Гражданский кодекс часть 1

при участии от Контрольно-счетной палаты Архангельской области ФИО1 (доверенность от 22.09.2017 № 27), от Министерства финансов Архангельской области ФИО2 (доверенность от 28.12.2017 № 10-16/819),

рассмотрев 21.03.2018 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Администрации муниципального образования «Вельский муниципальный район» Архангельской области и Министерства финансов Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 06.07.2017 (судья Калашникова В.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2017 (судьи Докшина А.Ю., Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу № А05-3773/2017,

установил:

Администрация муниципального образования «Вельский муниципальный район» Архангельской области, место нахождения: 165150, Архангельская обл.,

<...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Архангельской области, место нахождения: 163000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – КСП) о признании недействительными пунктов 2.1, 2.2 и 8 представления от 10.02.2017 № 01-02/110 и пункта 1 уведомления от 10.02.2017

№ 01-02/109, а также о возложении на ответчика обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Архангельской области, место нахождения: 163000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Министерство).

Решением суда первой инстанции от 06.07.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 29.11.2017, заявленные требования удовлетворены частично: представление от 10.02.2017 № 01-02/110 и уведомление от 10.02.2017 № 01-02/109 признаны недействительными в части абзаца третьего пункта 8 представления и пункта 1 уведомления в части работ по гидравлическим испытаниям и монтажу фланцевой арматуры на сумму 50 563 руб. 59 коп.; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанными судебными актами, Администрация и Министерство обжаловали их в кассационном порядке.

Администрация не согласна с выводами судов в части отказа в удовлетворении требований, просит отменить решение от 06.07.2017 и постановление 29.11.2017 в указанной части и принять по делу новый судебный акт – об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование заявленных требований Администрация ссылается на недоказанность проверяющими нецелевого расходования бюджетных средств (выделенной субсидии). По мнению заявителя, полученные денежные средства были использованы на строительство детского сада на 120 мест в г. Вельске в соответствии с условиями муниципального контракта, что соответствует целям предоставления субсидии.

Министерство в своей жалобе просит отменить решение от 06.07.2017 и постановление 29.11.2017 в части признания недействительным пункта 1 уведомления от 10.02.2017 № 01-02/109 и в этой части производство по делу прекратить. Третье лицо не согласно с выводами судов относительно того, что оспариваемое уведомление является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в суде. Министерство считает, что уведомление не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку оно (уведомление) создает правовые последствия лишь для финансового органа, обязанного рассмотреть такое уведомление и принять решение о применении бюджетных мер реагирования.

В судебном заседании представители Министерства и КСП поддержали доводы кассационной жалобы третьего лица, возражая при этом против удовлетворения жалобы Администрации.

Администрация, надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного заседания, своего представителя для участия в нем не направила, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, постановлением Правительства Архангельской области от 12.10.2012 № 463-пп утверждена государственная программа Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области (2013 - 2018 годы)», в приложении 2 подпрограмма 7 «Строительство и капитальный ремонт объектов инфраструктуры системы образования в Архангельской области», которой предусмотрено финансирование строительства детского сада на 120 мест в городе Вельске в 2014 - 2016 годах.

Постановлением главы муниципального образования «Вельский муниципальный район» от 07.03.2014 № 392 утверждена проектно-сметная документация на строительство детского сада на 120 мест в городе Вельске, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы от 06.03.2014 № 29-1-5-0047-14, утвержденное Агентством архитектуры и градостроительства Архангельской области.

По результатам рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе от 16.05.2014 Администрацией и обществом с ограниченной ответственностью «РемСтройКомплекс» (далее - ООО «РемСтройКомплекс», Общество, Подрядчик) заключен муниципальный контракт от 05.06.2014 № 2 на выполнение работ по строительству детского сада на 120 мест в городе Вельске.

На основании распоряжения руководителя КСП от 21.11.2016 № 27-р должностными лицами ответчика в период с 28.11.2016 по 19.12.2016 проведена проверка использования средств областного бюджета, выделенных на реализацию мероприятий, предусмотренных государственной программой Архангельской области «Развитие образования и науки Архангельской области 2013 - 2018 годы», долгосрочной целевой программой Архангельской области «Строительство и капитальный ремонт образовательных организаций в Архангельской области и Ненецком автономном округе на 2012 - 2018 годы», направленных муниципальному образованию «Вельский муниципальный район» на проектирование и строительство детского сада на 120 мест в г. Вельске, по итогам которой составлен акт от 19.12.2016.

По результатам рассмотрения названного акта проверки и возражений заявителя по нему ответчиком в адрес Администрации вынесено представление от 10.02.2017 № 01-02/110 для принятия мер по устранению выявленных недостатков и нарушений.

Кроме того, по итогам проверки КСП направила в Министерство уведомление от 10.02.2017 № 01-02/109 о применении бюджетных мер принуждения, в котором на основании пункта 2 статьи 268.1, пункта 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), в соответствии с Порядком исполнения решения о применении бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания бюджетных средств, предоставленных из областного бюджета бюджету муниципального образования Архангельской области, утвержденным постановлением министерства финансов Архангельской области от 06.05.2015

№ 3-пф, предложила Министерству применить бюджетные меры принуждения в отношении Администрации.

Не согласившись с названными представлением и уведомлением КСП, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование частично, признав недействительными представление от 10.02.2017 № 01-02/110 в части абзаца 3 пункта 8 и уведомление от 10.02.2017 № 01-02/109 в части пункта 1 (в части работ по гидравлическим испытаниям и монтажу фланцевой арматуры на сумму 50 563 руб. 59 коп.). В удовлетворении остальной части заявленных требований суд отказал, указав на доказанность неэффективного (нецелевого) расходования Администрацией бюджетных средств.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда и оставил указанное решение без изменения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалоб, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб Администрации и Министерства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации" (далее – Закон № 41-ФЗ) и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований.

В соответствии с частью 2 статьи 98 Закона 3 44-ФЗ органы аудита в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 настоящего Закона.

Для достижения целей, указанных в части 2 статьи 98 Закона № 44-ФЗ, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (часть 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 270.2 БК РФ, представления органов внешнего муниципального финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Законом № 41-ФЗ и Законом № 6-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ предоставленные сторонами письменные доказательства, суды двух инстанций пришли к правильному выводу о том, что КСП доказала факт неэффективного (нецелевого) использования Администрацией бюджетных средств по следующим эпизодам: по устройству ленточного фундамента под дизель-генераторной установкой на сумму 20 055 руб. 28 коп., по устройству сетей связи на сумму 44 586 руб. 62 коп., по озеленению территории детского сада на сумму 102 175,62 руб. Спорные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ и эффективности их использования.

Установив данные обстоятельства, суды правомерно отказали Администрации в удовлетворении заявленных требований в указанной части оспаривания пункта 8 представления КСП.

Также, суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов об отказе в удовлетворении заявления Администрации в части признания недействительными пунктов 2.1 и 2.2 представления КСП, поскольку факт причинения действиями Администрации ущерба бюджету в размере стоимости древесины 157 407 руб. 68 коп. и ущерба в размере оплаченных подрядчику командировочных расходов 2 938 267,72 руб. подтвержден документально. Доводы заявителя в указанной части не находят своего подтверждения.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Доводы кассационной жалобы Администрации не опровергают правомерность выводов судов двух инстанций об отказе в удовлетворении заявленных требований, основаны на иной оценке доказательств и на ином толковании норм права, что не может свидетельствовать о незаконности обжалуемых по делу судебных актов.

Относительно доводов Министерства суд кассационной инстанции считает необходимым отметить следующее.

В соответствии с частью 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий основания для применения мер принуждения. Такое уведомление составляется в случае выявления в ходе контрольных мероприятий бюджетных нарушений и является обязательным к рассмотрению финансовым органом ( часть 5 статьи 306.2 БК РФ).

В силу статьи 306.3 БК РФ полномочия финансовых органов по применению бюджетных мер принуждения заключаются в принятии решения о применении конкретных мер принуждения, установленных главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исходя из положений главы 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с частью 1 статьи 306.3 БК РФ финансовый орган на основании уведомления принимает решение о применении одной или нескольких бюджетных мер принуждения. Проверка достоверности и законности оснований для выдачи уведомления не входит в полномочия финансового органа. Исключительный перечень оснований для принятия решения финансовым органом об отказе в применении бюджетных мер принуждения указан в части 6 статьи 306.2 БК РФ; и он (перечень) не предусматривает ревизию существа выявленных органом финансового контроля бюджетных нарушений.

Несмотря на то, что уведомление предшествует решению финансового органа о примени конкретных бюджетных мер принуждения, оно характеризуется властным односторонним волеизъявлением о применении бюджетных мер принуждения в отношении Администрации, что влечет за собой определенные неблагоприятные материальные последствия, которые могут быть выражены (в зависимости от принятого решения финансового органа) во взыскании либо неполучении соответствующих сумм бюджетных средств и иных мерах принуждения, и тем самым затрагивает сферу имущественных прав и законных интересов Администрации.

Таким образом, довод Министерства о промежуточном характере уведомления, которое не является ненормативным актом и не подлежит состоятельному обжалованию, не следует из вышеприведенных нормативных положений и подлежит отклонению.

По результатам рассмотрения кассационных жалоб судом кассационной инстанции не выявлено оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, для отмены или изменения решения от 06.07.2017 и постановления от 29.11.2017.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 06.07.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2017 по делу № А05-3773/2017 оставить без изменения, а кассационные жалобыАдминистрации муниципального образования «Вельский муниципальный район» Архангельской области и Министерства финансов Архангельской области – без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.С. Любченко

С.В. Соколова