Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Яковенко Ольги Семеновны на определение Арбитражного суда Воронежской области от 09.09.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2021 по делу № А14-1644/2019,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Яковенко Ольга Семеновна (далее - ИП Яковенко О.С., предприниматель, заявитель), уточнив заявленные требования в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - управление Росреестра, управление, уполномоченный орган) о признании незаконным бездействия управления от 09.11.2018, связанного с уклонением от принятия предусмотренного частями 4 и 5 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в таковом по результатам рассмотрения направленного ИП Яковенко О.С. обращения о возбуждении в отношении ИП Складанного А.А. дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 7.1 и 8.8.КоАП РФ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Складанный Александр Анатольевич, Государственная компания «Российские автомобильные дороги».

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 26.08.2019, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2019, постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28.01.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В связи с рассмотрением Конституционным судом Российской Федерации жалобы ИП Яковенко О.С. о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемых законоположений части 5 статьи 28.1 КоАП РФ и части 3 статьи 201 АПК РФ и указанием в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.03.2021 № 9П/2021 на пересмотр судебных актов, вынесенных по делу гражданки Яковенко Ольги Семеновны на основании части 5 статьи 28.1 КоАП РФ и части 3 статьи 201 АПК РФ в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, ИП Яковенко О.С. обратилась в суд с заявлением о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения Арбитражного суда Воронежской области от 26.08.2019.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 26.05.2021 решение от 26.08.2019 отменено, заявление ИП Яковенко О.С. назначено к повторному рассмотрению арбитражным судом первой инстанции.

При новом рассмотрении решением Арбитражного суда Воронежской области от 27.07.2021 требования ИП Яковенко О.С. удовлетворены в части, признано незаконным бездействие управления, выразившееся в уклонении от принятия предусмотренного ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя Складанного Александра Анатольевича, ответственность за которые предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ и ст. 8.8 КоАП РФ; в удовлетворении других требований отказано.

ИП Яковенко О.С. обратилась в арбитражный суд с заявлением о принятии дополнительного решения, полагая, что резолютивная часть решения суда от 27.07.2021 не содержит обязанности Управления Росреестра совершить действия, направленные на устранение допущенного управлением нарушения прав заявителя с указанием срока такого устранения.

Определением Арбитражного суда Воронежской области от 09.09.2021 в принятии дополнительного решения по настоящему делу отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2021 оставлено без изменений.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, ссылаясь на их незаконность и необоснованность, Яковенко О.С. (далее - заявитель, кассатор) обратился в суд округа с кассационной жалобой, в которой просит определение суда области и апелляционное постановление отменить, принять по делу дополнительное решение с указанием в нем на обязанность управления вынести определение об отказе в возбуждении в отношении Складанного А.А. дела об административном правонарушении в порядке ст. 28.1 КоАП РФ.

В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель указывает на отсутствие у суда оснований для выводов об истечении сроков давности привлечения к административной ответственности, поскольку факт события административного правонарушения и дата его совершения судом не устанавливались.

Кассатор и иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда округа не явились. Учитывая надлежащее извещение участвующих в деле лиц о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие в соответствии с ч. 3 ст. 284 АПК РФ.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Центрального округа приходит к выводу о необходимости отмены состоявшихся по делу судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, исходя из следующего.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и следует из материалов дела,при новом рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу, что бездействие управления привело к тому, что заявитель лишился возможности оспаривать фактический отказ в возбуждении дела об административном правонарушении по правилам главы 30 КоАП РФ или главы 25 АПК РФ, в связи с чем требование о признании бездействия управления, выразившегося в уклонении от принятия предусмотренного ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению ИП Яковенко О.С., удовлетворено. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В обоснование заявления о принятии дополнительного решения предприниматель указала на нерассмотрение судом при вынесении решения от 27.07.2021 вопроса о восстановлении нарушенных прав заявителя путем возложения на ответчика обязанности совершить определенные действия, что в силу п. 2 ч. 1 ст. 178 АПК РФ является основанием для принятия дополнительного решения по делу.

Отказывая в принятии дополнительного решения по делу, суд области исходил из того, что в решении от 27.07.2021 судом дана оценка бездействию управления, которое признано неправомерным, и установлено отсутствие оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

При этом, принимая во внимание, что срок давности привлечения к административной ответственности по ст. ст. 7.1 и 8.8 КоАП РФ истек, изготовление мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, по мнению суда, не приведет к восстановлению нарушенных прав заявителя.

Оставляя определение суда области в силе, суд апелляционной инстанции исходил из того, что все заявленные требования индивидуального предпринимателя рассмотрены судом по существу с учетом вопроса о наличии оснований для избрания способа восстановления нарушенных прав заявителя.

Так, из содержания резолютивной части решения суда следует, что было удовлетворено требование заявителя о признании незаконным бездействия управления, выразившегося в уклонении от принятия предусмотренного ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении третьего лица. Одновременно судом прямо указано на отказ в удовлетворении других заявленных требований индивидуального предпринимателя.

Из содержания обжалуемого определения также следует, что вопрос о восстановлении нарушенного права заявителя являлся предметом рассмотрения в рамках дела № А14-1644/2019 и согласно содержанию резолютивной части решения оставлен без удовлетворения.

По мнению апелляционного суда, заявление ИП Яковенко О.С. о принятии дополнительного решения фактически основано на несогласии с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для избрания способа восстановления нарушенного права путем возложения на управление обязанности совершения определенных действий. Таким образом, заявитель не был лишен права на обжалование решения арбитражного суда от 27.07.2021 в установленном законом порядке в случае несогласия с выводами суда, в том числе, и в отношении отказа суда (что следует из резолютивной части решения от 27.07.2021), исходя из обстоятельств по спору (разъяснено судом в оспариваемом определении), в восстановлении прав заявителя.

Между тем, суд кассационной инстанции не может согласиться с данными выводами судов первой и апелляционной инстанций, как несоответствующими требованиям закона.

Так, в силу ч. 1 ст. 178 АПК РФ арбитражный суд, принявший решение, до вступления этого решения в законную силу по своей инициативе или по заявлению лица, участвующего в деле, вправе принять дополнительное решение в случае, если:

1) по какому-либо требованию, в отношении которого лица, участвующие в деле, представили доказательства, судом не было принято решение;

2) суд, разрешив вопрос о праве, не указал в решении размер присужденной денежной суммы, подлежащее передаче имущество или не указал действия, которые обязан совершить ответчик;

3) судом не разрешен вопрос о судебных расходах.

В силу статьи 201 (ч. 2 и п. 3 ч. 5) АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В резолютивной части решения по делу об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться, в том числе, указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 01.10.2019 № 2557-О, пункт 3 части 5 статьи 201 АПК РФ, предполагающий возложение на органы, наделенные публичными полномочиями, должностных лиц обязанности по устранению допущенных нарушений, направлены на восстановление прав граждан и организаций, выступают гарантией обеспечения каждому полной и действенной судебной защиты, притом что определение конкретных действий, обязанность совершить которые возлагается судом на уполномоченное лицо, зависит от фактических обстоятельств конкретного дела и составляет предмет дискреции рассматривающего его суда, во всяком случае связанного требованиями законности, обоснованности и мотивированности своих актов.

Суд не связан требованием заявителя о способе устранения его нарушенных прав и может самостоятельно сформулировать соответствующий способ с учетом действующего законодательства и установленных им фактических обстоятельств по делу; применяемая восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать восстановление права, нарушенного этими деяниями (актами), и быть обусловленной существом спора. Данный подход изложен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.11.2019 № 303-ЭС19-22185.

Признавая решение, действия (бездействие) незаконным суд вправе обязать орган, принявший его, устранить допущенные нарушения, не ограничивая при этом прав и обязанностей компетентного органа, в том числе по проверке представленных документов и установлении (оценке) юридически значимых обстоятельств (определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.12.2017 № 310-КГ17-19983).

Это следует из статьи 2 АПК РФ, согласно которой судебные акты не могут подменять собой решения административных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции. Тем более это справедливо в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений, поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной власти.

При этом в силу прямого указания п. 3 ч. 4, п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ признание оспоренного ненормативного правового акта или решения недействительным, а действий (бездействия) незаконными возлагает на государственные органы обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов лица, обратившегося в суд.

В рассматриваемом случае обращение предпринимателя с заявлением о пересмотре решения суда по вновь открышимся обстоятельствам основано на Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.03.2021 № 9-П/2021, которым разъяснено наличие права физического или юридического лица оспаривать (обжаловать) по правилам главы 25 АПК РФ, действующим во взаимосвязи с положениями КоАП РФ, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный уполномоченным должностным лицом по обращению этого физического или юридического лица, содержащему указывающие на наличие события административного правонарушения данные, не в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а в иной форме, и в то же время право оспорить такой отказ в порядке главы 24 АПК РФ в связи с несоответствием его формы требованию ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ и предполагает удовлетворение заявления о признании его незаконным в случае, если будет установлено несоблюдение формы отказа.

При этом, как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации в вышеназванном Постановлении, в том случае, когда арбитражный суд признает незаконным в связи с несоответствием ч. 5 ст. 28.1 КоАП Российской Федерации оспариваемый (обжалуемый) физическим или юридическим лицом отказ уполномоченного должностного лица вынести по итогам рассмотрения обращения заявителя, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, указанное должностное лицо обязано в кратчайший срок вновь рассмотреть обращение и вынести по нему решение в надлежащей форме, с тем чтобы в дальнейшем не была утрачена возможность осуществления производства по делу об административном правонарушении по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

В ходе пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам суд области пришел к выводу о незаконности бездействия управления, выразившегося в уклонении от принятия предусмотренного ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя Складанного Александра Анатольевича, ответственность за которые предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ и ст. 8.8 КоАП РФ; в удовлетворении других требований отказано.

Суд исходил из того, что заместитель руководителя управления, проверив доводы, изложенные в обращении Яковенко О.С. от 08.10.2018, сообщил заявителю об отсутствии оснований для проведения внеплановой выездной проверки, сославшись на актуальные сведения ФГИС ЕГРН и нормы Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», тем самым фактически отказал в возбуждении дела об административном правонарушении, но при этом в нарушение требований ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ не вынес соответствующее процессуальное решение - мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Данное бездействие Управления Росреестра привело к тому, что заявитель был лишен возможности оспаривать фактический отказ в возбуждении дела об административном правонарушении по правилам главы 30 КоАП РФ или главы 25 АПК РФ.

Таким образом, в силу п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ суду надлежало рассмотреть вопрос о способе восстановления права.

Между тем, в мотивировочной части решения от 27.07.2021 отсутствуют выводы суда о способе восстановления нарушенного права либо выборе судом самостоятельно необходимого исходя из фактических обстоятельств дела способа. Указанное обстоятельство явилось основанием обращения предпринимателя с заявлением о вынесении дополнительного решения.

При этом, как указывалось выше, исходя из толкования ч. 2 и п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ, факт признания оспоренного ненормативного правового акта или решения недействительным, а действий (бездействия) незаконными в императивном порядке обязывает суд возложить обязанности на соответствующие органы, осуществляющие публичные полномочия, должностные лица по совершению определенных действий, принятию решений или иным образом устраниению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

По мнению суда округа, вывод суда области о том, что срок давности привлечения к административной ответственности по ст. ст. 7.1 и 8.8 КоАП РФ истек, в связи с чем изготовление мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не приведет к восстановлению нарушенных прав заявителя, является излишним.

Позицию суда апелляционной инстанции о том, что из решения суда по делу от 27.07.2021 следует вывод об удовлетворении требования заявителя о признании незаконным бездействия управления, выразившегося в уклонении от принятия предусмотренного ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении третьего лица, и об отказе в удовлетворении других заявленных требований, в том числе требования об избрании и применении восстановительной меры по удовлетворенному заявлению, суд округа находит основанной на неверном токовании п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ.

Ввиду изложенного, учитывая конкретные обстоятельства настоящего спора, окружная коллегия не может признать определение суда области и апелляционное постановление отвечающими признакам законности и обоснованности.

Суд округа считает необходимым отменить обжалуемые судебные акты в полном объеме с направлением дела на новое рассмотрение в суд области, при котором арбитражному суду следует учесть изложенное в настоящем постановлении, и разрешить спор в соответствии с подлежащими применению нормами процессуального и материального права, установив обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения данного спора, и оценить представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ.

Руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 287, ч. 1 - ч. 3 ст. 288, ст. 289, ст. 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Воронежской области от 09.09.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2021 по делу № А14-1644/2019 отменить. Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок со дня вынесения в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, установленном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Л.А. Крыжскaя

Судьи В.И. Смирнов

В.Н. Шелудяев