Гражданский кодекс часть 1

12 мая 2021 года	Дело №	А05-7165/2020
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Журавлевой О.Р., Лущаева С.В., при участии от Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Головизниной И.В. (доверенность от 20.12.2020), рассмотрев 12.05.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 05.10.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2021 по делу № А05-7165/2020, у с т а н о в и л: Федеральное государственное бюджетное учреждение «Северное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», адрес: 163020, г. Архангельск, ул. Маяковского, д. 2, ОГРН 1112901011640, ИНН 2901220654 (далее - Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, адрес: 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, д. 2, ОГРН 1022900512227, ИНН 2901009838 (далее - УФК), от 15.05.2020 № 24-46-15/48-18 (далее – Представление), за исключением пунктов 3 и 4 описательно-мотивировочной части Представления. Решением суда первой инстанции от 05.10.2020 заявленные Учреждением требования удовлетворены частично: оспариваемое Представление УФК признано недействительным по пункту 2 описательно-мотивировочной части. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. На УФК возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Учреждения. Постановлением суда апелляционной инстанции от 19.01.2021 решение от 05.10.2020 оставлено без изменения. В кассационной жалобе УФК, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 05.10.2020 и постановление от 19.01.2021 в части удовлетворения заявленных требований и принять новый судебный акт об отказе Учреждению в признании недействительным пункта 2 описательно-мотивировочной части оспариваемого Представления. По мнению подателя жалобы, судами не учтено, что бюджетное законодательство, соблюдение которого являлось предметом проверки УФК, предусматривает включение в Представление информации о выявленном нарушении с требованием о принятии мер по устранению причин и условий его совершения даже в случае устранения бюджетного нарушения объектом контроля после начала соответствующего контрольного мероприятия. Как указывает УФК нарушение устранено в ходе внутреннего государственного финансового контроля, а не самостоятельно объектом контроля при осуществлении внутреннего финансового контроля, которые сами по себе не тождественны. УФК полагает, что факт устранения Учреждением нарушения не означает, что основания для вынесения Представления отсутствовали, в силу того, что оно направлено на предотвращение подобных нарушений в дальнейшем. В судебном заседании представитель УФК поддержал доводы кассационной жалобы. Учреждение, надлежащим образом извещенное о времени и месте слушания дела, своих представителей в судебное заседание не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие. Законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы проверена судом округа в кассационном порядке. Как следует из материалов дела, на основании приказа от 04.02.2020 № 26 в период с 05.02.2020 по 19.03.2020 УФК проведена в отношении Учреждения плановая выездная проверка предоставления и использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в рамках основного мероприятия «Обеспечение функционирования и развития государственной наблюдательной сети, системы получения, сбора и распространения информации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях» подпрограммы «Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды» государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» за 2018 – 2019 годы, по результатам которой составлен акт от 19.03.2020. В ходе проверки УФК установлены, в том числе, нарушение Учреждением части 2 статьи 264.1 БК РФ, пункта 11 (a) Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных казенных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 № 455, поскольку Учреждением за счет средств субсидии федерального бюджета (код цели 01-05) в 2018 году произведена компенсация расходов на оплату стоимости проезда к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно работнику за членов семьи (авансовый отчет Белихиной Н.В. без номера от 23.07.2018) - несовершеннолетних детей Белихина Е.А. (16.01.2011 г.р.) и Белихина М.А. (10.07.2014 г.р.) при отсутствии справки о совместном проживании, то есть без должного подтверждения права на осуществление компенсации расходов на общую сумму 48 060 руб. Представлением УФК на Учреждение возложена обязанность по принятию мер по устранению причин и условий бюджетных нарушений, указанных в пунктах 1 - 4, 6 Представления, не позднее 30 календарных дней со дня его получения, а также по принятию мер по устранению бюджетного нарушения, указанного в пункте 5 Представления, и возмещения в доход федерального бюджета денежные средства в сумме 86 073 руб. 21 коп., не позднее 25.12.2020. Не согласившись с указанным Представлением, за исключением пунктов 3 и 4 описательно-мотивировочной части Представления, Учреждение оспорило его в арбитражном суде. Суд первой инстанции, исследовав материалы дела и доводы сторон по правилам статьи 71 АПК РФ, посчитал заявленные Учреждением требования подлежащими удовлетворению частично, признав, оспариваемое Представление УФК в части пункта 2 описательно-мотивировочной части необоснованным, противоречащим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя. Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции. Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене по следующим основаниям. В соответствии со статьей 266.1 БК РФ получатели бюджетных средств являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно пункту 3 статьи 265 БК РФ и Правилам осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, УФК наделено правом осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных отношений. В финансово-бюджетной сфере УФК осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий в соответствии с Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092) Как предусмотрено пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ и пунктом 10 Правил № 1092, должностные лица УФК, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право выдавать представления об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. При этом под представлением в целях, предусмотренных Кодексом (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ), понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан. Представление обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с его деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, а поэтому может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По смыслу части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В рассматриваемом случае суды, усмотрев предусмотренные процессуальным законом основания для признания пункта 2 описательно-мотивировочной части оспариваемого Представления недействительным, правомерно исходили из следующего. Согласно части 2 статьи 264.1 БК РФ бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Согласно статье 325 Трудового кодекса Российской Федерации организации, финансируемые из федерального бюджета, расположенные в районах Крайнего Севера, оплачивают стоимость проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи (мужу, жене, несовершеннолетним детям, фактически проживающим с работником) независимо от времени использования отпуска. В пункте 3 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных казенных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 № 455 (далее - Правила № 455), определено, что к членам семьи работника учреждения, имеющим право на компенсацию расходов, относятся неработающие муж (жена), несовершеннолетние дети (в том числе усыновленные), фактически проживающие с работником. В соответствии с подпунктом «а» пункта 11 Правил № 455 к письменному заявлению о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно прилагается справка о совместном проживании в отношении членов семьи работника, имеющих право на компенсацию расходов. Из материалов дела судами установлено, что Учреждение за счет средств субсидии федерального бюджета (код цели 01-05) в 2018 году произвело компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно работнику за членов семьи (авансовый отчет Белихиной Н.В. без номера от 23.07.2018) - несовершеннолетних детей Белихина Е.А. (16.01.2011 г.р.) и Белихина М.А. (10.07.2014 г.р.) на общую сумму 48 060 руб. При реализации права на компенсацию проезда справка о совместном проживании несовершеннолетних детей с работником Учреждения отсутствовала, что послужило основанием для вывода УФК о выплате компенсации с нарушением подпункта «а» пункта 11 Правил № 455, т.е. без подтверждения права на осуществление компенсации расходов на общую сумму 48 060 руб. Однако Учреждение до составления акта проверки и выдачи оспариваемого Представления данное нарушение устранило, представив УФК справку о совместном проживании несовершеннолетних детей с работником Белихиной Н.В, а именно: поквартирную карточку паспортного отделения МУ «ИРЦ» Ломоносовского округа г. Архангельска от 21.02.2020, что впоследствии нашло отражение в акте проверки УФК от 19.03.2020. Поскольку приведенное нарушение было выявлено и устранено объектом контроля до оформления результатов проверки и их рассмотрения, суды, руководствуясь пунктами 43, 46, 47, 62, 66, 67 Правил № 1092 и положений пункта 5 статьи 270.2 БК РФ пришли к выводу о том, что данное нарушение не подлежало отражению УФК в оспариваемом Представлении. При этом судами обоснованно отклонена ссылка УФК на письма Министерства финансов Российской Федерации от 29.11.2019 № 02-09-09/93169, от 03.12.2019 № 02-09-07/93933, в которых при разъяснении положений пункта 5 статьи 270.2 БК РФ указано, что если бюджетное нарушение выявлено по результатам проверки органом государственного (муниципального) финансового контроля, информация о нарушении подлежит включению в представление и предписание. Согласно пункту 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций). В силу пункта 5 статьи 270.2 БК РФ в представлениях и предписаниях органа государственного (муниципального) финансового контроля не указывается информация о нарушениях, выявленных по результатам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии их устранения. Порядок проведения внутреннего финансового контроля законодательно не определен. Как обоснованно указали суды, спорное нарушение выявлено и устранено Учреждением до оформления УФК результатов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а поэтому на основании пункта 5 статьи 270.2 БК РФ не подлежало отражению УФК в оспариваемом Представлении. Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ представление должно содержать информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения. Принимая во внимание приведенные нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, суды верно исходили из того, что при устранении нарушения повторно требовать его устранения в представлении не требуется (подпункт 1 пункта 2 статьи 270.2), а требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения, вопреки доводам УФК, подлежит отражению в представлении только в случае невозможности его устранения (подпункт 2 пункта 2 статьи 270.2). В этой связи суды, руководствуясь частью 2 статьи 201 АПК РФ, обоснованно признали пункт 2 описательно-мотивировочной части оспариваемого Представления недействительным. Учитывая, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, суд кассационной инстанции считает кассационную жалобу УФК не подлежащей удовлетворению. Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Архангельской области от 05.10.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2021 по делу № А05-7165/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.
Председательствующий			Л.И. Корабухина
Судьи			О.Р. Журавлева С.В. Лущаев