Постановление № А11-18396/05 от 23.11.2006 АС Владимирской области

 г. Владимир                                                                     Дело № А11-18396/2005-К2-19/760

" 27 " ноября 20 06 г.

Резолютивная   часть   постановления  объявлена    23.11.2006  г.

и установил:

Управление  архитектуры  и строительства  города Владимира (далее - Управление архитектуры) обратилось в арбитражный  суд  с  требованиями  о признании  недействительными решения  по делу  о нарушении  антимонопольного  законодательства  (№102/05) и предписания о прекращении  нарушений антимонопольного  законодательства (по  делу  №102/05),  принятых Комиссией  Управления Федеральной  антимонопольной  службы  по Владимирской области (далее – Управление антимонопольной службы) от 18.10.2005 по делу  № 102/05.

Решением от  03.02.2006  заявленные   требования   удовлетворены.

Управление  антимонопольной  службы  и  закрытое   акционерное   общество  "Центрстройград"  (далее- общество)  с  принятым  по  делу  решением  не    согласились,   обратились  с  апелляционными   жалобами,  в  которых  просят  решение  от  03.02.2006  отменить    и  принять  по  делу   новый  судебный  акт.

Апелляционные  жалобы  Управления    антимонопольной  службы   и    общества   рассмотрены   апелляционной   инстанцией  арбитражного  суда  в    одном производстве.

Управление    антимонопольной  службы     в  обоснование  апелляционной  жалобы    указало  на  неполное   выяснение    арбитражным   судом    обстоятельств,  имеющих  значение   для  дела,  несоответствие   изложенных  в решении  суда    выводов      обстоятельствам     дела.

Управление антимонопольной  службы  считает, в     частности,   не   подтвержденными    материалами  дела  и  не    основанными   на   действующем     законодательстве      выводы    арбитражного  суда  о том,  что  Управление   архитектуры  и  строительства    администрации  г. Владимира    не  наделено   функциями    и  правами   органа    местного   самоуправления,   и  что   спорное   правоотношение  не  основано  на   властном   подчинении  одной  стороны  другой  стороне.

Заявитель   жалобы   указывает,  что  Управление   архитектуры  является    самостоятельным   структурным    подразделением  администрации   г.  Владимира,  функции    которого,  такие  как   обеспечение  разработки,   рассмотрение    градостроительной     документации,  выдача  разрешений  на   ввод  объектов  в   эксплуатацию,    подготовка    документов    территориального   планирования   городского округа,  отнесены   к   полномочиям  органов  местного  самоуправления    в  области  градостроительной     деятельности.

В  обоснование  своей    позиции  Управление      антимонопольной   службы    сослалось    на  Закон  "  Об  общих  принципах   организации   местного     самоуправления",  Положение    об  Управлении   архитектуры  и  строительства    администрации    г.Владимира,  утвержденное     Постановлением    главы   г.  Владимира  от  30.05.2005  № 204,  ст.  4  Федерального   закона  " О  введении   в действие   Градостроительного   кодекса  РФ",  п.7  Постановления  Госстроя  № 150  от  29.10.2002   "Об  утверждении  инструкции   о  порядке    разработки,   согласования,  экспертизы и   утверждения  градостроительной   документации".

По    мнению  Управления  Федеральной   антимонопольной   службы, Управление  архитектуры в   нарушение  ст.  7  Закона   "О  конкуренции  и   ограничении  монополистической   деятельности   на  товарных    рынках"  при  выдаче   заключения  по  проекту   выставило  закрытому   акционерному   обществу  "Центрстройград"  не  предусмотренное    действующим    законодательством    и   заведомо  невыполнимое    требование  о   получении  согласия  на  осуществление  строительства  у  собственников   квартир  домов,  которое    выставлялось  не  всем     участникам   рынка  строительства.

Данное   требование   поставило    конкретного  хозяйствующего  субъекта   в  менее  выгодное    положение  по  сравнению  с  другими  участниками   рынка строительства  жилья,   ущемило  его   интересы  и    повлияло    на  его   конкурентоспособность.  Условие  о    проведении   такого    согласования,  по  мнению  Управления   антимонопольной   службы,  препятствует   заявителю  в  осуществлении     деятельности,  поскольку    откладывает начало  строительства  на  неопределенный   срок  и  связано  с   дополнительными    затратами.

Закрытое   акционерное   общество  "Центрстройград"    в  апелляционной  жалобе  указало  на  неполное   выяснение    арбитражным  судом   обстоятельств,   имеющих   значение  для  дела,  несоответствие  изложенных  в  решении   выводов   обстоятельствам    дела,  неправильное   применение  (истолкование)  норм   материального  права.

Общество,  как  и  Управление      антимонопольной     службы,     не  согласилось  с выводами  арбитражного  суда  о  том,  что  Управление   архитектуры   не   наделено  отдельными  функциями    или   правами   органа   местного  самоуправления,  в  связи   с  чем    ему  не могут   быть    адресованы     запреты,  предусмотренные    п.  1  ст.   7  Закона  РФ от  22.03.1991  № 948-1  "О  конкуренции  и  ограничении   монополистической    деятельности  на товарных    рынках".

Общество  считает,   что  Управление     антимонопольной   службы   было   вправе     принимать  решение  и  выносить    предписание  в  отношении Управления   архитектуры,  поскольку  в  силу  ст. 2  Закона  "Об  общих   принципах  организации  местного  самоуправления",   ст.  11,  п.3,  ст. 8  Устава  г. Владимира,  п.п.  1.1, 1.2  Положения  об   управлении    архитектуры  и строительства     администрации  г.  Владимира, ст.  61  Градостроительного  кодекса  РФ,  ст.  19   Закона  Владимирской  области  № 65-О  от 13.07.2004  "О  регулировании   градостроительной  деятельности   на  территории  Владимирской   области" управление  архитектуры    является   самостоятельным    структурным      подразделением    администрации  г. Владимира,   юридическим   лицом,   выполняющим     некоторые   властные   функции  и   наделенным   отдельными  правами   органа  местного    самоуправления  в  области     градостроительства.

Общество   также    указывает,  что  в   нарушение  ст.  170  Арбитражного  процессуального   кодекса РФ  в   мотивировочной  части    обжалуемого  решения  не  дана   оценка  доказательствам  и  доводам   общества    о  том,  что   предъявленные    ему    Управлением   архитектуры  при  подготовке  и  согласовании    проектной  документации  условия  не  предъявлялись    каким-либо  другим   участникам  рынка  строительства  жилья,   чем   для   общества   были   созданы   дискриминационные  условия   осуществления  деятельности, которые  привели к  ограничению   конкуренции на  рынке  строительства  жилья.

Управление    архитектуры  с  изложенным    в   апелляционных  жалобах    доводами   не  согласилось  и  просит  оставить    принятое по   делу  решение   без  изменения,  апелляционные    жалобы  без  удовлетворения.

В   отзыве    на  апелляционную  жалобу  Управление   архитектуры    указывает  на   недоказанность   доводов    апелляторов  о   незаконном    предъявлении Управлением  архитектуры  и   закрытому   акционерному  обществу  "Центрстройград"   требований    о    получении  согласия     собственников    жилых   помещений  на    строительство    вставок   между   жилыми   домами  (ч.  2  п.  17 АПЗ),  послуживших    поводом  для  отказа  в  согласовании   проекта   жилых   вставок.

Ссылаясь  на  ст.  41  Федерального   закона  "Об   общих   принципах   организации   местного  самоуправления  в РФ",  ст. 23  Устава   муниципального   образования  г.  Владимир  2005года,  Управление   архитектуры   утверждает, что   не  является   органом    местного  самоуправления  и  не  обладает  собственными   полномочиями   по  решению    вопросов    местного  значения.       

В  дополнении  к  отзыву     на  апелляционные  жалобы   Управление архитектуры  указывает также, что  закрытое   акционерное   общество "Центрстройград"  в период  с 2001 по  2006 являлось   единственным  застройщиком,   выразившим  намерение   по    строительству    жилых   вставок;    что  п.   17  АПЗ  им  не  был   обжалован  в  установленном    порядке;   что    за  период  с  2004   года  по  настоящее   время  обществу   выдавались   разрешения на   строительно-монтажные  работы  по   строительству    жилых  домов;  что  решение    и  предписание   Управления  Федеральной   антимонопольной   службы  по  Владимирской   области   вынесены    с   превышением   полномочий, в  силу  чего  не    соответствуют   нормам   ст.ст.  11,12 Закона  "О  конкуренции  и    ограничении  монополистической   деятельности на  товарных   рынках", поскольку антимонопольный  орган  не  может  давать   оценку    актам    органов    власти   и актам  органов   местного   самоуправления, не  касающимся   вопросов     предполагаемого   нарушения   требований  антимонопольного  законодательства.

Апелляционные  жалобы   рассмотрены      апелляционной  инстанцией    арбитражного  суда   в  одном  производстве    в  порядке  главы  24 Арбитражного  процессуального   кодекса  РФ.

Определением  от  04.04.2006   производство  по  делу  приостанавливалось  до  вступления   в  законную  силу  решения  от  26.02.2006  по  делу  №А11-18051/2005-К2-26/574.

В  судебном  заседании 20.11.2006   объявлялся  перерыв   до  23.11.2006.

Изучив   материалы    дела,  доводы   участвующих  в деле  лиц,  изложенные  в  апелляционных  жалобах  и  отзыве  на  апелляционные   жалобы,   арбитражный   суд  апелляционной  инстанции    установил   следующее.

Как  следует  из материалов  дела,  ЗАО  "Центрстройград"      обратилось  в  Управление  антимонопольной  службы   с  жалобой  на действия  Управления  архитектуры.

Поводом   к  такому  обращению   послужило  заключение   от  12.09.2005 № 4607/1401, выданное Управлением  архитектуры   по проекту  жилой вставки  № 1 (по генплану) со встроенными помещениями по улице  Горького (между  домами №№ 63 и  65),  в  котором   Управление  архитектуры  указало на согласование архитектурного проекта жилой вставки № 1 (по генплану) между домами № 63 и № 65 со встроенными помещениями общественного назначения при условии согласия собственников квартир жилых домов № 61 и № 65 по улице Горького и положительного заключения Владимирского территориального управления государственной вневедомственной экспертизы.

В ходе  рассмотрения дела  Комиссия пришла к  выводу, что  выставление   Управлением архитектуры требования  о получении согласия  собственников  квартир    в домах  №№ 61 и 65  по улице Горького на строительство   ставит  ЗАО "Центрстройград"   в неравное  положение   по сравнению  с конкурентами, поскольку   в таком  случае  участие его  в рыночных действиях  сопряжено  с большими  затратами, а те  хозяйствующие  субъекты, чьи  затраты  меньше, находятся  в преимущественном положении, и что в сложившихся  рыночных условиях  предъявление разным застройщикам разных  требований объективно влияет  на уровень издержек  обращения  товаров  и услуг.

По результатам рассмотрения дела Комиссия приняла решение  о признании  действий   Управления  архитектуры противоречащими пункту  1 статьи 7  Закона  о конкуренции  (пункт  1 решения),  и  выдаче  ему  предписания   о прекращении нарушения статьи 7  пункта 1  настоящего Закона,  выразившегося в создании дискриминационных условий  деятельности  отдельного хозяйствующего   субъекта,  повлекших  за собой  ущемление  его интересов,  необоснованном препятствовании  осуществлению деятельности  хозяйствующего  субъекта  в сфере  строительства,  а  именно: выставление  ЗАО  "Центрстройград"    необоснованного требования по  получению  согласия    собственников квартир  в жилых домах  №№ 61  и 65 по  улице Горького города  Владимира на осуществление строительства  вставок  между домами (пункт  2 решения).

18.10.2005 Управлению архитектуры было выдано  предписание  об устранении  в срок  до 01.11.2005  нарушения  требований пункта  1 статьи  7  Закона   о конкуренции, выразившегося   в создании  дискриминационных условий деятельности отдельного  хозяйствующего  субъекта, повлекших за собой ограничение конкуренции  и ущемление  его прав  и законных  интересов,  в необоснованном воспрепятствовании осуществлению деятельности  хозяйствующего субъекта   в  сфере  строительства,  а именно: предъявления  ЗАО "Центрстройград" необоснованных требований   получить  согласие собственников квартир   в  домах №№ 61, 65  по улице  Горького  как  обязательного условия согласования  архитектурного  проекта  жилых  вставок между   домами №№ 61, 63, 65  по улице Горького в городе  Владимире, путем: 1) отзыва  необоснованного требования  о получении  согласия на  осуществление строительства  от собственников  квартир  жилых  домов  №№ 61, 65  по улице  Горького в городе Владимире; 2)  повторного рассмотрения   вопроса о согласовании  ЗАО "Центрстройград" проектной  документации на строительство двух жилых  вставок  между   домами  № 61, 63, 65 по улице Горького  в городе  Владимире   с учетом  положительного  заключения  Владимирского территориального  управления  государственной вневедомственной экспертизы.

Управление  архитектуры, не согласившись  с  указанными решением и  предписанием, оспорило их в  арбитражный суд.

Удовлетворяя   заявленные     требования,  арбитражный  суд  первой   инстанции  исходил  из  того,  что  Управление   архитектуры  не   наделено   отдельными  функциями или   правами   органа  местного  самоуправления,  не  осуществляет  какие –либо  властные    полномочия  в  отношении    хозяйствующих  субъектов,  спорные   правоотношения  между   Управлением    архитектуры  и   ЗАО   "Центрстройград"  не   основаны  на  властном  подчинении  одной  стороны  другой,  в  связи  с  чем  действия Управления   архитектуры   в  предъявлении закрытому   акционерному  обществу   "Центрстройград"  требования  о получении  согласия  на  осуществление  строительства    от  собственников  квартир   жилых   домов  № 61,65  по  ул.  Горького  в городе  Владимире      находятся  вне  рамок   действия  Закона  о  конкуренции.

Указанные  выводы    арбитражного  суда    основаны  на  неправильном   применении (истолковании) норм  материального    права.

Закон   о  конкуренции   определяет    организационные    и  правовые    основы   предупреждения    и пресечения   монополистической     деятельности   и    недобросовестной  конкуренции  на  товарных  рынках  в  РФ;    ограничения   конкуренции    федеральными  органами    исполнительной   власти,  органами   государственной  власти   субъектов  РФ,  органами  местного  самоуправления,  иными    наделенными функциями   или  правами   указанных  органов  власти   органами  или  организациями  (ст.1Закона).

Из   статьи  2  Закона  о  конкуренции   следует, что   он   распространяется   на   отношения,   влияющие  на   конкуренцию  на  товарных рынках  в  РФ, в  которых  участвуют  российские  и  иностранные юридические   лица,   федеральные   органы  исполнительной   власти,  органы  государственной  власти  субъектов  РФ,  органы  местного  самоуправления,  иные     наделенные    функциями    или  правами    указанных  органов  власти  органы  или  организации,  а  также   физические   лица,  в  том   числе   индивидуальные    предприниматели.  При  этом   для целей  данного  Закона    согласно  статье  4    под  товаром   следует  понимать  продукт  деятельности  (включая  работы,  услуги),  предназначенные    для продажи,  обмена  или  иного  введения  в   оборот.

Согласно    статье  12  Закона  о  конкуренции    антимонопольный   орган  вправе    при   наличии    признаков     нарушения   антимонопольного  законодательства  возбуждать   дела,  по  результатам     рассмотрения  которых   принимать  решения   и выдавать    предписания.

В  пункте  1  статьи  7   данного  Закона   федеральным    органам     исполнительной  власти,  органам  исполнительной  власти   субъектов  РФ   и  органам   местного  самоуправления   запрещается    принимать  акты  и (или)   совершать    действия,  которые   ограничивают  самостоятельность  хозяйствующих   субъектов,  создают  дискриминационные  или,  напротив,  благоприятствующие  условия    деятельности   отдельных    хозяйствующих  субъектов,  если  такие  акты   или   действия  имеют   либо  могут    иметь    своим  результатом  ограничение    конкуренции  и  (или) ущемление  интересов   хозяйствующих  субъектов  или  граждан,  в том  числе  запрещается   необоснованно  препятствовать   осуществлению   деятельности    хозяйствующих   субъектов  в  какой-либо    сфере.

Из   этого  следует,  что   акты  и  действия   указанных   органов  подлежат   антимонопольному  контролю  в  том   случае,  если  дискриминируют  хозяйствующего    субъекта  в   вопросах  предпринимательской    деятельности,   создают   для   хозяйствующих  субъектов   препятствия,   затрагивающие  их    конкурентоспособность  и  (или)  ущемляющие   их  интересы.

Согласно  ст.  34  Федерального  закона  " Об  общих    принципах    организации   местного  самоуправления  в  РФ"   структуру   органов    местного  самоуправления  составляют     представительный  орган   муниципального  образования,  глава  муниципального   образования,  местная   администрация (исполнительно-распорядительный  орган   муниципального  образования),  контрольный  орган    муниципального    образования,  иные     органы  и  выборные    должностные    лица   местного  самоуправления,    предусмотренные      уставом    муниципального   образования   и   обладающие   собственными    полномочиями    по  решению   вопросов  местного  значения.

Ст. 23  Устава    муниципального   образования   город  Владимир  (в  редакции  решения  Владимирского  государственного   Совета  народных  депутатов  от  23.08.2005  № 294)   утверждена    структура    органов    местного    самоуправления  города  Владимира,  которую    составляют:  Совет  народных   депутатов   города  Владимира -   представительный  орган;   глава  города  -  высшее    должностное   лицо; администрация  города Владимира – исполнительно- распорядительный орган.

Статьей 8   Градостроительного   кодекса РФ  к  полномочиям    органов     местного    самоуправления   в  области    градостроительной   деятельности    отнесены,  в  частности,    обеспечение  разработки,    рассмотрение  градостроительной  документации,  выдача   разрешений  на   ввод   объектов        в  эксплуатацию, подготовка  документов    территориального   планирования   городского  округа.

В  силу  п.п.  1.1,  1.2  Положения   об  управлении  архитектуры    и  строительства    администрации  города Владимира,  утвержденного    Постановлением  главы  города  № 204  от 30.05.2005,  управление   является    самостоятельным  структурным    подразделением   администрации  г. Владимира,  юридическим лицом.

Основными    функциями   Управления,  в  частности,  являются:   выдача  в  установленном  порядке  градостроительных  зданий  на  разработку градостроительной   документации, согласование  и  утверждение  градостроительной и  проектной    документации   объектов;  подготовка   проектов    распоряжений  главы   города  Владимира  о  предварительном  согласовании   места    размещения  объекта  и  выдача  архитектурно-планировочных зданий  по   заявкам  заказчиков  (застройщиков)  и  другие.

Из  изложенного  следует,   что    Управление  архитектуры,  является  структурным     подразделением   администрации  города  Владимира,  осуществляет  властные    полномочия  органа  местного  самоуправления  в области   градостроительной   деятельности.

В  связи  с этим  на  его   акты    и  действия   распространяются   положения  ст.  7  Закона  "О  конкуренции  и  организации  монополистической  деятельности  на  товарных  рынках".

Согласно   ч.  1  ст.  16  Арбитражного  процессуального   кодекса  РФ   вступившие   в  законную  силу  судебные  акты  арбитражного  суда  являются   обязательными  для  органов   государственной   власти,  органов  местного   самоуправления,  иных органов,  организаций,  должностных  лиц  и  граждан   и  подлежат    исполнению  на  всей  территории  РФ.

Вступившим  в  законную  силу  решением  арбитражного   суда  Владимирской  области  от  26.02.2006   по  делу   № А11-18051/2005-К2-26/574 отказ   Управления    архитектуры  ЗАО  "Центрстройград"  в  согласовании    проекта  на жилую  вставку  № 1  со  встроенными  помещениями    между  домами   63, 65  по  ул.  Горького  г.  Владимира,  изложенный  в  письме  от  31.10.2005   № 2432/14,   признан  незаконным.

Указанные    незаконные   действия   Управления   архитектуры   явились  необоснованным  препятствием    обществу   для  обращения   за  проведением    государственной   экспертизы  и  получением   разрешения    на  строительство     указанного  объекта.

Из  представленных  в  дело    материалов  усматривается,  что  при  выдаче  заключения   по   проекту  выдвинутые    обществу    требования   о  получении  согласия    на       осуществление    строительства    объекта  у  собственников  квартир  прилегающих   домов  носили   дискриминационный     характер,  поскольку    такие   требования  не  выдвигались  другим     участникам  рынка  строительства,  осуществляющим  деятельность  по    строительству  жилья    в  аналогичных  с обществом  условиях.

Данное   обстоятельство подтверждается,   в  частности,  сравнительной  таблицей  (т.  2  лист  дела  112),  составленной  закрытым    акционерным  обществом  " Центрстройград"  на  основе  анализа  представленных  в  дело  АПЗ  и   разрешительной  документации  других  застройщиков,   осуществляющих  деятельность  по  строительству    жилья  в  г.Владимире.  Например,  ООО  "Рост"  и ООО  "ВЗКПД", получившим   положительное   заключение    по  проектам   на  строительство   пристройки  к  жилому  дому  по  ул.  Университетской,  д. 8, 56-ти  квартирного    жилого  дома  по   ул.  1-я  Пионерская  на  участке  территории   д.  61  по  ул.  1-я  Пионерская  и  д.  17  по  ул.  П.Осипенко.

Данные  выше    указанной  таблицы    соответствуют  представленным  в  дело   доказательствам  (АПЗ  и заключениям  по  проектам)  и  Управлением   архитектуры   и  строительства    администрации   г.  Владимира  не  опровергнуты.

Созданные   обществу    необоснованные   препятствия  для осуществления    деятельности    по  строительству    конкретного    объекта   являются   неоправданным  барьером  для увеличения  числа    конкурирующих    на   рынке    строительства  жилья   хозяйствующих  субъектов  и,  следовательно,  оказывают  отрицательное  воздействие  на  развитие   конкурентной  среды.

Следовательно,  своими   действиями    Управление  архитектуры    нарушило    запреты,   установленные  ст.  7  Закона  о  конкуренции.  

В связи  с   изложенным  у  арбитражного суда   первой  инстанции  отсутствовали     правовые    основания  для  признания   недействительными   решения  и   предписания  антимонопольного  органа  по  делу  о  нарушении   антимонопольного     законодательства   № 102/05.

Довод    Управления   архитектуры      о превышении  Управлением   антимонопольной   службы своих   полномочий признан   арбитражным  судом   апелляционной  инстанции    несостоятельным,  так как   этот довод  не  соответствует  ст.ст.  11, 12  Закона  РФ  "О  конкуренции  и  ограничении     монополистической     деятельности  на товарных  рынках".  

Принятое   по делу  решение   подлежит    отмене,    апелляционные  жалобы   удовлетворению.

В  соответствии  со ст.  110  Арбитражного   процессуального   кодекса  РФ  по  заявлению  закрытого   акционерного  общества "Центрстройград"  на  Управление   архитектуры  и  строительства   администрации    г. Владимира  относятся  расходы  на  представителя   в  сумме  6000 руб.  и  расходы   по   госпошлине  по  апелляционной   жалобе  в  сумме  1000  руб.

Руководствуясь ст.ст.268, 269,  п.п.  1,4  ч.  1  ст.  270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение   от   03.02.2006  отменить.

В  удовлетворении  требований   отказать.

Взыскать  с Управления   архитектуры  и  строительства   администрации   г. Владимира  в  пользу   закрытого   акционерного   общества   "Центрстройград"  расходы  на  представителя  в  сумме  6000  руб.   и расходы  по  госпошлине  в сумме  1000  руб.

Исполнительный   лист    выдать.