Гражданский кодекс часть 1

25 декабря 2019 года	Дело №	А13-6134/2019
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б., рассмотрев 23.12.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Ирбис» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 21.05.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.08.2019 по делу № А13-6134/2019, у с т а н о в и л: Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Вологодской области, адрес: 160000, <...>, ОГРН <*>, ИНН <> (далее – Управление), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Ирбис», адрес: 160021, г. Вологда, территория 6 км Ленинградского ш. , ОГРН <>, ИНН <*> (далее – Общество), к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Решением суда первой инстанции от 21.05.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 29.08.2019, Общество привлечено к административной ответственности согласно указанной квалификации в виде штрафа в размере 50 000 руб. В кассационной жалобе Общество просит отменить решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявления. Общество со ссылкой на Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2019 № АКПИ19-453 «О признании частично недействующим пункта 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587» (далее - Решение ВС РФ от 21.08.2019) отмечает признание пункта 21 указанного постановления недействующим в части, распространяющей запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности. Податель жалобы также указывает, что представленные административным органом документы не свидетельствуют об отнесении охраняемых Обществом объектов к перечисленным; Общество считает, что следует различать понятия «промышленный» и «производственный» объекты, между тем, Управлением не конкретизировано, по каким критериям охраняемые объекты относятся к объектам промышленности. Общество также указывает на отсутствие у должностных лиц Управления полномочий на составление протокола об административном правонарушении по вменяемой статье и отмечает отсутствие в протоколе об административном правонарушении обстоятельств, предусмотренных статьей 28.2 КоАП РФ, достаточных для возбуждения дела об административном правонарушении. Стороны, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие (статья 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ). Общество письменно ходатайствовало о рассмотрении дела в свое отсутствие. Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как следует из материалов дела и установлено судами, Общество осуществляет частную охранную деятельность на основании лицензии от 21.07.2017 № 0403. В ходе проведения проверки на основании сведений, полученных 11.03.2019 на запрос Управления от 04.03.2019 от Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, должностными лицами Управления установлено грубое нарушение Обществом лицензионных требований и условий при осуществлении частной охранной деятельности, указанных в подпункте «а» пункта 8 (1) Положения о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 № 498 (далее - Положение № 498), требований статьи 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 2487-1) и пункта 21 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 (далее - Постановление Правительства № 587). По мнению Управления, нарушение выразилось в осуществлении охраны опасных производственных объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, а именно по договору на оказание охранных услуг от 01.12.2017 № ИРБ/17-003 с обществом с ограниченной ответственностью «ГК Севергаз», по договору 01.01.2011 № ИРБ-11-0001 на оказание охранных услуг с обществом с ограниченной ответственностью «Управление Севергаз», по договору от 01.10.2013 № ИРБ/13-0001 с обществом с ограниченной ответственностью «Харовскнефтегаз», а также по договору от 15.03.2018 № ИРБ/18 с обществом с ограниченной ответственностью «Энтиком-Инвест». По факту выявленного нарушения в отношении Общества составлен протокол от 29.03.2019 № 35ЛРР338290319000091 об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ. В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ, частью 1 статьи 202, статьей 203 АПК РФ Управление направило в арбитражный суд материалы административного дела для привлечения Общества к административной ответственности по указанной квалификации. Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства и доводы, представленные участниками спора, установили обстоятельства дела и пришли к выводу о доказанности события и состава вмененного Обществу административного правонарушения. Суды не установили существенных процедурных нарушений при составлении протокола об административном правонарушении, а также не нашли оснований для признания правонарушения малозначительным и освобождения Общества от административной ответственности в порядке статьи 2.9 КоАП РФ. Между тем судами не учтено следующее. Согласно части 4 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. На основании подпункта 32 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», статьи 1 Закона № 2487-1 частная охранная деятельность подлежит обязательному лицензированию. В силу статьи 11.2 Закона № 2487-1 предоставление лицензий на осуществление частной охранной деятельности производится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом. Правительством Российской Федерации утверждается положение о лицензировании частной охранной деятельности, в котором устанавливаются порядок лицензирования данного вида деятельности и перечень лицензионных требований и условий по каждому виду охранных услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 настоящего Закона. Согласно подпункту «а» пункта 8 (1) Положения № 498 к грубым нарушениям лицензионных требований при осуществлении частной охранной деятельности относится охрана объектов, предусмотренных Федеральным законом «О государственной охране», а также объектов, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации частная охранная деятельность не распространяется. Постановлением Правительства № 587 утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (далее - Перечень). Согласно пункту 21 Перечня (в редакции, действовавшей на дату составления настоящего протокола об административном правонарушении) к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относятся объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ. Регулируя вопросы оказания услуг в сфере охраны, Закон № 2487-1 предусматривает, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 11). Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (далее - Закон № 256-ФЗ). К названным объектам указанный Закон относит объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения (пункт 9 статьи 2). В охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) входят здания, строения, сооружения, иные объекты ТЭК, а также прилегающие к ним территории и акватории в пределах границ, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 10 статьи 2). В соответствии с частями 1, 4 статьи 9 указанного Закона система физической защиты объектов ТЭК представляет собой совокупность организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства, направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства. При этом для обеспечения физической защиты объекта ТЭК могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК. Таким образом, Закон № 256-ФЗ допускает привлечение к охране объектов ТЭК, система которой направлена на предотвращение актов незаконного вмешательства, частных охранных организаций в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта ТЭК. Категорирование объектов ТЭК (объекты высокой, средней и низкой категории опасности) проводится для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (части 1, 2 статьи 5 Закон № 256-ФЗ). Суды, установив на основании выписки, представленной Управлением из Реестра опасных производственных объектов, расположенных на территории Вологодской области по состоянию на 11.03.2019, что объекты, в отношении которых Обществом осуществляется охранная деятельность, а именно: Кадуйская газонаполнительная станция по адресу: <...>; газонаполнительная станция в г. Сокол по адресу: <...>; Вологодская газонаполнительная станция по адресу: <...> км; газонаполнительный пункт по адресу: <...>; нефтебаза по адресу: г. Вологда, Старый аэропорт, отнесены к опасным производственным объектам, сочли подтвержденным наличие в действиях Общества события вменяемого административного правонарушения. Кроме того, суды со ссылкой на сведения из Единого государственного реестра юридических лиц отметили, что контрагенты Общества по договорам от 01.12.2017 № ИРБ/17-003, от 01.01.2011 № ИРБ-11-0001, от 01.10.2013 № ИРБ/13-0001, от 15.03.2018 № ИРБ/18 осуществляют вид деятельности по коду 46.71 Общероссийского классификатора видов экономической деятельности – оптовая торговля твердым, жидким, газообразным топливом, включая сжиженными горючими газами, бутаном и пропаном. Отметив, что указанная деятельность направлена на обеспечение газом, суды пришли к выводу о том, что Общество осуществляло охрану объектов промышленности, отнесенных к опасным производственным объектам. Между тем, Управлением в протоколе об административном правонарушении и судами применительно к нормам права не указаны документальные доказательства отнесения спорных объектов к объектам газовой и газохимической промышленности (в том числе с учетом технологии функционирования, отраслевой классификации, мнений специалиста или эксперта), не указаны доказательства категорирования спорных объектов с наличием паспортов безопасности объекта. В силу статьи 8 Закона № 256-ФЗ паспорт безопасности объекта ТЭК составляется на основании результатов категорирования данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона. В паспорте безопасности объекта ТЭК отражаются, в частности, характеристика объекта, категория объекта. Из подпункта «е» пункта 3 Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 460, следует, что в паспорте безопасности объекта ТЭК обязательно указываются сведения об организации охраны и защиты такого объекта. Решением ВС РФ от 21.08.2019 пункт 21 Перечня признан недействующим в той мере, в какой распространяется запрет на осуществление частной охранной деятельности в отношении объектов нефтяной, нефтехимической, газовой и газохимической промышленности вне зависимости от категории объектов и паспорта безопасности. В данном Решении отмечено, что указание в пункте 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности опасных производственных объектов на обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предотвращать проникновение на такой объект посторонних лиц носит общий характер и не свидетельствует о наличии запрета для частных охранных организаций оказывать услуги по охране этих объектов при соблюдении условий, установленных Законом о безопасности объектов ТЭК. В силу части 5 статьи 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности. Ссылка Общества на отсутствие у должностных лиц Управления полномочий на составление протокола об административном правонарушении по вменяемой статье подлежит отклонению в силу подпункта 103 пункта 2 статьи 28.3 КоАП РФ, в соответствии с которым должностные лица войск национальной гвардии Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, статьей 14.1 КоАП РФ (в части соблюдения требований законодательства об оружии, частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности). Поскольку судами неправильно применены нормы права к обстоятельствам настоящего дела, учитывая, что срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, к настоящему моменту истек (что в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ служит обстоятельством, исключающим дальнейшее производство по делу об административном правонарушении), судебные акты следует отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований. Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Вологодской области от 21.05.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.08.2019 по делу № А13-6134/2019 отменить. В удовлетворении заявленных требований отказать.
Председательствующий			В.М. Толкунов
Судьи			О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян