалуемое решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на сложившуюся судебную практику по данной категории спора.

В итоговом судебном заседании 27 сентября 2023 года, которое состоялось после протокольного отложения судебного разбирательства с целью предоставления Департаменту процессуальной возможности представить дополнения к апелляционной жалобе, принятые судом, представители лиц, участвующих в деле (Павлов Е.Ю. и Борисов О.В.), поддержали свои правовые позиции.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Апелляционной коллегией установлены следующие юридически значимые обстоятельства по делу.

Как усматривается из материалов дела, и установлено судом первой инстанции 06.09.2022 главным специалистом-экспертом отдела инспекционной работы Управления административно-технического контроля Департамента в ходе мониторинга территории города Севастополя на территории Ленинского района города Севастополя выявлен ряд несанкционированных свалок, в том числе на пересечении улиц Руднева и Харьковская (далее – свалка № 1) и в районе дома № 1 по пр. Генерала Острякова (далее - свалка № 2).

По результатам вышеуказанного мониторинга Департаментом составлены акты от 06.09.2022 о выявленных нарушениях требований федерального законодательства и законодательства города Севастополя при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также вынесены предписания от 06.09.2022 №№ 1271, 1273 по устранению выявленных нарушениях требований федерального законодательства и законодательства города Севастополя при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (далее вместе – Предписания), которыми заявителю предписано осуществить

исполнение полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 Закона города Севастополя от 29.12.2016 № 314-ЗС «О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя», реализация мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов, в том числе, с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировке для утилизации, а именно в течение 5 дней ликвидировать свалки №№ 1, 2.

В предписаниях содержится предупреждение о последствиях их неисполнения в установленный срок в виде ответственности, установленной частью 1 статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Несогласие Администрации с указанными предписаниями Департамента от 06.09.2022 №№ 1271, 1273, явилось основанием для обращения в суд первой инстанции с настоящими требованиями.

Изучив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу не обоснованной и не усматривает основания для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Отказ в удовлетворении заявленного требования, должен исходить из установленном отсутствии совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемых действий (бездействия) незаконными, а решения – недействительным.

В соответствии с пунктом 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» рассмотрение дел по правилам главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 и часть 1 статьи 65 АПК РФ).

Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1 статьи 71 АПК РФ).

Постановлением Правительства Севастополя от 03.11.2017 № 844-ПП утверждены Правила благоустройства территории города Севастополя (далее – Правила благоустройства), которые регламентируют права и обязанности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций любых организационно-правовых форм и форм собственности, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя, граждан, в сфере благоустройства и содержания территорий, объектов и элементов благоустройства и определяют требования к благоустройству территорий предприятий, учреждений, организаций и физических лиц.

Правила благоустройства являются обязательными для исполнения всеми гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, иностранными гражданами, лицами без гражданства. Нарушение требований настоящих Правил влечет ответственность виновных лиц в соответствии с действующим законодательством (пункт 1.1).

Благоустройство территорий, не принадлежащих юридическим и физическим лицам либо индивидуальным предпринимателям на праве собственности или ином вещном праве, а также территорий, в отношении которых с юридическими и физическими лицами

либо индивидуальными предпринимателями не заключались соответствующие договоры на содержание и благоустройство прилегающих территорий, осуществляют уполномоченные органы исполнительной государственной власти города Севастополя и (или) органы местного самоуправления в городе Севастополе в соответствии с установленными полномочиями и в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Севастополя (пункт 2.3.7 Правил благоустройства).

В случае наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя отдельными государственными полномочиями города Севастополя в сфере благоустройства, такие полномочия осуществляются при финансовом обеспечении в соответствии с соглашением о предоставлении субвенции, предусмотренным постановлением Правительства Севастополя от 19.12.2019 № 677-ПП "О вопросах предоставления и расходования субвенций из бюджета города Севастополя бюджетам внутригородских муниципальных образований города Севастополя для реализации отдельных государственных полномочий города Севастополя на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов". (п. 2.3.8. Правил благоустройства).

В пункте 4.11.2. Правил благоустройства определено, что контроль за уборкой территории города Севастополя осуществляет уполномоченный исполнительный орган государственной власти города Севастополя в пределах своей компетенции.

В соответствии с пунктом 11.1 Правил благоустройства мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок отходов осуществляются уполномоченными лицами и включают мероприятия по пресечению возникновения несанкционированных свалок отходов, в случае выявления лиц, осуществляющих организацию несанкционированных свалок отходов, направлению информации о таких лицах в уполномоченный на составление протокола об административном правонарушении орган, обеспечению непосредственной ликвидации несанкционированных свалок отходов.

Пунктом 11.2 Правил благоустройства установлено, что мероприятия по пресечению возникновения несанкционированных свалок отходов включают мероприятия по постоянному мониторингу территории, размещению информационных щитов о незаконности размещения отходов с установкой в случае необходимости и технической возможности средств видеофиксации. Уполномоченные лица обязаны постоянно осуществлять мониторинг территории в целях выявления несанкционированных свалок отходов. Результаты мониторинга должны быть зафиксированы с указанием местоположения несанкционированных свалок отходов, примерной площади, а в случае выявления лица, организовавшего несанкционированную свалку, с указанием о принятых мерах в отношении указанного лица. В местах постоянного образования несанкционированных свалок отходов, уполномоченные лица обязаны установить информационные щиты о незаконности размещения отходов с установкой в случае необходимости и технических средств видеофиксации.

Лица, осуществившие организацию несанкционированных свалок отходов, обязаны за свой счет обеспечить уборку и очистку данной территории, а при необходимости - рекультивацию земельного участка, а в случае невозможности установления лиц, осуществивших организацию несанкционированных свалок отходов, удаление отходов и рекультивация территорий несанкционированных свалок отходов производится за счет уполномоченного лица. (пункты 11.4, 11.5 Правил благоустройства),

Контроль в пределах своей компетенции за соблюдением физическими, юридическими лицами, государственными органами и органами местного самоуправления настоящих Правил осуществляют уполномоченные Правительством Севастополя исполнительные органы государственной власти города Севастополя (пункт 31.1 Правил благоустройства).

Согласно положению о Департаменте городского хозяйства города Севастополя, утвержденному постановлением Правительства Севастополя от 16.09.2016 № 875-ПП,

Департамент наделен полномочиями по осуществлению государственного контроля за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, физическими лицами требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, с правом выдачи предписаний при установлении нарушений в сфере благоустройства.

В перечень основных задач деятельности Департамента входят, в частности: обеспечение соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, физическими лицами законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе утвержденных Правительством Севастополя правил и порядков в сфере благоустройства на территории города Севастополя (в границах административно-территориальных единиц - районов города Севастополя) (подпункт 7 пункта 3 Положения); предупреждение, выявление, пресечение и устранение нарушений требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе утвержденных Правительством Севастополя правил и порядков в сфере благоустройства на территории города Севастополя (в границах административно-территориальных единиц - районов города Севастополя) (подпункт 9 пункта 3 Положения).

Департамент осуществляет: проведение ежедневных и тематических мониторингов по наблюдению за выполнением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе утвержденных Правительством Севастополя правил и порядков в сфере благоустройства, на территории города Севастополя гражданами, юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (подпункт 9.10.42 пункта 9.10 Положения); контроль (надзор) в соответствии с законодательством за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства города Севастополя, в том числе утвержденных Правительством Севастополя правил и порядков в сфере благоустройства, гражданами, юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями путем проведения плановых и внеплановых проверок (подпункт 9.10.65 пункта 9.10 Положения).

Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации предусмотрено пунктом 2 статьи 1 Закона города Севастополя от 29.12.2016 № 314-ЗС «О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя», которым предусмотрено, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по реализации мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов, в том числе с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировке для утилизации.

Оценив вышеуказанное законодательство, судом первой инстанции верно отмечено, что органам местного самоуправления в городе Севастополе переданы государственные полномочия по непосредственному удалению твердых коммунальных отходов с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировке для утилизации.

Однако полномочиями по контролю за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе, в форме постоянного мониторинга территории муниципальных образований в целях выявления несанкционированных свалок отходов, органы местного самоуправления в городе Севастополе на основании Закона № 314-ЗС не наделены.

Как верно отмечено судом первой инстанции, данный вывод согласуется с требованиями пункта 5 части 2 статьи 5 Закона № 314-ЗС, в силу которого, площадь и виды территорий, подлежащих уборке и санитарной очистке, при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяют уполномоченные органы, а также с подпунктом 10 пункта 10 Положения, которым предусмотрено право Департамента информировать органы местного самоуправления в городе Севастополе о нарушениях законодательства в сфере благоустройства с целью принятия достаточных и оперативных мер по их устранению.

Одновременно, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется Правительством Севастополя и уполномоченными органами, в том числе посредством: проведения проверок деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (далее - проверка); направления обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами и муниципальными служащими письменных предписаний об устранении выявленных, в том числе при проведении проверок, нарушений требований федерального законодательства и законодательства города Севастополя по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий в случаях, установленных федеральным законодательством и законодательством города Севастополя (пункт 6 части 2 статьи 5, часть 1, пункты 2, 3 части 2 статьи 8 Закона № 314-ЗС).

Приказом Департамента от 25.03.2022 № 86-ОД утвержден порядок проведения Департаментом контроля за осуществлением органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя отдельных государственных полномочий (далее – Порядок № 86-ОД) устанавливает порядок контроля Департаментом за осуществлением органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления в соответствии со ст. 1 Закона города Севастополя от 29.12.2016 № 314-ЗС "О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя".

Пунктом 5 Порядка № 86 установлено, что в случае выявления нарушений федерального законодательства и законодательства города Севастополя при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должностное лицо Департамента составляет акт о выявленных нарушениях (приложение № 3) и выдает органам местного самоуправления письменные предписания по устранению выявленных нарушений (приложение № 2).

Далее, оценив предоставленные материалы проверки и содержание оспариваемых предписаний, судом первой инстанции обоснованно сделан в решении вывод о том, что оспариваемые предписания не содержат в себе указания на конкретные нарушения федерального законодательства и законодательства города Севастополя, допущенные Администрацией при осуществлении ею отдельных государственных полномочий, а из их содержания следует, что уполномоченным органом только установлен факт нарушения неизвестным лицом Правил благоустройства, выразившихся в создании несанкционированных свалок. Соответственно, не соблюдён критерий адресности предписания конкретному виновному лицу, которое допустило соответствующее нарушение.

Также судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об ошибочности позиции Департамента о том, что факт наличия несанкционированной свалки в местах общего пользования является нарушением законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, при наличии вины Администрации в совершении указанного правонарушения, так как у Администрации отсутствуют полномочия по контролю за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе в форме постоянного мониторинга соответствующей территории города Севастополя.

Департамент надлежащим образом не обосновал вышеуказанную позицию о наличии вины Администрации, равным образом в материалах проверки отсутствуют сведения о проведении Департаментом мероприятий по установлению наличия/отсутствия у третьих лиц правоустанавливающих документов в отношении земельных участков, на которых установлены соответствующие нарушения Правил благоустройства.

При этом, оценивая предписания в контексте порядка исполнения и исполнимости как таковой, суд первой инстанции принял во внимание Соглашение № 12 от 20.01.2022 заключенное между Департаментом и Администрацией о предоставлении субвенции бюджету внутригородского муниципального образования города Севастополя на реализацию отдельных государственных полномочий города Севастополя в соответствии с Законом города Севастополя от 29.12.2016 № 314-ЗС «О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя» в 2022 году (далее – Соглашение).

Соглашением (в редакции дополнительного соглашения от 09.03.2022 № 1) предусмотрено, что субвенция предоставляется, в числе прочего, на реализацию мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов, в том числе с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировки для утилизации на территориях ВМО Ленинского муниципального округа.

В абзаце одиннадцатом пункта 1.4 Соглашения (в редакции дополнительного соглашения от 09.03.2022 № 1) предусмотрено, что на территориях, не включенных в перечень мест общего пользования, подлежащих благоустройству за счет бюджета города Севастополя, утвержденного приказом Департамента от 24.05.2019 № 228-ОД «Об утверждении перечня мест общего пользования и перечня мероприятий по благоустройству, проводимых на их территории за счет средств бюджета города Севастополя, и признание некоторых приказов Департамента городского хозяйства города Севастополя утратившими силу» (с изменениями), являющихся государственной или муниципальной собственностью, при необходимости выполняются мероприятия, указанные в подпунктах 1-8 пункта 1.4 настоящего Соглашения, при наличии заключения Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об отсутствии у третьих лиц правоустанавливающих документов в отношении земельного участка, на котором планируется выполнение соответствующих мероприятий, с обязательным последующим включением данной территории в перечень мест общего пользования, подлежащих содержанию за счет средств бюджета города Севастополя.

Таким образом, оспариваемыми предписаниями на заявителя возложена обязанность удалить несанкционированные свалки отходов за счет бюджетных средств.

Соответственно, вопреки позиции апеллянта, при отсутствии заключения Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об отсутствии у третьих лиц правоустанавливающих документов в отношении земельного участка, на котором планируется выполнение соответствующих мероприятий, с учетом положений раздела 11 Правил благоустройства, устанавливающих, что удаление отходов за счет бюджетных средств возможно только при наличии в совокупности условий не принадлежности соответствующих территорий юридическим и физическим лицам либо индивидуальным предпринимателям на праве собственности или ином вещном праве и невозможности установить лиц, осуществивших организацию несанкционированной свалки, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о несоблюдении условий предусмотренных абзацем одиннадцатым пункта 1.4 Соглашения (наличие заключения Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об отсутствии у третьих лиц вещных прав на земельные участки), в рассматриваемом случае фактически не исполнено необходимое условие для реализации переданных Местной администрации государственных полномочий по проведению мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов.

При этом материалы дела не содержат иных допустимых доказательств, с помощью которых можно достоверно установить факт размещения выявленных Департаментом отходов за пределами земельных участков, находящихся в пользовании юридических и физических лиц либо индивидуальных предпринимателей.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции имел правовые основания для удовлетворения заявленных требований, а оспариваемые предписания по своему содержанию являются незаконными.

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на ряд дел ( №№ А84-1731/2020, А84-1732/2020, А84-1733/2020, А84-17341/2020, А84-1735/2020, А841736/2020, А84-1737/2020, А84-1738/2020, А84-1739/2020, А84-1740/2020, А841741/2020), ранее рассмотренных Арбитражным судом города Севастополя с аналогичным правовым исходом, вступивших в законную силу, в том числе, ввиду отсутствия их дальнейшего обжалования Департаментом в вышестоящие судебные инстанции, что в свою очередь, свидетельствует об правовой определенности для участников спора по данному виду правоотношений.

Вместе с тем, приведенные в апелляционной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств, которым судом первой инстанции была дана надлежащая правовая оценка при правильном применении норм материального права. В целом, апелляционная жалоба не содержит доводов и фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, жалоба не может быть признана апелляционным судом обоснованной и служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При этом судебная коллегия отмечает, что если в судебном акте не отражены все имеющиеся в деле доказательства либо доводы участвующих в деле лиц, это не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки (Определения ВС РФ от 05.07.2016 № 306-КГ16-7326, от 06.10.2017 № 305-КГ17-13953, от 19.10.2017).

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 29 мая 2023 года по делу № А84-8600/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.Е. Кравченко

Судьи О.Г. Градова

С.Ю. Кузнякова