Гражданский кодекс часть 1

24 октября 2017 года	Дело №	А13-2120/2016
Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2017 года. Полный текст постановления изготовлен 24 октября 2017 года. Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Алешкевича О.А. и Самсоновой Л.А., рассмотрев 23.10.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу некоммерческого партнерства «Перевозчики пассажиров г.Вологда» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 27.12.2016 (судья Мамонова А.Е.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2017 (судьи Докшина А.Ю., Потеева А.В., Тарасова О.А.) по делу № А13-2120/2016, у с т а н о в и л: Администрация города Вологды (место нахождения: 160035, <...>, ОГРН <*>, ИНН <>; далее – Администрация) и Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (место нахождения: 160000, <...>, ОГРН <>, ИНН <>) обратились в Арбитражный суд Вологодской области с заявлениями об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160000, <...>, ОГРН <>, ИНН <>; далее – Управление) от 21.01.2016 № 30-15,16,17/15. Заявления Администрации и Департамента приняты к производству и определением от 23.05.2016 суд первой инстанции на основании статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) объединил дела в одно производство с присвоением делу номера А13-2120/2016. В порядке статьи 124 АПК РФ наименование Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды изменено на Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (далее – Департамент). В соответствии со статьей 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, акционерное общество «ПАТП № 1» (место нахождения: 160014, <...>, ОГРН <>, ИНН <>; далее – АО «ПАТП № 1»), общество с ограниченной ответственностью «Такси-Сервис» (место нахождения: 160000, <...>, ОГРН <>, ИНН <>; далее – ООО «ТС»), некоммерческое партнерство «Перевозчики пассажиров г. Вологда» (место нахождения: 160026, <...>, ОГРН <>, ИНН <>; далее – НП «ППВ») и индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП <>, ИНН <>). Решением Арбитражного суда Вологодской области от 27.12.2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2017, заявленные требования удовлетворены. В кассационной жалобе НП «ППВ» просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права – статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон «О защите конкуренции»), статьи 71 АПК РФ. По мнению подателя жалобы, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, которым судами дана ненадлежащая оценка в их совокупности. Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие. Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ. Из материалов дела следует, что решением Управления от 21.01.2016 № 30-15,16,17/15 Администрация и Департамент признаны нарушившими часть 1 статьи 15, статью 16 и части 1 и 2 статьи 17 Закона «О защите конкуренции». На основании названного решения антимонопольный орган выдал предписание от 21.01.2016 № 30-15,16,17/15, в соответствии с которым Департамент обязан в срок до 20.02.2016 прекратить нарушение, выразившееся в проведении конкурсов с установлением показателей оценки участников конкурса, необоснованно предоставляющих преимущество отдельным его участникам, заключении договоров на обслуживание маршрутов регулярных перевозок пассажиров с лицом, не отвечающим требованиям конкурсной документации, нормативно-правовых актов, а именно совершить действия направленные на обеспечение конкуренции, в том числе принять меры к расторжению заключенных с МУ ПАТП № 1 договоров. Администрация и Департамент оспорили решение Управления в судебном порядке. Суды первой и апелляционной инстанций признали оспариваемые ненормативные акты недействительными, сделав вывод, что антимонопольный орган не доказал наличие в действиях заявителей признаков нарушения часть 1 статьи 15, статьи 16 и частей 1 и 2 статьи 17 Закона «О защите конкуренции». Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего. В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (пункт 4 статьи 16 Закона «О защите конкуренции»). Согласно пункту 2 части 1 статьи 17 названного Закона при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом. Исходя из приведенных нормативных положений для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона «О защите конкуренции» необходимо установить, какое соглашение заключено либо какие действия совершены, и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Квалифицирующими признаками применительно к названной статье могут быть реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашениями и (или) согласованными действиями и такими последствиями. В силу пункта 18 части 1 статьи 44 Устава города Вологды Администрация осуществляет исполнительно-распорядительные функции и полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные законодательством, в том числе организует транспортное обслуживание населения, осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Город Вологда» и обеспечивает безопасность дорожного движения на них. Департамент является отраслевым органом Администрации, уполномоченным в сфере градостроительства и городского хозяйства, в том числе осуществляет функции по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования «Город Вологда». Судами двух инстанций установлено, что в целях реализации необходимых полномочий постановлением главы города Вологды от 23.04.2009 № 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда». Решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 № 132 утверждены Положение о конкурсе и Положение об организации транспортного обслуживания населения. На основании пунктов 3.15.2, 3.15.4 Положения о Департаменте, пунктов 1.3, 1.4 Положения о конкурсе Департамент определяет перечень маршрутов, выставляемых на конкурс, вместе с требованиями по количеству подвижного состава, необходимого для обслуживания каждого маршрута, его вместимости, техническому состоянию, режиму работы, и является организатором конкурса. В период спорных правоотношений оптимизированная сеть маршрутов (в редакции постановления от 30.12.2013 № 10599) предусматривала осуществление перевозок автобусами на территории города Вологды по 35 маршрутам. Как следует из материалов дела, по результатам проведения конкурсов на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда» № 40, 9, 20, 27, 32, 35, 42, 43, 45, 46, 49, 15 и 23 26.03.2014 победителем конкурсов признано МУ ПАТП № 1, с которым Департамент заключил соответствующие договоры. Решением Арбитражного суда Вологодской области от 05.09.2014 по делу № А13-4522/2014 по иску ООО «ТС» к Департаменту, МУ ПАТП № 1 о признании недействительными торгов и заключенного по итогам торгов договора, при участии в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, муниципального образования «Город Вологда» в лице Администрации, оставленным без изменения постановлениями Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.01.2015 и Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.05.2015, исковые требования удовлетворены, конкурс на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда» № 40 и договор от 04.04.2014 № 29Д признаны недействительными. Другие конкурсы и договоры признаны недействительными постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2015 по делу № А13-11040/2014 по иску НП «ППВ» к Департаменту, МУ ПАТП № 1 о признании недействительными конкурсов и договоров, с участием в деле Управления в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Во исполнение названных судебных актов Департамент и МУ ПАТП № 1 заключили соглашения о расторжении договоров от 13.01.2015 и 17.06.2015, в связи с чем на период до проведения конкурсов в порядке пункта 6.3 Положения об организации транспортного обслуживания населения с МУ ПАТП № 1 заключены договоры от 18.06.2015 № 23Д (маршрут № 9), № 16Д (маршрут № 20), № 22Д (маршрут № 27), № 18Д (маршрут № 30), № 20Д (маршрут № 32), № 19Д (маршрут № 35), № 25Д (маршрут № 42), № 27Д (маршрут № 43), № 17Д (маршрут № 45), № 26Д (маршрут № 49), № 24Д (маршрут № 15), № 21Д (маршрут № 23). В этом же порядке Департаментом и НП «ППВ» заключен договор от 20.05.2015 № 15Д на обслуживание маршрута № 4. Кроме того, в порядке пункта 5.12 Положения о конкурсе с МУ ПАТП № 1 заключены договоры от 16.02.2015 № 10Д (маршрут № 11), № 7Д (маршрут № 13), № 8Д (маршрут № 21), № 9Д (маршрут № 18); в порядке пункта 5.13 Положения о конкурсе – договоры от 28.03.2014 № 12Д (маршрут № 7), от 04.04.2014 № 21Д (маршрут № 22), № 22Д (маршрут № 29), № 18Д (маршрут № 28). Также в порядке пункта 5.12 Положения о конкурсе Департаментом и индивидуальным предпринимателем ФИО1 заключен договор от 20.05.2014 № 33Д на обслуживание маршрута № 14. Как верно установили суды двух инстанций, в связи с признанием недействительными в судебном порядке ранее заключенных договоров Департаментом заключены новые договоры в порядке пункта 6.3 Положения об организации транспортного обслуживания населения, согласно которому договор на обслуживание маршрутов регулярных перевозок заключается заказчиком с перевозчиком, определяемым заказчиком пассажирских перевозок, без проведения конкурса в случае, если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса, при этом договор заключается на срок, необходимый для организации проведения конкурса. При таких обстоятельствах суды двух инстанций сделали правомерный вывод о том, что поскольку действовавший в период заключения вышеназванных договоров пункт 6.3 Положения об организации транспортного обслуживания населения не содержал каких-либо требований к перевозчику, заказчик был вправе по своему усмотрению выбрать перевозчика, способного обеспечить беспрерывную перевозку пассажиров с соблюдением всех необходимых условий и требований на период с момента признания недействительным договора, ранее заключенного по результатам конкурса, до проведения нового конкурса. Как обоснованно указано судами, ввиду того, что защита конкурентной среды на товарном рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории муниципального образования «Город Вологда» не может рассматриваться в качестве самодостаточной цели в отрыве от целей регулирования деятельности по перевозкам пассажиров с учетом необходимости создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования, заключение договоров с перевозчиками является публичной обязанностью органов местного самоуправления, сами по себе такие действия не могут быть признаны антиконкурентными. Хозяйствующие субъекты должны быть поставлены в равные условия, деятельность каждого из них должна соответствовать определенным юридическим, техническим и экономическим стандартам, действующим на соответствующем товарном рынке. Судебные инстанции установили, что в оспариваемом решении антимонопольный орган, признавая необоснованным отказ Департамента в заключении договоров с ООО «ТС» и НП «ППВ», не дал оценку и не исследовал доводы заявителей о необходимости обеспечения перевозок пассажиров, приобретших проездные билеты МУ ПАТП № 1, льготных категорий пассажиров, включая школьников и студентов, обладателей карты «Забота», не обосновало экономическую возможность заключения договоров с иным перевозчиком в спорный период с учетом интересов населения города Вологды. В свою очередь Администрацией, Департаментом и МУ ПАТП № 1 представлялись в Управление сведения по субсидированию перевозок учащихся общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений начального профессионального образования и студентов высших учебных заведений и обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального образования очной формы обучения по месячным проездным билетам транспортом общего пользования на территории муниципального образования «Город Вологда». Кроме того, Управлением не учтено то обстоятельство, что судебными актами по делам № А13-10702/2014 и А13-17446/2014 установлен факт незаконной деятельности перевозчиков – ООО «ТС» и НП «ППВ», а потому правомерны выводы судов о том, что Управление не исследовало, соответствовали ли названные перевозчики требованиям, необходимым для обеспечения надежного, бесперебойного и качественного обслуживания населения при предоставлении услуг по перевозке пассажиров. Суды первой и апелляционной инстанций правильно признали необоснованными выводы Управления в оспариваемом решении о неправомерности применения пункта 6.3 Положения об организации транспортного обслуживания населения ввиду того, что признание конкурса недействительным не является обстоятельством, которое невозможно было предусмотреть заранее, в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурсов, о затягивании срока проведения конкурса. В оспариваемом решении Управление пришло к выводу о нарушении заявителями статьи 16 Закона «О защите конкуренции» и ограничении, недопущении, устранении конкуренции на рынке пассажирских перевозок в городе Вологде в связи с заключением дополнительных соглашений к договорам от 28.03.2014 № 12Д (маршрут № 7), от 04.04.2014 № 21Д (маршрут № 22), № 22Д (маршрут № 29), № 18Д (маршрут № 28), заключенным в порядке пункта 5.13 Положения о конкурсе, и внесением изменений по количеству единиц подвижного состава и (или) количеству рейсов, требуемых для обслуживания маршрута в сторону уменьшения относительно характеристик маршрутов, изначально указанных в извещениях о проведении конкурсов. При этом выводы антимонопольного органа в этой части сформированы исключительно на жалобах населения, которые не могут быть признаны достаточным доказательством вмененного нарушения. Фактические обстоятельства, связанные с наличием либо отсутствием необходимых транспортных средств, причинами изменения расписания движения и количества рейсов Управлением не исследованы. При таких обстоятельствах законны и обоснованны выводы судебных инстанций об отсутствии у антимонопольного органа оснований для вынесения оспариваемых ненормативных правовых актов. Доводы, изложенные в кассационной жалобе, основаны на ошибочном толковании действующих норм права, регулирующих спорные правоотношения, были предметом рассмотрения в двух судебных инстанциях и им дана надлежащая правовая оценка, а потому суд кассационной инстанции не принимает эти доводы во внимание как противоречащие материалам дела и имеющимся доказательствам. Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ). Учитывая, что судами первой и апелляционной инстанций дело рассмотрено полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что нет оснований для отмены обжалуемых судебных актов. Принимая во внимание положения пункта 3 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с пунктом 12 части 1 статьи 333.21 названного Кодекса, суд кассационной инстанции полагает, что подателю жалобы подлежат возврату из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при обращении в суд кассационной инстанции. Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Вологодской области от 27.12.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2017 по делу № А13-2120/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу некоммерческого партнерства «Перевозчики пассажиров г.Вологда» – без удовлетворения. Возвратить некоммерческому партнерству «Перевозчики пассажиров г.Вологда» (место нахождения: 160026, <...>, ОГРН <>, ИНН <*>) из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела в арбитражном суде кассационной инстанции по платежному поручению от 23.08.2017 № 5409.
Председательствующий			И.С. Любченко
Судьи			О.А. Алешкевич Л.А. Самсонова