Постановление № А13-7480/13 от 18.06.2014 АС Северо-Западного округа

18 июня 2014 года

Дело №

А13-7480/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

при участии от Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды ФИО1 (доверенность от 31.12.2013 № 13-01-1/10786),  от Департамента финансов Вологодской области ФИО2 (доверенность от 15.05.2014 № 11-14/28-юр), ФИО3 (доверенность от 13.01.2014 № 11-14/5-юр), от Администрации города Вологды ФИО4 (доверенность от 25.07.2013), от Контрольно-счетной палаты Вологодской области ФИО5 (доверенность от 15.01.2014 № 2),

рассмотрев 09.06.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 18.10.2013 (судья Логинова О.П.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2014 (судьи Осокина Н.Н., Мурахина Н.В., Смирнов В.И.) по делу    № А13-7480/2013,

установил:

Администрация города Вологды, место нахождения: 160035, <...>, ОГРН <***> (далее – Администрация), обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным представления Департамента финансов Вологодской области (далее – Департамент финансов) от 10.06.2013 № 06-10/2614.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области, Контрольно-счетная палата Вологодской области.

Решением от 18.10.2013 суд признал недействительным представление Департамента финансов от 10.06.2013 № 06-10/2614 в части предложения главе города Вологды в срок до 01.08.2013 обеспечить возврат в областной бюджет за счет налоговых и неналоговых доходов местного бюджета города Вологды средств субвенции в сумме 56 514 400 рублей, выделенных на осуществление отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом Вологодской области от 22.12.2005 № 1393-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области» (далее – Закон  № 1393-ОЗ), использованных с нарушением постановления Правительства Вологодской области от 30.01.2008 № 138 «О реализации закона области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области». В удовлетворении остальной части заявленных требований суд отказал. Суд обязал Департамент финансов устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации.

Постановлением от 14.02.2014 апелляционная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит, не отменяя судебных актов, изменить их мотивировочную часть в части исключения выводов о неправильном применении органами местного самоуправления города Вологды Порядка № 138.

Податель жалобы считает, что механизм расчета затрат по каждому из видов маршрутов совершенно отличается друг от друга в связи с различными составляющими утвержденных в Порядке № 138 формул.

Заявитель указывает, что Департаментом градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды правомерно определялась доля транспортной работы каждого перевозчика раздельно по видам маршрутов: по городским маршрутам (включая пригородные) и по внутрирайонным маршрутам.

В отзывах на кассационную жалобу Контрольно-счетная палата Вологодской области,Департамент финансов просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представители Администрации и Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды,  поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители Контрольно-счетной палаты Вологодской области и Департамента финансов возражали против ее удовлетворения.

Представители Департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области, надлежащим образом извещенного о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –  АПК РФ).   

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке в пределах доводов жалобы.

Как видно из материалов дела, на основании письма Департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области от 05.03.2013 № 08-02.02/943 и приказа от 16.04.2013 № 217 Департаментом финансов проведена проверка использования средств областного бюджета, выделенных муниципальному образованию «Город Вологда» на осуществление отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области за 2010 - 2012 годы, в том числе по вопросу обеспечения возмещения затрат за счет субвенций, выделяемых из областного бюджета и федерального бюджета, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров по единому льготному месячному проездному билету, возмещению фактических расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан на транспорте, по результатам которой составлен акт от 31.05.2013.

В ходе проверки установлено, что в нарушение Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 Закона области «О мерах социальной поддержки  отдельных категорий граждан при проезде на территории Вологодской области», по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 30.01.2008 № 138, при установлении расчетных доходов в доле транспортной работы перевозчиков, осуществляющих перевозки на городских маршрутах, не учитывалась доля транспортной работы на внутрирайонных маршрутах, показатель транспортной работы рассчитывался отдельно: от общей транспортной работы на городских маршрутах и от общей транспортной работы на внутрирайонных маршрутах.

В результате этого расчетное завышение объема затрат, возмещаемых перевозчикам, составило 59 210 200 рублей: в 2010 году - 23 059 200 рублей; в 2011 году - 20 148 500 рублей; в 2012 году - 16 002 500 рублей.

С учетом фактически произведенных расчетов с перевозчиками объем неправомерно произведенных расходов составил 56 514 400 рублей: в 2010 году - 23 059 200 рублей; в 2011 году - 20 022 300 рублей; в 2012 году - 13 432 900 рублей.

На основании акта проверки Департамент финансов направил Администрации представление от 10.06.2013 № 06-10/2614 по устранению выявленных нарушений, которым предложил:

1) рассмотреть материалы проверки использования средств областного бюджета, выделенных муниципальному образованию «Город Вологда» на осуществление отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области за 2010-2012 годы, проведенной в Департаменте инфраструктуры города;

2) в срок до 01.08.2013 обеспечить возврат в областной бюджет за счет налоговых и неналоговых доходов местного бюджета города Вологды средств субвенции в сумме       56 514 400 рублей, выданных на осуществление отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом Вологодской области от 22.12.2005 № 1393-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области» (далее – Закон № 1393-ОЗ), использованных с нарушением постановления Правительства Вологодской области от 30.01.2008 № 138 «О реализации закона области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области» (далее – Постановление        № 138);

3) о результатах рассмотрения настоящего представления проинформировать Департамент финансов области не позднее 12.07.2013.

Администрация оспорила представление Департамента от 10.06.2013  № 06-10/2614 в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций признали недействительным представление Департамента финансов от 10.06.2013 № 06-10/2614 в части предложения Главе города Вологды в срок до 01.08.2013 обеспечить возврат в областной бюджет за счет налоговых и неналоговых доходов местного бюджета города Вологды средств субвенции в сумме 56 514 400 рублей, выделенных на осуществление отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом № 1393-ОЗ, использованных с нарушением Постановления № 138, а в удовлетворении остальной части заявленных требований отказали. Суды пришли к выводу о неправильном применении органами местного самоуправления города Вологды Порядка, отметив, что Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды при составлении сводной информации о выполненной перевозчиками транспортной работе определял долю перевозчика в процентном соотношении от объема выполненной транспортной работы на городских маршрутах, а не от объема транспортной работы, выполненной всеми перевозчиками на городских и внутрирайонных маршрутах, что приводит к увеличению затрат при перевозках по единым проездным билетам на городских маршрутах, в связи с чем при применении Порядка Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды не в полной мере учитывал положения Порядка распределения финансовых средств распределения финансовых средств между организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозки пассажиров по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденного  постановлением главы города Вологды от 22.02.2008 № 777, при определении доли транспортной работы перевозчиков городских маршрутов.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

Предоставление мер социальной поддержки в целях обеспечения транспортного обслуживания отдельных категорий граждан на территории Вологодской области  в 2009-2012 годах осуществлялось на основании Закона Вологодской области от 10.12.2007        № 1704-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области» (далее - Закон № 1704-ОЗ).

Согласно статье 4 Закона № 1704-ОЗ порядок предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, определяется правительством области.

Постановлением № 138 утверждены Порядок реализации закона области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области» (приложение 1) и Порядок определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 Закона области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области», по единому именному льготному месячному проездному билету (приложение 2).

Согласно разделу 3 Порядка реализации закона области финансирование расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления за счет субвенций, выделенных из областного бюджета в соответствии с Законом № 1393-ОЗ.

Распределение финансовых средств между организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится в порядке, утверждаемом органами местного самоуправления.

При этом в силу пункта 1 статьи 2 Закона № 1704-ОЗ лица, указанные в пунктах 1 – 3 статьи 1 этого Закона, имеют право на приобретение по месту жительства единого именного льготного месячного проездного билета стоимостью 300 рублей для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района).

В данной норме также предусмотрено, что для граждан, проживающих в городе Вологде, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на внутрирайонные автобусные маршруты Вологодского района. Для граждан, проживающих на территории Вологодского района, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на городские маршруты транспорта общего пользования в городе Вологде.

В соответствии с Порядком определения затрат расчет затрат, связанных с обеспечением проезда по единому проездному билету, осуществляется организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозку пассажиров по единому проездному билету (далее - перевозчики).

Расчет затрат при проезде по единому проездному билету на городских маршрутах определен разделом I Порядка определения затрат и предусматривает:

1. Определение расчетной стоимости единого проездного билета:

Ср (расчетная стоимость) = Т (утвержд. тариф) х 50 (кол-во поездок), где: Т - утвержденный тариф на проезд в рублях (тариф на 1 поездку на городских маршрутах без учета стоимости поездок на внутрирайонных маршрутах); 50 - количество поездок.

2. Определение расчетных доходов от перевозки пассажиров в соответствии с количеством реализованных единых проездных билетов и долей перевозчика (TP) по транспортной работе (показатель (TP) применяется при работе на маршрутах нескольких перевозчиков или же при работе одного перевозчика на городских и внутрирайонных маршрутах).

Расчетные доходы рассчитываются по следующей формуле:

Др= N х Cр х ТР:100, где:

N - фактическое количество единых проездных билетов;

TP - доля Перевозчика в соответствии с фактически выполненной транспортной работой в процентах.

Поскольку расчетная стоимость единого проездного билета определяется с учетом тарифа на городских маршрутах, то и доля Перевозчика (на городских маршрутах работает несколько перевозчиков) определялась в соответствии с фактически выполненной транспортной работой на городских маршрутах.

3. Фактические доходы определяются по следующей формуле:

Дф гор = N х Сф х TP:100, где:

Сф - фактическая стоимость единого проездного билета (300 рублей).

TP - доля Перевозчика в соответствии с фактически выполненной транспортной работой в процентах.

Поскольку Законом № 1704-03 определено, что для граждан, проживающих в г. Вологде, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на внутрирайонные автобусные маршруты соответственно Вологодского района, средства, полученные от реализации проездных билетов (средства граждан) должны распределяться между всеми перевозчиками, обслуживающими как городские, так и внутрирайонные маршруты.

Учитывая положения Порядка определения затрат, регламентирующего определение фактических доходов, как на городских, так и на внутрирайонные маршрутах, иной порядок, кроме как по доле перевозчика в выполненной транспортной работе, не может быть установлен, поэтому в данном случае применяется доля перевозчиков в фактически выполненной транспортной работе на городских и внутрирайонных маршрутах.

 Порядок определения затрат состоит из двух разделов:

I Определение затрат при проезде по единому проездному билету на городских маршрутах;

II Определение затрат при проезде по единому проездному билету на внутрирайонных маршрутах.

Поскольку на территории многих муниципальных образований (районов) Вологодской области имеется один перевозчик, осуществляющий перевозки как на городских так и внутрирайонных маршрутах, в Порядке имеется Примечание для осуществления расчета по определению затрат, которые определяются как доля перевозчика, приходящаяся на городские и внутрирайонные перевозки, и рассчитываемая пропорционально выполненной транспортной работе.

Каких-либо ссылок, указывающих на то, что примечание, содержащееся в конце раздела II Порядка, распространяется на раздел I Порядка, в тексте не имеется.

В данном случае Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды при составлении сводной информации о выполненной перевозчиками транспортной работе  правомерно определял долю перевозчика в процентном соотношении от объема выполненной транспортной работы на городских маршрутах, а не от объема транспортной работы, выполненной всеми перевозчиками на городских и внутрирайонных маршрутах.

Таким образом,  применение при определении расчетных доходов на городских маршрутах доли перевозчика с учетом фактически выполненной транспортной работы на городских маршрутах не противоречит положениям Порядка.

Учитывая изложенное решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда следует изменить, исключив из мотивировочной части вывод о неправильном применении органами местного самоуправления города Вологды Порядка определения затрат. В остальной части  обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения.

         Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный  суд Северо-Западного округа

                                                            п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 18.10.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2014 по делу                        № А13-7480/2013 изменить.

Исключить из мотивировочной части решения Арбитражного суда Вологодской области от 18.10.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2014 по делу № А13-7480/2013 вывод о неправильном применении органами местного самоуправления города Вологды Порядка определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 Закона области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на территории Вологодской области», по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 30.01.2008 № 138.

В остальной части решение Арбитражного суда Вологодской области от 18.10.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2014 оставить без изменения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

О.А. Алешкевич

А.Г. Кудин