Постановление № А13-6689/17 от 21.03.2018 АС Вологодской области

Резолютивная часть постановления объявлена марта 2018 года .

В полном объёме постановление изготовлено марта 2018 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

при участии от администрации Красильниковой Е.В. по доверенности от 05.12.2017, от отдела Силиной Н.Д. по доверенности от 12.12.2017, от департамента Семеновой И.А. по доверенности от 04.07.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Вологодской области Северо-восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Вологодской области от             19 января 2018 года по делу № А13-6689/2017 (судья Парфенюк А.В.),

у с т а н о в и л:

администрация города Вологды (ОГРН 1033500051683,                                 ИНН 3525064930; место нахождения: 160035, город Вологда, улица Каменный Мост, дом 4; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Территориальному отделу государственного автодорожного надзора по Вологодской области Северо-восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1023500870953, ИНН 3525020041; место нахождения: 160019, город Вологда, улица Комсомольская, дом 55; далее – отдел, УГАДН) об оспаривании предписания от 29.03.2017 № 02/2017 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (далее – Департамент).

Решением суда от 19 января 2018 года оспариваемое предписание от 29.03.2017 № 02/2017 признано не соответствующим Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и недействительным в части пунктов 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, а также в части установления обязанности по проведению мероприятий по устранению указанного в пункте 3 нарушения в виде отсутствия решения органа местного самоуправления об утверждении порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог местного значения. В остальной части в удовлетворении требований администрации города Вологды отказано.

Отдел с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в части признания недействительным оспариваемого предписания и отказать администрации в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение норм материального права.

Администрация и Департамент в отзывах на апелляционную жалобу, их представители в судебном заседании просили оставить ее без удовлетворения, решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы отдела.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 07.02.2017 № 37 отделом проведена плановая выездная проверка исполнения администрацией законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства при решении вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, а также соответствия муниципальных правовых актов требованиям законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, по результатам которой составлен акт 29.03.2017 № 02/2017.

В ходе проверки отделом установлены следующие нарушения:

- нарушения участия муниципального образования в формировании Единого Государственного реестра автомобильных дорог - не разработан (не утвержден) перечень автомобильных дорог необщего пользования местного значения, отсутствует муниципальный контроль за государственной регистрацией автомобильных дорог общего пользования в Едином государственном Реестре;

- нарушения в осуществлении муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения - отсутствует муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, не представлены акты проверок, не утверждена периодичность осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

- отсутствует решение органов местного самоуправления об утверждении порядка установления и использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог местного значения;

- отсутствует муниципальный контроль за введением временных ограничений (прекращения движения) по автомобильным дорогам местного значения;

- до 1 июля года, следующего за отчетным, не утвержден перечень аварийно-опасных участков дорог;

- нарушения в утверждении нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения - не утверждены решением органов местного самоуправления нормативы затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения, правила расчета размера ассигнований местного бюджета на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения;

- нарушения в выдаче документов на осуществление перевозок по регулярным маршрутам - нарушен порядок выдачи свидетельств на осуществление регулярных перевозок, а именно в случае выдачи свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок индивидуальным предпринимателям, в разделе 2 данного свидетельства указывается адрес перевозчика; нарушен порядок выдачи карт маршрута на транспортные средства - в случае оформления карты маршрута регулярных перевозок индивидуальным предпринимателям, в разделе 2 данного свидетельства указывается адрес перевозчика;

- нарушены требования к расписанию (графику) движения автобусов по регулярным маршрутам - расписание на остановочных пунктах не отвечает обязательным требованиям по указанию точного расписания движения по остановочному пункту в часах и минутах, в случаях интервала движения более 20 минут;

- отсутствует план мероприятий (программа) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок, отсутствует документ планирования регулярных перевозок и утвержденный график планирования регулярных перевозок;

- отсутствуют документы о фактической реализации плана мероприятий (программ) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок;

- не проводится муниципальный контроль за выполнением заключенных договоров на регулярные перевозки пассажиров. Требования к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам, не урегулированные нормативно правовыми актами Российской Федерации и нормативно правовыми актами субъектов Российской Федерации, не установлены органом местного самоуправления;

- отсутствует план проведения контрольных мероприятий;

- не назначено должностное лицо с правом составлять протоколы за нарушение требований в области пассажирских перевозок.

В связи с этим отделом сделан вывод о нарушении администрацией требований пункта 7 части 1 статьи 16, статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ); пункта 6 статьи 4, пунктов 3-4 статьи 6, пунктов 1, 4 статьи 10, пунктов 1, 5, 11 статьи 13, статьи 13.1, пункта 5 статьи 25, статьи 26, статьи 30, пункта 3 статьи 34 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон                    № 257-ФЗ); статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Закон № 196-ФЗ); статьи 2 часть 4, пункта 27 части 1 статьи 3, части 4 статьи 17, статьи 19, статьи 35, части 9 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 220-ФЗ); статьи 13.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ); Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам, утвержденного приказом Минтранса России от 12.08.2011 № 211 (далее - Порядок от 12.08.2011 № 211); пункта 3 приказа Минтранса России от 10.11.2015 № 332 «Об утверждении формы бланка карты маршрута регулярных перевозок и порядка его заполнения» (далее - Приказ от 10.11.2015 № 332); пункта 3 Приказа Минтранса России от 10.11.2015 № 331 «Об утверждении формы бланка свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и порядка его заполнения (далее - Приказ от 10.11.2015 № 331); пункта 3.5 ГОСТ 25869-90 «Отличительные знаки и информационное обеспечение подвижного состава пассажирского наземного транспорта, остановочных пунктов и пассажирских станций» (далее - ГОСТ 25869-90).

По результатам проверки отелом выдано предписание от 29.03.2017                  № 02/2017, которым на администрацию возложена обязанность провести в срок не позднее 29.09.2017 мероприятия по устранению нарушений транспортного законодательства, выявленных в ходе проверки, а именно:

- организовать муниципальный контроль за государственной регистрацией автомобильных дорог общего пользования в Едином государственном Реестре (нарушение пунктов 1, 4 статьи 10, пункта 5 статьи 13 Закона № 257-ФЗ (пункт 1 предписания);

- организовать муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установить периодичность осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения (нарушение пункта 1 статьи 13,   статьи 13.1 Закона № 257-ФЗ) (пункт 2 предписания);

- отсутствует решение органов местного самоуправления об утверждении порядка установления и использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог местного значения (нарушение пункта 1 статьи 13, пункта 5 статьи 25, статьи 26 Закона № 257-ФЗ) (пункт 3 предписания);

- отсутствует муниципальный контроль за введением временных ограничений (прекращения движения) по автомобильным дорогам местного значения (нарушение статьи 20 Закона № 196-ФЗ, статьи 30 Закона № 257-ФЗ, Порядка от 12.08.2011 № 211) (пункт 4 предписания);

- утвердить перечень аварийно-опасных участков дорог (нарушение пунктов 3-4 статьи 6 Закона № 196-ФЗ) (пункт 5 предписания);

- утвердить решением органов местного самоуправления нормативы затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения, правила расчета размера ассигнований местного бюджета на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения (нарушение пункта 6 статьи 4, пункта 11 статьи 13, пункта 3 статьи 34 Закона № 257-ФЗ) (пункт 6 предписания);

- устранить нарушения в выдаче документов на осуществление перевозок по регулярным маршрутам, привести в соответствие порядок выдачи свидетельств на осуществление регулярных перевозок и карт маршрута на транспортные средства (нарушение статьи 19 Закона № 220-ФЗ, пункта 3 Приказа от 10.11.2015 № 332, пункта 3 Приказа от 10.11.2015 № 331) (пункт 7 предписания);

- нарушены требования к расписанию (графику) движения автобусов по регулярным маршрутам (нарушен пункт 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пункта 3.5 ГОСТ 25869-90)) (пункт 8 предписания);

- отсутствует план мероприятий (программа) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок (нарушение статьи 2 части 4, пункта 27 части 1 статьи 3, части 9 статьи 39 Закона № 220-ФЗ) (пункт 9 предписания);

- отсутствуют документы о фактической реализации плана мероприятий (программ) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок (пункт 10 предписания);

- не проводится муниципальный контроль за выполнением заключенных договоров на регулярные перевозки пассажиров (нарушение пункта 7 части 1 статьи 16, статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ, статьи 2, части 4 статьи 17, статьи 35 Закона № 220-ФЗ) (пункт 11 предписания);

- отсутствует план проведения контрольных мероприятий (нарушение статьи 13.2 Закона № 294-ФЗ (пункт 12 предписания);

- не назначено должностное лицо с правом составлять протоколы за нарушение требований в области пассажирских перевозок (нарушение статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ) (пункт 13 предписания).

Не согласившись с предписанием отдела в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, администрация обратились в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Суд первой инстанции удовлетворил требования администрации частично.

Отдел не согласился с решением суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных администрацией требований.

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть судебного акта и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в оспариваемой части в соответствии с частью 5 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела исходит из следующего.

Исходя из Положения о Северо-Восточном межрегиональном управлении государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор) от 27.06.2017 № ВБ-534фс, Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Ространснадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

На момент издания оспариваемого предписания действовало Положение об Управлении государственного автодорожного надзора по Вологодской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденное приказом Ространснадзора от 01.02.2013 № АК-145фс (далее - Положение от 01.02.2013 № АК-145фс; признано утратившим силу пунктом 2 приказа Ространснадзора от 27.06.2017 № ВБ-534фс).

В соответствии с пунктами 1, 6.1 Положения от 01.02.2013 № АК-145фс Управление государственного автодорожного надзора по Вологодской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является территориальным органом регионального уровня федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по контролю и надзору в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства на территории Вологодской области. Управление государственного автодорожного надзора по Вологодской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта осуществляет в случае и в порядке, установленных законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации, государственный контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте и иную связанную с транспортным процессом деятельность, установленных федеральными законами и другими нормативными актами Российской Федерации требований, в том числе международных договоров.

Положение о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 № 409 (далее - Положение от 09.06.2010 № 409). Названное Положение определяет полномочия государственных транспортных инспекторов - должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее территориальных органов, осуществляющих контрольные (надзорные) функции в области, в том числе автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой области (далее - государственные транспортные инспекторы).

В соответствии с подпунктами «б», «в», «п» пункта 4 Положения от 09.06.2010 № 409 государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет следующие полномочия: проводит проверки субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; запрашивает у субъектов транспортного комплекса необходимые для выполнения задач контроля (надзора) документы и информацию; выдает юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановке движения транспортных средств, и проверяет их исполнение.

В силу пункта 5 Положения от 09.06.2010 № 409 государственный транспортный инспектор кроме полномочий, предусмотренных пунктом 4 настоящего Положения, осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, предусмотренные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В пункте 1 оспариваемого предписания администрации вменено организовать муниципальный контроль за государственной регистрацией автомобильных дорог общего пользования в Едином государственном Реестре, разработать и утвердить перечень автомобильных дорог необщего пользования местного значения.

В соответствии с пунктами 1, 2, 8 статьи 10 Закона № 257-ФЗ Единый государственный реестр автомобильных дорог (далее - Реестр) представляет собой федеральный информационный ресурс и содержит сведения об автомобильных дорогах независимо от их форм собственности и значения.

Формирование и ведение реестра осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, на основании данных учета автомобильных дорог.

Пункт 4 статьи 10 Закона № 257-ФЗ определяет перечень сведений об автомобильной дороге, которые вносятся в реестр.

В силу пункта 5 статьи 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в частности относится утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения.

В связи с этим суд первой инстанции правомерно посчитал, что указанными выше нормами не предусмотрена обязанность администрации осуществлять муниципальный контроль за государственной регистрацией автомобильных дорог общего пользования в Едином государственном Реестре.

В силу статьи 77 Закона № 131-ФЗ органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

В соответствии со статьей 5 Закона № 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения; автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; автомобильные дороги местного значения; частные автомобильные дороги.

Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.  К автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд. Перечни автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения утверждаются соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Перечень автомобильных дорог необщего пользования местного значения может утверждаться органом местного самоуправления.

В обоснование неразработки перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения администрация сослалась на отсутствие на территории муниципального образования «Город Вологда» дорог необщего пользования местного значения. Данный довод в ходе судебного разбирательства не опровергнут, доказательства наличия на территории муниципального образования «Город Вологда» дорог необщего пользования местного значения и, соответственно, доказательства возникновения у администрации обязанности по утверждению указанного перечня, в материалы дела не представлены.

В ходе проверки отделом также не было установлено наличие на территории муниципального образования «Город Вологда» дорог необщего пользования местного значения.

Таким образом, отделом не доказан факт нарушения администрацией обязанности по утверждению перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения.

Пунктом 2 оспариваемого предписания администрация обязана организовать муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установить периодичность осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

В силу статьи 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся в частности осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

Муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, муниципального контроля в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ.

Следовательно, администрация обязана осуществлять муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. При осуществлении муниципального контроля должны проводиться проверки в соответствии с положениями Закона № 294-ФЗ.

В данном случае Порядок организации и осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Город Вологда» утвержден решением Вологодской городской Думы от 20.02.2012 № 1033 (далее - Порядок от 20.02.2012 № 1033). Постановлением администрации города Вологды от 13.06.2012 № 3293 утвержден Административный регламент осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Город Вологда».

В соответствии с пунктом 2.1 Порядка от 20.02.2012 № 1033 муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется администрацией города Вологды через Департамент.

Согласно пункту 5 Перечня, утвержденного постановлением администрации г. Вологды от 14.02.2017 № 161, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории муниципального образования «Город Вологда» осуществляет Департамент.

Администрацией составлен, размещен на официальном сайте в установленном порядке план проведения проверок в рамках осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, проверки проведены. В соответствии с планом проведения проверок, утвержденным прокуратурой города Вологды, в 2016 году проведены 4 выездные проверки в отношении ООО «Малоэтажка-35», ООО «МК-строй», ООО «Полипринт», ООО «Энергострой». Акты проверок направлены в УГАДН по Вологодской области по электронной почте 29.03.2017 и  также представлены в качестве приложения к протоколу разногласий к акту проверки.

В соответствии с планом проведения проверок юридических лиц и предпринимателей на 2017 год от 28.10.2016 в ноябре 2017 года запланировано проведение проверки в отношении ООО «Вологодская строительная компания № 1». Сводные планы проверок размещены на официальном сайте прокуратуры Вологодской области.

При этом факты нарушения периодичности проверки конкретных субъектов отелом не установлены и не являлись основанием для выдачи предписания в оспариваемой части.

Также порядок проведения плановых (рейдовых) осмотров, обследования и оценки технического состояния автомобильных дорог установлен постановлением администрации города Вологды от 14.08.2012 № 4649 «Об утверждении порядка содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования «Город Вологда» (далее - Порядок от 14.08.2012 № 4649).

Согласно пункту 1.3 данного организация работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог осуществляется Департаментом в соответствии с Положением о Департаменте городского хозяйства Администрации города Вологды, утвержденным решением Вологодской городской Думы от 29 сентября 2007 года № 512.

Разделом 3 Порядка от 14.08.2012 № 4649 предусмотрен порядок обследования и оценки технического состояния автомобильных дорог.

Обследование и оценка технического состояния автомобильных дорог на маршрутах регулярных перевозок в целях получения полной, объективной и достоверной информации о транспортно-эксплуатационном состоянии дорог, качестве их содержания осуществляется еженедельно Комиссией по обследованию дорожных условий на маршрутах регулярных перевозок пассажиров (далее - Комиссия), состав которой утвержден постановлением Главы города Вологды от 28 марта 2008 года № 1454. По результатам обследования Комиссией выявляются участки автомобильных дорог, не отвечающие нормативным требованиям к их транспортно-эксплуатационному состоянию, и определяются виды и состав основных работ и мероприятий по содержанию автомобильных дорог (пункт 3.1).

Комплексное обследование автомобильных дорог организуется и осуществляется рабочей комиссией по проведению комплексной проверки улично-дорожной сети на территории муниципального образования "Город Вологда", состав которой и график проведения обследования ежегодно утверждаются постановлением Администрации города Вологды в соответствии с установленными требованиями действующего законодательства Российской Федерации (пункт 3.2).

В ходе комплексного обследования автомобильных дорог производится оценка: состояния покрытия проезжей части, его дефектов; состояния тротуаров, остановок маршрутных транспортных средств, газонов, обочин в границах красных линий и водоотвода (люков смотровых колодцев и решеток дождеприемников); состояния искусственных дорожных сооружений; состояния элементов обустройства автомобильных дорог (дорожных знаков, разметки, светофоров, обозначения и оборудования пешеходных переходов, состояния и оборудования железнодорожных переездов, системы информационного, маршрутного ориентирования водителей); обеспечения условий видимости; состояния искусственного освещения (пункт 3.3).

Результаты комплексного обследования оформляются актами обследования, в которых отражаются выявленные недостатки автомобильной дороги и предложения комиссии по их устранению. На основании актов обследований Департамент планирует виды работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог, а также определяет объемы и очередность их выполнения (пункт 3.4).

В данном случае в ходе проверки отделом не установлено и в акте проверки не отражено нарушение администрацией порядка обследования и оценки технического состояния автомобильных дорог.

Таким образом, отеделом не доказан зафиксированный в акте проверки факт нарушения администрацией обязанности по организации муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

В пункте 3 предписания указано на отсутствие решения администрации об утверждении порядка установления и использования полос отводов и придорожных полос автомобильных дорог местного значения.

Суд первой инстанции посчитал законным пункт 3 предписания в части возложения на администрацию обязанности по утверждению порядка установления и использования полос отводов автомобильных дорог местного значения. В то же время суд первой инстанции признал недействительным пункт 3 предписания в части  отсутствия решения органа местного самоуправления об утверждении порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог местного значения.

В соответствии с пунктом 16 статьи 3 Закона № 257-ФЗ придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

В силу статьи 26 Закона № 257-ФЗ для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, устанавливаются придорожные полосы.Ширина  каждой придорожной полосы устанавливается в размере в зависимости от класса и (или) категории автомобильных дорог с учетом перспектив их развития. Решение об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или муниципального, местного значения или об изменении границ таких придорожных полос принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения может устанавливаться соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Следовательно, из указанных норм не следует обязанность администрации в обязательном порядке принимать решение об утверждении порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог.

Кроме того, в материалы дела отделом не представлены доказательства, позволяющие установить наличие в данном случае конкретных автомобильных дорог, в отношении которых администрация обязана выполнить требования пункта 1 статьи 26 Закона № 257-ФЗ.

В пункте 4 предписания указано на отсутствие муниципального контроля за введением временных ограничений (прекращения движения) по автомобильным дорогам местного значения.

Статьей 20 Закона № 196-ФЗ определены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

В силу статьи 30 Закона № 257-ФЗ временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться: при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог; в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения; в период повышенной интенсивности движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог; в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населенных пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов Российской Федерации.

Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны принимать меры по организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов.

Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения на территории Вологодской области утвержден постановлением Правительства Вологодской области от 07.02.2012 № 84 (далее – Порядок № 84).

Постановлением администрации города Вологды от 10 марта 2016 года           № 248 введено временное ограничение движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения муниципального образования «Город Вологда» в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий в 2016 году.

Администрацией города Вологды также принято постановление от 09.03.2017 № 229 «О временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения муниципального образования «Город Вологда» в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий в 2017 году».

Как следует из акта проверки и оспариваемого предписания, отдел не вменяет администрации нарушение Порядка № 84.

В пункте 4 предписание имеется ссылка на Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам, утвержденного приказом Минтранса России от 12.08.2011 № 211, который в данном случае не применим.

В связи с этим суд первой инстанции правомерно посчитал, что отделом не доказано нарушение администрацией статьи 20 Закона № 196-ФЗ, статьи 30 Закона № 257-ФЗ.

Также в силу пункта 2.1 статьи 77 Закона № 131-ФЗ органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля при реализации полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований области в соответствующих сферах деятельности установлен Законом Вологодской области от 04.06.2010 № 2317-ОЗ «О порядке организации и осуществления муниципального контроля на территории Вологодской области» (далее - Закон № 2317-ОЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона № 2317-ОЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования или иным муниципальным правовым актом принимает решение об организации и осуществлении муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности, которое в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области должно содержать: а) полномочия органа муниципального контроля его должностных лиц в соответствующей сфере деятельности; б) порядок разработки и утверждения ежегодных планов проведения плановых проверок; в) права и обязанности органа муниципального контроля, его должностных лиц при проведении плановых и внеплановых проверок; г) сроки проведения проверок.

В Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории муниципального образования «Город Вологда», утвержденный постановлением администрации города Вологды от 14.02.2017 № 161, такой вид контроля как муниципальный контроль за введением временных ограничений (прекращения движения) по автомобильным дорогам местного значения, не включен.

При этом отдел не ссылается на наличие принятого в порядке пункта 2 статьи 3 Закона № 2317-ОЗ решения представительного органа муниципального образования об организации и осуществлении муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности.

Кроме того, отделом не учтено, что понятие государственного надзора, муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог изложено в пункте 22 статьи 3 Закона № 257-ФЗ.

Согласно пункту 1.4 Административного регламента от 13.06.2012               № 3293 термин «муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог» применяется в соответствии с пунктом 22 статьи 3 Закона № 257-ФЗ.

Как указано в пункте 1.5 Административного регламента от 13.06.2012   № 3293, предметом муниципального контроля является соблюдение индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами требований законодательства об обеспечении сохранности автомобильных дорог местного значения при осуществлении деятельности и использовании автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Город Вологда», в том числе при осуществлении движения по автомобильным дорогам тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств.

Как указано выше, Порядок организации и осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Город Вологда» утвержден решением Вологодской городской Думы от 20.02.2012 № 1033.

Управлением в данном случае не доказано, что контроль за введением временных ограничений (прекращения движения) по автомобильным дорогам местного значения не входит в качестве составной части в предмет муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Город Вологда», который выполняется на основании вышеназванного Порядка от 20.02.2012             № 1033.

Учитывая вышеизложенное, отелом не доказано наличие оснований для выдачи администрации предписания в части, касающейся муниципального контроля за введением временных ограничений (прекращения движения) по автомобильным дорогам местного значения.

В соответствии с пунктом 5 предписания на администрацию возложена обязанность утвердить перечень аварийно-опасных участков дорог.

Согласно абзацу девятому пункта 4 статьи 6 Закона № 196-ФЗ (в редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 296-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности, включая, ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий.

По смыслу вышеприведенных норм пункта 4 статьи 6 Закона № 196-ФЗ полномочия по ежегодному (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждению перечней аварийно-опасных участков дорог относятся к мероприятиям по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения.

При этом в силу пункта 1 Положения от 01.02.2013 № АК-145фс в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта УГАДН осуществляет функции по контролю и надзору, кроме вопросов безопасности дорожного движения.

Из пункта 1 Положения от 30.07.2004 № 398 также следует, что в сфере автомобильного и городского наземного электрического транспорта Ространснадзор осуществляет функции по контролю (надзору), кроме вопросов безопасности дорожного движения.

Учитывая вышеприведенные нормы, суд первой инстанции правомерно посчитал, что пункт 5 предписания вынесен за пределами компетенции УГАДН.

При проверке отделом установлено нарушение администрацией статьи 19 Закона № 220-ФЗ, пункта 3 Приказа от 10.11.2015 № 332, пункта 3 Приказа Минтранса РФ от 10.11.2015 № 331 при выдаче документов на осуществление перевозок по регулярным маршрутам, выразившееся в нарушение порядка выдачи свидетельств на осуществление регулярных перевозок  и порядка выдачи карт маршрута на транспортные средства, поскольку при выдаче предпринимателям свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и оформлении им карт маршрута регулярных перевозок в разделе 2 указывается адрес перевозчика.

В связи с этим на администрацию возложена обязанность привести в соответствие порядок выдачи свидетельств на осуществление регулярных перевозок и порядок выдачи карт маршрута на транспортные средства (пункт 7 предписания).

Свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок - документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок (пункт 19 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 Приказа от 10.11.2015 № 331 в пункте 2 свидетельства указываются: наименование и место нахождения - для юридического лица; фамилия, имя и, если имеется, отчество - для индивидуального предпринимателя, которым выдано свидетельство; идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), которому выдано свидетельство.

Согласно части 8 статьи 14 Закона № 220-ФЗ (без учета изменений, внесенных Федеральным законом от 29.12.2017 № 480-ФЗ) государственный или муниципальный заказчик выдает на срок действия государственного или муниципального контракта карты маршрута регулярных перевозок в соответствии с максимальным количеством транспортных средств, необходимых для исполнения соответствующего контракта.

Карта маршрута регулярных перевозок - документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок по данному маршруту (пункт 20 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ).

Согласно пункту 3 Приказа от 10.11.2015 № 332 в пункте 2 карты маршрута указываются: наименование и место нахождения - для юридического лица; фамилия, имя и, если имеется, отчество - для индивидуального предпринимателя, которым выдана карта маршрута; идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), которому выдана карта маршрута.

Следовательно, вышеприведенными нормами не предусмотрено указание в выданных индивидуальным предпринимателям свидетельстве об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок  и в карте маршрута регулярных перевозок адреса перевозчика.

Вместе с тем особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, то приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13 также разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В данном случае пункт 7 предписания не соответствует названным требованиям, поскольку в предписании не перечислены конкретные нарушения, в частности, реквизиты свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, карт маршрута регулярных перевозок, в отношении которых надлежит устранить нарушение путем приведения в соответствие порядка их выдачи.

Также порядок выдачи свидетельств на осуществление регулярных перевозок и порядок выдачи карт маршрута на транспортные средства установлен не администрацией, а указанными выше положениями Закона                   № 220-ФЗ, пункта 3 Приказа от 10.11.2015 № 332, пункта 3 Приказа от 10.11.2015 № 331, соответственно, требование отдела к администрации о приведении в соответствие данных порядков неисполнимо.

Кроме того, представленные в материалы дела свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок (том 3, лист 49 оборот) и карты маршрута регулярных перевозок (том 3, листы 48-49), выданы не администрацией, а отделом транспорта Департамента.

На основании Устава города Вологды решением Вологодской городской Думы от 27.11.2009 № 179 утверждена Структура администрации города Вологды, в соответствии с разделом IV которой Департамент городского хозяйства администрации города Вологды относится к отраслевым органам администрации с правами юридического лица.

Из Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования «Город Вологда», утвержденного решением Вологодской городской Думы от 28.12.2004 № 132, следует, что организация транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа на территории муниципального образования «Город Вологда» осуществляется администрацией города Вологды в лице заказчика пассажирских перевозок (пункт 2.1). Заказчик пассажирских перевозок - орган администрации города Вологды, уполномоченный в сфере городского хозяйства (раздел 1). К полномочиям заказчика пассажирских перевозок относятся: оформление, выдача, переоформление, прекращение или приостановление действия свидетельства; выдача карт маршрута (раздел 3).

Из пунктов 1.1, 1.2, 3.9.1 Положения о Департаменте городского хозяйства администрации города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 № 512, следует, что Департамент является отраслевым органом администрации, уполномоченным в сфере городского хозяйства, является юридическим лицом, от своего имени приобретает и осуществляет гражданские права и несет гражданские обязанности; осуществляет реализацию функций органов местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной Законом                         № 220-ФЗ.

Таким образом, отделом в ходе судебного разбирательства не доказано, что предписание в части пункта 7 вынесено в адрес того лица, действиями которого допущено нарушение, и на которое действующим муниципальным нормативным актом непосредственно возложены функции (обязанности) по оформлению, выдаче, переоформлению, прекращению или приостановлению действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, а также по выдаче карт маршрута регулярных перевозок.

Отделом в ходе проверки (обследования автобусных остановок) установлено нарушение требований пункта 7 части 1 статьи 16 Закона                              № 131-ФЗ, пункта 3.5 ГОСТ 25869-90 «Отличительные знаки и информационное обеспечение подвижного состава пассажирского наземного транспорта, остановочных пунктов и пассажирских станций. Общие требования» выразившееся в том, что расписание на остановочных пунктах не отвечает обязательным требованиям по указанию точного расписания движения по остановочному пункту в часах и минутах, в случаях интервала движения более 20 минут (пункт 8 предписания).

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В силу части 6 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее - Закон № 259-ФЗ) в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров.

В соответствии с пунктами 4, 5, 7 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, расписание регулярных перевозок пассажиров и багажа (далее - расписание) составляется для каждого остановочного пункта маршрута регулярных перевозок, в котором предусмотрена обязательная остановка транспортного средства. Расписание содержит интервалы отправления транспортных средств, в том числе по периодам времени суток, или временной график отправления транспортных средств от остановочного пункта. Расписание размещается во всех остановочных пунктах маршрута регулярных перевозок, в которых предусмотрена обязательная остановка транспортного средства.

Согласно пункту 3.5 ГОСТ 25869-90 при интервале движения подвижного состава: не более 20 мин - указывают почасовой интервал движения в минутах, более 20 мин - составляют расписание движения в часах и минутах.

Следовательно, правило, сформулированное в пункте 3.5 ГОСТ 25869-90, определяет единицы измерения времени, в которых указываются интервалы отправления транспортных средств при различных интервалах движения подвижного состава: не более 20 мин - в минутах, более 20 мин - в часах и минутах.

Создание остановочных пунктов является обязанностью владельца дороги.

Между тем, акт проверки и предписание не позволяют определить, на каких именно автодорогах и остановочных пунктах УГАДН выявлено нарушение требований пункта 3.5 ГОСТ 25869-90 к расписанию регулярных перевозок пассажиров и багажа, в частности, место нахождения остановочного пункта, лицо, являющееся владельцем автодороги.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции считает, что отделом не доказан факт нарушения администрацией требований пункта 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пункта 3.5 ГОСТ 25869-90.

Кроме того, в указанной части предписание возлагает обязанности на администрацию без учета положений пункта 3.9 Положения о Департаменте городского хозяйства администрации города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 № 512, согласно которому Департамент осуществляет функции по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования «Город Вологда».

Управление в ходе проверки установило нарушение требований статьи 2 части 4, пункта 27 части 1 статьи 3, части 9 статьи 39 Закона № 220-ФЗ, выразившееся в отсутствии следующих документов: плана мероприятий (программы) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок, а также документов о фактической реализации плана мероприятий (программ) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок (пункты 9, 10 предписания).

Согласно части 4 статьи 2 Закона № 220-ФЗ подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.

В соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

В силу части 9 статьи 39 Закона № 220-ФЗ регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона, а в отношении регулярных перевозок, осуществляемых государственными унитарными предприятиями или государственными учреждениями субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, - десять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона. Указанные ограничения сроков не применяются в отношении регулярных перевозок, осуществляемых на основании договоров, которые заключены до дня вступления в силу статьи 14 настоящего Федерального закона и срок действия которых истекает позднее пяти лет со дня опубликования настоящего Федерального закона.

В силу пункта 2.1 статьи 77 Закона № 131-ФЗ органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

В данном случае отделом не доказано наличие у администрации установленной нормативными актами обязанности по разработке и утверждению плана мероприятий (программы) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок, и соответственно, факт нарушения администрацией такой обязанности, а также не доказано наличие у администрации обязанности иметь документы о фактической реализации плана мероприятий (программ) по развитию маршрутной сети, улучшения качества пассажирских перевозок.

При этом постановлением администрации города Вологды от 30.06.2017 № 697 утвержден Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Город Вологда». Этим же постановлением утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории муниципального образования «Город Вологда», в соответствии с положениями пунктов 1, 3 которого документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливает перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок на территории муниципального образования «Город Вологда». Документ планирования разработан на период до 31.12.2018.

Учитывая вышеизложенное, отелом не доказано наличие оснований для выдачи пунктов 9, 10 предписания.

Управление в ходе проверки выявило нарушение требований пункта 7 части 1 статьи 16, статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ, статьи 2, части 4 статьи 17, статьи 35 Закона № 220-ФЗ, выразившееся  в не проведении муниципального контроля за выполнением заключенных договоров на регулярные перевозки пассажиров (пункт 11 предписания).

В силу пункта 7 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, относится к вопросу местного значения городского округа.

Статьей 17.1 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (часть 1).

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (часть 2).

Статья 2 Закона № 220-ФЗ раскрывает правовое регулирование отношений по организации регулярных перевозок. Статья 17 Закона № 220-ФЗ определяет организацию регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Статья 35 Закона № 220-ФЗ регулирует проверки, осуществляемые органами государственного транспортного контроля.

В силу пункта 2.1 статьи 77 Закона № 131-ФЗ органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля при реализации полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований области в соответствующих сферах деятельности установлен Законом № 2317-ОЗ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона № 2317-ОЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования или иным муниципальным правовым актом принимает решение об организации и осуществлении муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности, которое в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области должно содержать: а) полномочия органа муниципального контроля его должностных лиц в соответствующей сфере деятельности; б) порядок разработки и утверждения ежегодных планов проведения плановых проверок; в) права и обязанности органа муниципального контроля, его должностных лиц при проведении плановых и внеплановых проверок; г) сроки проведения проверок.

В Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории муниципального образования «Город Вологда», утвержденный постановлением администрации города Вологды от 14.02.2017 № 161, такой вид контроля как муниципальный контроль за выполнением заключенных договоров на регулярные перевозки пассажиров, не включен. При этом отдел не ссылается на наличие принятого в порядке пункта 2 статьи 3 Закона № 2317-ОЗ решения представительного органа муниципального образования об организации и осуществлении муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности.

Таким образом, отделом в ходе судебного разбирательства не доказано наличие оснований для выдачи предписания в части пункта 11.

Управление в ходе проверки установило нарушение статьи 13.2 Закона              № 294-ФЗ, выразившееся в отсутствии плана проведения контрольных мероприятий (пункт 12 предписания).

Согласно части 1 статьи 13.2 Закона № 294-ФЗ плановые (рейдовые) осмотры, обследования особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления (часть 1).

В случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (часть 2 статьи 13.2 Закона № 294-ФЗ).

Вышеприведенными нормами, на нарушение которых ссылается отдел, не регулируются отношения по подготовке органами муниципального контроля плана проведения контрольных мероприятий.

Доказательства, позволяющие установить факт нарушения администрацией требований статьи 13.2 Закона № 294-ФЗ в материалы дела не представлены.

Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489.

В соответствии с пунктом 6 названных Правил ежегодные планы размещаются на официальных сайтах органов, указанных в пункте 2 настоящих Правил, в сети Интернет, за исключением сведений ежегодных планов, распространение которых ограничено или запрещено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Закона № 2317-ОЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования или иным муниципальным правовым актом принимает решение об организации и осуществлении муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности, которое в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области должно содержать, в частности, порядок разработки и утверждения ежегодных планов проведения плановых проверок.

Разделом 3 Порядка от 20.02.2012 № 1033 определен порядок разработки ежегодных планов проведения плановых проверок. В соответствии с пунктом 3.3 Порядка от 20.02.2012 № 1033 утвержденный ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте Администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» до 31 декабря текущего календарного года.

Из материалов дела видно, что администрацией утверждены План проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2016 год (том 1, листы 62-74), План проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 год (том 1, листы 75-87).

Кроме того, из материалов дела видно, что УГАДН в письме от 07.02.2017 № 526/05-60 предложило мэру города Вологды «подготовить информацию для проверки согласно Плану работы комиссии по проверке администрации города Вологды (приложение № 1 к приказу от 07.02.2017                  № 37)» (том 2, лист 71). Между тем, вышеназванный План работы комиссии по проверке администрации города Вологды (том 2, листы 74-76) не содержит сведений о запросе плана проведения контрольных мероприятий.

Таким образом, отделом не доказано, что в ходе проверки от администрации запрашивался план проведения контрольных мероприятий, а также не доказано наличие основания для включения в предписание пункта 12.

Управление сделало вывод о нарушении администрацией статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ, поскольку администрацией не назначено должностное лицо с правом составлять протоколы за нарушение требований в области пассажирских перевозок (пункт 13 предписания).

В соответствии со статьей 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 1, 31, 32 статьи 19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении муниципального контроля, а об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 20 и 20.1 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 настоящего Кодекса, - при осуществлении муниципального финансового контроля.

Органы местного самоуправления в рамках предоставленных им законом субъекта Российской Федерации полномочий на осуществление контрольных мероприятий вправе составлять протоколы только в отношении тех административных правонарушений, которые прямо предусмотрены частью 7 статьи 28.3 КоАП РФ (пункт 7 Обзора судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 06.12.2017), пункт 29 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017), Определения Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2017                            № 307-АД16-13243, от 30.06.2017 № 301-АД16-19395).

Приведенные в указанной норме статьи Кодекса не устанавливают ответственность за административные правонарушения в области пассажирских перевозок.

Ни в акте проверки, ни в предписании, ни при рассмотрении дела в суде, отделом не приведены нормы КоАП РФ, устанавливающие ответственность в области пассажирских перевозок, по которым администрация обязана назначить должностное лицо с правом составлять протоколы об административном правонарушении. Также отделом не дано пояснений по поводу того, имеют ли органа местного самоуправления в соответствии с положениями данного Кодекса право составлять протоколы об административном правонарушении за нарушения в области пассажирских перевозок.

Из положений статьи 9.2 Закона Вологодской области от 08.12.2010               № 2429-ОЗ «Об административных правонарушениях в Вологодской области» (далее - Закон № 2429-ОЗ) следует, что в случаях, предусмотренных настоящей статьей, должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований области составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального контроля (часть 1).

Должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований области, указанные в части 3 настоящей статьи, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении органами местного самоуправления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.17 и 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях            (пункт 3 части 2).

Перечень должностных лиц администрации города Вологды, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Законом 2429-ОЗ, утвержден постановлением администрации города Вологды от 08.02.2011 № 520, которое опубликовано в газете «Вологодские новости», № 5, от 09.02.2011. В данный Перечень включены, в частности, начальник, консультанты, специалисты Отдела транспорта Департамента городского хозяйства администрации города Вологды, которым предоставлены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях по частям 2 и 4 статьи 4.1, части 2 статьи 4.2 Закона № 2429-ОЗ.

Таким образом, отделом не доказано наличие оснований для вынесения пункта 13 предписания.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отдела.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 19 января 2018 года по делу № А13-6689/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Вологодской области Северо-восточного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.