Гражданский кодекс часть 1

10 марта 2021 года	Дело №	А13-23049/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2021 года. Полный текст постановления изготовлен 10 марта 2021 года. Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сергеевой И.В., судей Кадулина А.В., Чуватиной Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования город Кириллов на решение Арбитражного суда Вологодской области от 14.07.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2020 по делу № А13-23049/2019, у с т а н о в и л: Администрация муниципального образования город Кириллов, адрес: 161100, <...>, ОГРН <*>, ИНН <> (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Вологодской области, адрес: 160001, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Управление Росреестра), от 03.12.2019 № 35/2019-53455 об отказе в осуществлении кадастрового учета земельного участка площадью 7730 кв. м в границах кадастрового квартала 35:05:0503006 из категории земель населенных пунктов с местоположением: <...> расположенного в территориальной зоне - ОД-2 «Зона учебных заведений»; обязании Управления Росреестра осуществить государственный кадастровый учет земельного участка, схема расположения которого на кадастровом плане территории утверждена постановлением Администрации от 25.10.2018 № 284 с характерными точками границ, определенными межевым планом от 26.10.2018. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Вологодской области, адрес: 160000, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Управление Росимущества); федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный парк «Русский Север», адрес: 161100, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее - Учреждение); Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, адрес: 123995, Москва, Большая Грузинская <...>, ОГРН <>, ИНН <*> (далее - Министерство). Решением от 14.07.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2020 данное решение оставлено без изменения. Администрация в кассационной жалобе просит отменить названные судебные акты, ссылаясь нанеправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов обстоятельствам спора и имеющимся в деле доказательствам, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, утверждение схемы расположения земельного участка не относится к распорядительным действиям в отношении земельного участка, поскольку не связано с предоставлением прав на земельный участок; схема образуемого земельного участка соответствует документам территориального планирования муниципального образования; границы национального парка «Русский Север» в предусмотренном законом порядке не установлены, сведения о них в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) отсутствуют. Министерство в отзыве на кассационную жалобу просит оставить ее без удовлетворения, считая выводы судов правильными, доводы заявителя – несостоятельными. Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако в суд своих представителей не направили, что в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие. Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как следует из материалов дела, постановлением Администрации от 25.10.2018 № 284 утверждена схема расположения на кадастровом плане территории в границах кадастрового квартала 35:05:0503006 земельного участка площадью 7730 кв. м с местоположением: <...> расположенного в территориальной зоне – ОД-2 «Зона учебных заведений», относящегося к категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования «дошкольное, начальное среднее образование». Администрация 22.08.2019 обратилась в Управление Росреестра с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации права муниципальной собственности в отношении образованного земельного участка. Уведомлением от 03.09.2019 № 35-0-1-001/3011/2019-1453 Управление Росреестра сообщило о приостановлении государственного кадастрового учета земельного участка в соответствии с пунктами 2 и 18 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218-ФЗ) ввиду того, что с заявлением обратилось ненадлежащее лицо и схема расположения земельного участка утверждена органом, не имеющим полномочий на предоставление земельного участка, поскольку земельный участок, образованный на основании постановления Администрации от 25.10.2018 № 284, расположен в границах национального парка «Русский Север», относящегося в силу постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 к федеральной собственности. Решением Управления Росреестра от 03.12.2019 № 35/2019-53455 отказано в осуществлении кадастрового учета указанного земельного участка на основании статьи 26 Закона № 218-ФЗ в связи с истечением срока приостановления кадастрового учета и неустранением обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении. Администрация, ссылаясь на то, что границы национального парка «Русский Север» не установлены, земельные участки на территории муниципального образования относятся к неразграниченной государственной собственности и орган местного самоуправления вправе распоряжаться такими участками, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением. Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что содержащиеся в ЕГРН сведения о зоне с особыми условиями использования территории «особо охраняемая природная территория федерального значения национальный парк «Русский Север» являются сведениями о границах национального парка «Русский Север»; с момента установления границ особо охраняемой природной территории национального парка все земельные участки, находящиеся в указанных границах и не принадлежащие на момент их установления иным собственникам, в силу прямого указания закона являются собственностью Российской Федерации; у Администрации отсутствуют полномочия по утверждению схемы расположения земельного участка, находящегося в федеральной собственности. Между тем судами не учтено следующее. В силу статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и объектов. Земли соответствующей категории используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Понятие земель населенных пунктов содержится в статье 83 ЗК РФ, согласно которой землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам. В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав таких зон, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94-100 ЗК РФ (пункты 1, 10 статьи 85 ЗК РФ). Согласно статье 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых территорий относятся, в частности, земли особо охраняемых природных территорий. В свою очередь, к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли национальных парков (пункт 1 статьи 95 ЗК РФ). Таким образом, исходя из законодательно определенного понятия земель особо охраняемых территорий, к которым относятся земли особо охраняемых природных территорий, обязательным признаком таких земель является изъятие их в соответствии с решениями уполномоченных органов из хозяйственного использования и оборота. Как следует из материалов дела и установлено судами, постановлением Правительства Российской Федерации от 20.03.92 № 182 создан национальный природный парк «Русский Север» общей площадью 166,4 тыс. га. Согласно данному постановлению в состав национального парка включено без изъятия из хозяйственной эксплуатации 90,5 тыс. га земель сельскохозяйственного и другого назначения, в том числе земель города Кириллова – 0,6 тыс. га. Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.10.95 № 990 национальный природный парк «Русский Север» переименован в национальный парк «Русский Север». Приказом Министерства от 25.10.2012 № 345 утверждено Положение о национальном парке «Русский Север». В соответствии с названным Положением национальный парк расположен на территории Кирилловского района Вологодской области; общая площадь национального парка составляет 166 400,0 га; в границы национального парка включены также земли других собственников и пользователей без изъятия их из хозяйственной эксплуатации общей площадью 90 500,0 га. Согласно пункту 7 Положения выполнение задач, возложенных на национальный парк, обеспечивает Учреждение. Суды, распространяя на спорный земельный участок по причине его расположения в границах национального парка правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, не проверяли, были ли земли, из которых образован спорный участок, при создании национального парка изъяты из хозяйственного использования и оборота. Суды без достаточных обоснований отождествили содержащиеся в ЕГРН сведения о зоне с особыми условиями использования территории «особо охраняемая природная территория федерального значения национальный парк «Русский Север» со сведениями о границах национального парка «Русский Север», при том что на дату внесения этих сведений в кадастр (2009 год) существовало понятие «зоны с особыми условиями использования территории» (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) наряду с понятием «земли особо охраняемых природных территорий». В силу пункта 6 статьи 95 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на дату утверждения Администрацией схемы расположения земельного участка и принятия Управлением Росреестра оспариваемого решения) земли и земельные участки национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Согласно статье 16 Федерального закона от 14.03.95 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ) земельные участки в границах национальных парков предоставляются федеральным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. В границах национальных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей без изъятия из хозяйственного использования. В деле не имеется сведений о предоставлении земельных участков или земель, из которых образован спорный участок, Учреждению в постоянное (бессрочное) пользование в целях создания условий для управления национальным парком «Русский Север». Суды, признавая законным оспариваемый отказ Управления Росреестра по мотиву представления заявления об осуществлении кадастрового учета земельного участка, образуемого в целях строительства на нем детского сада, и утверждения схемы расположения этого участка на кадастровом плане территории неуполномоченным лицом, не учли установленные пунктом 7 статьи 95 ЗК РФ ограничения использования земельных участков из земель особо охраняемых природных территорий федерального значения. Согласно подпункту 2 пункта 7 данной статьи на таких землях запрещаются строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами. Таким образом, образуемый участок в случае нахождения его на землях особо охраняемых природных территорий не мог бы быть предоставлен под строительство детского сада ни федеральным органом государственной власти, ни органом местного самоуправления. Однако на несоответствие разрешенного использования земельного участка категории земель Управление Росреестра в оспариваемом отказе не ссылалось. Судебные инстанции также не дали оценку доводу Администрации о том, что земельный участок под строительство детского сада сформирован в соответствии с документами территориального планирования муниципального образования город Кириллов – Генеральным планом городского поселения город Кириллов Кирилловского муниципального района Вологодской области и Правилами землепользования и застройки городского поселения город Кириллов Кирилловского муниципального района Вологодской области, утвержденными решениями Совета муниципального образования город Кириллов Вологодской области от 26.12.2016 № 89 и 90 соответственно. При этом в материалах дела имеется Сводное заключение Министерства экономического развития Российской Федерации о согласии с проектом генерального плана городского поселения город Кириллов Вологодской области. Суд первой инстанции признал несостоятельным довод Администрации о нахождении земельного участка на землях, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку согласно положениям пункта 2 статьи 95 ЗК РФ и пункта 4 статьи 2 Закона № 33-ФЗ особо охраняемые природные территории принадлежат определенным собственникам, и возможность нахождения в границах национальных парков земель, государственная собственность на которые не разграничена, из данных положений законов не следует. Апелляционный суд со ссылкой на часть 2 статьи 12 Закона № 33-ФЗ (в редакции Федерального закона от 03.08.2018 № 321-ФЗ), согласно которой земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности, посчитал, что на момент принятия Администрацией решения об утверждении схемы расположения земельного участка вопрос о принадлежности земель национального парка к федеральной собственности был разрешен. Между тем Федеральным законом от 30.12.2020 № 505-ФЗ внесены изменения в Закон № 33-ФЗ, который дополнен статьей 3.1, предусматривающей возможность нахождения земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории федерального или регионального значения, в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности граждан или юридических лиц либо отнесения этих участков к участкам, государственная собственность на которые не разграничена. Согласно части 2 статьи 12 Закона № 33-ФЗ в редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 505-ФЗ земельные участки, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности и отчуждению не подлежат, за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков. Из общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о собственности, положений статей 16, 17, 18 ЗК РФ не вытекает возможность изменения в связи с изменением закона принадлежности земель и земельных участков, которая была определена в силу закона, и возвращения земель или земельных участков, собственник которых был определен, в неразграниченные земли. Следовательно, правовые нормы, регулирующие вопросы принадлежности земельных участков на территории населенных пунктов в составе национальных парков, и в ранее действовавшей редакции не могли толковаться как безусловно относящие такие земельные участки к землям особо охраняемых природных территорий, находящимся в федеральной собственности. С учетом изложенного следует признать, что при принятии обжалуемых судебных актов суды не выяснили все имеющие значение для дела обстоятельства и неверно применили нормы материального права, в связи с чем данные судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. При повторном рассмотрении дела суду необходимо установить обстоятельства, имеющие значение для определения категории земель, из которых образуется земельный участок, и их принадлежности; в зависимости от установленного разрешить спор. Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Вологодской области от 14.07.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2020 по делу № А13-23049/2019 отменить. Дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд Вологодской области.
Председательствующий			И.В. Сергеева
Судьи			А.В. Кадулин Е.В. Чуватина