Гражданский кодекс часть 1

при участии: представителя общества с ограниченной ответственностью «Профессиональный футбольный клуб «Севастополь» - Авдеева Алексея Ивановича, доверенность от 01.04.2015 № 1Ю; представителя Государственного казенного учреждения города Севастополя «Фонд государственного имущества» - Остапенко Вероники Александровны, доверенность от 12.01.2016 № 03; представителя Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя – Сикорская Ольга Игоревна, доверенность от 22.01.2016 № 1;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Профессиональный футбольный клуб «Севастополь» на определение Арбитражного суда города Севастополя от 19.11.2015 по делу № А84-1785/2015 о прекращении производства по делу (судья Архипенко А.М.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Профессиональный футбольный клуб «Севастополь» (ул. Адмирала Октябрьского, д. 20, г. Севастополь, 299011) о признании незаконными действий Главного управления имущественных и земельных отношений (ул. Луначарского, 5, г. Севастополь, 299011) и Государственного казенного учреждения города Севастополя «Фонд государственного имущества» (пл. Восставших, д. 6, г. Севастополь, 299008), а также недействительным Приказа,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Профессиональный футбольный клуб «Севастополь» (ул. Адмирала Октябрьского, д. 20, г. Севастополь, 299011) (далее – ООО «ПФК «Севастополь, Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконными действий Главного управления имущественных и земельных отношений (ул. Луначарского, 5, г. Севастополь, 299011) (далее – Севимущество) по изданию приказа от 09.06.2015 №02-03/40, недействительным самого Приказа Севимущества от 09.06.2015 №02-03/40 а также о признании незаконными действий Государственного казенного учреждения города Севастополя «Фонд государственного имущества» (пл. Восставших, д. 6, г. Севастополь, 299008) (далее – Фонд государственного имущества) по составлению акта проверки от 22.06.2015.

Определением Арбитражного суда города Севастополя от 19.11.2015 производство по делу № А84-1785/2015 было прекращено.

Не согласившись с указанным судебным актом, общество с ограниченной ответственностью «Профессиональный футбольный клуб «Севастополь» обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение Арбитражного суда города Севастополя от 19.11.2015. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на то, что определение суда первой инстанции является незаконным и подлежит отмене, поскольку было принято без всестороннего исследования обстоятельств дела, с нарушением норм процессуального и материального права. Также, по мнению заявителя, судом первой инстанции был сделан ошибочный вывод относительно того, что оспариваемый им Приказ, равно как и акт проверки, не являются ненормативными правовыми актами, которые подлежат рассмотрению в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

11.02.2016 в процессе судебного разбирательства, Двадцать первым арбитражным апелляционным судом была оглашена резолютивная часть определения о замене в порядке статьи 48 АПК РФ Главного управления имущественных и земельных отношений на его правопреемника - Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя.

Представитель Общества в ходе судебного разбирательства поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил отменить определение Арбитражного суда Республики Крым от 19.11.2015.

Представитель Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя возражал относительно удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить определение Арбитражного суда Республики Крым от 19.11.2015 без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения, обосновывая свои возражения тем, что Приказ Главного управления имущественных и земельных отношений от 09.06.2015 № 02-03/40 и акт от 22.06.2015, составленный ГКУ города Севастополя «Фонд государственного имущества» по результатам проведённой проверки соблюдения ООО «ПФК «Севастополь» условий договора купли-продажи государственного имущества от 10.12.2007 № 202/40, не отвечают критериям ненормативного правового акта.

Представитель Государственного казенного учреждения города Севастополя «Фонд государственного имущества» возражал относительно удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить определение Арбитражного суда Республики Крым от 19.11.2015 без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения, обосновывая свои возражения тем, что Арбитражный суд города Севастополя, пришёл к обоснованному выводу об отсутствии признаков, присущих ненормативным правовым актам в Приказе Главного управления имущественных и земельных отношений от 06.06.2015 № 02-03/40 и акте Фонда государственного имущества от 22.06.2015, поскольку они не содержат предписаний властного характера, порождающих правовые последствия для ООО «ПФК «Севастополь», и которые нарушают его права и законные интересы, незаконно возлагают обязанности или создают препятствия в осуществлении прав и свобод.

Законность и обоснованность определения от 19 ноября 2015 года проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемое Обществом определение суда о прекращении производства по делу, подлежит отмене исходя из следующего.

10.12.2007 между Региональным отделением Фонда государственного имущества Украины по Автономной Республике Крым и городу Севастополю (далее – РО ФГИ Украины) и общественным объединением «Футбольный клуб «Чайка» был заключен договор №202/40 купли-продажи государственного имущества - имущественного комплекса стадиона «Чайка», расположенного по адресу: г. Севастополь, ул. Адмирала Октябрьского, 20 (далее - стадион «Чайка»).

В дальнейшем, 27.12.2007 между общественным объединением «Футбольный клуб «Чайка» (Продавец) и ООО «ПФК «Севастополь» (Покупатель) был заключен договор купли-продажи имущества (далее – Договор от 27.12.2007), по которому заявитель приобрел стадион «Чайка».

В соответствии с пунктом 4.1.3 Договора от 27.12.2007 (в редакции дополнительного договора от 19.08.2009 о внесении изменений в Договор) установлена обязанность ООО «ПФК «Севастополь» в срок до 17.12.2012 достроить и ввести в эксплуатацию многофункциональный универсальный комплекс, который объединит в себе помещения спортивного, торгового, административного, общественного и иных назначений. При этом площадь спортивных помещений должна составлять не менее 30% от общей площади объекта.

Пунктами 4.1.4-4.1.5 Договора от 27.12.2007 установлена обязанность Покупателя предоставлять РО ФГИ Украины необходимые материалы, сведения, документы, и т.п. об исполнении условий Договора, а также не препятствовать РО ФГИ Украины в осуществлении контроля за исполнением этого договора.

В соответствии с Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 21.03.2014 N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее – Закон №6-ФКЗ), Республика Крым принята в Российскую Федерацию, в связи с чем, были образованы новые субъекты Российской Федерации – Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Приказом Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополь от 18.05.2015 № 04, Фонду государственного имущества было поручено осуществлять контроль за исполнением условий договоров аренды, условий сохранения и использования имущества имущественных комплексов, переданных в пользование по договорам аренды, инвестиционных обязательств в отношении объектов недвижимого имущества, переданных в результате заключения договоров купли-продажи государственного имущества.

09.06.2015 Севимуществом был издан приказ № 02-03/40, в соответствии с которым Фонду государственного имущества было поручено провести проверку соблюдения собственником обязательств по договору купли-продажи государственного имущества от 10.12.2007 № 202/40, определены порядок и сроки проведения проверочных мероприятий.

По результатам проведенных контрольных мероприятий, Фондом государственного имущества был составлен акт проверки от 22.06.2015, содержащий выводы по вопросам соблюдения ООО «ПФК «Севастополь» обязательств по договору купли-продажи государственного имущества от 10.12.2007 № 202/40.

Не согласившись с действиями Севимущества по изданию приказа от 09.06.2015 № 02-03/40, непосредственно с самим приказом Севимущества от 09.06.2015 № 02-03/40, а также с действиями Фонда государственного имущества по составлению акта проведённой проверки от 22.06.2015, ООО «ПФК «Севастополь» обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые приказ и акт проверки (при том, что сам акт проверки, как отдельный предмет спора, заявителем не обжаловался) не являются ненормативными правовыми актами, которые могут быть оспорены в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ, и, следовательно, производство по делу подлежит прекращению.

Положениями пунктов 1, 3 статьи 27 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также иныё дела отнесенные федеральным законом.

Согласно пп.2 п.1 ст.29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены, в частности, споры об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. При этом, нормами этой статьи не охвачены споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

Это означает, что в случае издания соответствующего вышеуказанным признакам акта, организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением (иском) о признании его недействительным на основании п.6 ст. 13 и п.1 ст.27 АПК РФ, ст.ст.12, 13 ГК РФ, и с применением норм главы 24 АПК РФ.

При этом, в соответствии с нормами п.2 ст. 197 АПК РФ при подаче заявления в арбитражный суд предъявляется требование о признании оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, а решений и действий (бездействие) указанных органов и лиц - незаконными. В свою очередь решение об удовлетворении заявленных требований может быть основано исключительно на установлении факта несоответствия ненормативного акта закону либо иному нормативному акту (ч.4 ст.200 АПК РФ).

При этом, действующие нормативные акты не содержат определения понятия «ненормативный акт». Правовая сущность этого термина определяется, в первую очередь, на основании общего смысла законодательства. Косвенное определение ненормативного акта дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ №5 от 27.04.1993 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону», из которого можно сделать вывод о том, что ненормативный акт - это правовой акт индивидуального характера, то есть устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Из содержания п.1 ст. 198 АПК РФ, следует, что данной нормой предусмотрен ряд условий, определяющих подведомственность спора арбитражному суду. Во-первых, требование о признании недействительным может относиться только к ненормативному правовому акту. Это означает, что обжалуемый акт должен иметь индивидуальный характер, то есть, в отличие от нормативного правового акта, устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц. Во-вторых, обжалуемый акт должен противоречить (не соответствовать) законам или иным нормативным правовым актам. И, наконец, в-третьих, указанным актом должны нарушаться права и законные интересы организаций и/или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В-четвертых, оспариваемым актом на организацию и/или граждан должны быть незаконно возложены какие-либо обязанности либо созданы иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Никаких иных условий рассматриваемая норма не содержит, и, соответственно, расширительному толкованию не подлежит, равно как и установление дополнительных по отношению к ней требований.

Между тем, суд первой инстанции в нарушение указанных норм позволил расширенное толкование оснований, предоставляющих возможность обжалования ненормативного правового акта в арбитражном суде, добавив расширительную трактовку нормы, а именно: «содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия», упростив содержание данной нормы, что привело к ошибочному выводу относительно несоответствия оспариваемого Обществом, Приказа, установленным критериям, предъявляемым к ненормативным правовым актам.

В соответствии с п.6 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

При этом, несоответствие акта закону охватывает как неправильное толкование или применение закона при принятии акта, так и издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или с нарушением процедуры его принятия; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и др. нарушения. При этом незаконный акт (действие, бездействие) должен нарушать права и интересы лица, обратившегося за защитой к суду.

Суд первой инстанции рассмотрев оспариваемый ненормативный правовой акт, пришел к выводу о том, что Приказ «не обладает признаками ненормативных правовых актов, поскольку не содержит предписаний властного характера, порождающих определенные правовые последствия для юридического лица, нарушающих его права и законные интересы, незаконно возлагающие обязанности или создающих препятствия в осуществлении им прав и свобод; и не может быть оспорен в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ».

При этом, судом не дана оценка действиям должностных лиц Севимущества и Фонда государственного имущества, а также соответствия оспариваемого ненормативного правового акта и действий должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту, что является нарушением требований п.4 ст.200 и пунктов 3, 4 ст.201 АПК РФ.

Между тем, из положений Постановления Пленума Верховного суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», ст.201 АПК РФ следует, что дело об оспаривании нормативных или ненормативных актов в случае принятия судом соответствующего заявления к рассмотрению подлежит рассмотрению по сути с вынесением одного из решений: об удовлетворении заявления и признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий незаконными либо об отказе в удовлетворении заявленного требования. При этом, положениями п.25 этого Постановления определено, что «при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять, во – первых, имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или не совершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица; во – вторых, соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; в третьих, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия)».

Что касается двух других (помимо требования о признании недействительным Приказа, как ненормативного правового акта) заявленных Обществом требований о признании незаконными действий административных органов, являющихся самостоятельными предметами рассматриваемого спора, то обязанность их рассмотрения судом первой инстанции по правилам Главы 24 АПК РФ подтверждена сформировавшейся судебно – арбитражной практикой, по аналогии с рассмотрением требований о незаконности действий прокуратуры (Постановление АСЦО от 02.02.16 по делу №А84-1341/2016, Определение ВС РФ от 08.06.2015 №304-АД15-5027 по делу №А45-3439/2014).

Конституционный суд Российской Федерации в определении от 24.01.2013 № 90-0 указал, что право на судебную защиту, как следует из статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими ее положениями, закрепляющими право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом

Согласно ч. 1 ст. 133 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации задачами подготовки дела к судебному разбирательству являются определение характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела; разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса; оказание содействия лицам, участвующим в деле, в представлении необходимых доказательств; примирение сторон.

Для решения названной задачи арбитражному суду необходимо должным образом установить предмет иска, и основание, то есть, фактические обстоятельства, в результате которых, по мнению заявителя, были нарушены его права и законные интересы.

В данном случае предметом заявленных требований являются оспаривание именно действий Главного управления имущественных и земельных отношений по изданию приказа от 09.06.2015 №02-03/40, признание недействительным в качестве ненормативного правового акта самого приказа от 09.06.2015 №02-03/40, и оспаривание законности действий Государственного казенного учреждения города Севастополя «Фонд государственного имущества» по составлению акта проверки от 22.06.2015, по правилам главы 24 АПК РФ.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 266, 268, п. 3 ч. 1, ч. 3 ст. 270, статьей 271, п. 2 ч. 4 ст. 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

постановил:

определение Арбитражного суда города Севастополя от 19 ноября 2015 года по делу № А84-1785/2015 о прекращении производства по делу отменить, направить вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в месячный срок со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.Ю. Карев

Судьи Н.П. Горошко

О.Г. Градова