Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу <...>, апелляционную жалобу у Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.09.2018 года по делу №А22-95/2018 (судья Шевченко В.И.)

по заявлению Министерства внутренних дел по Республике Калмыкия

к Управлению Федерального казначейства по Республике Калмыкия,

о признании незаконными акта выездной проверки в части и предписания,

третьи лица: ФКУ «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России», ООО «АлексСтрой»,

при участии в судебном заседании представителей Министерства внутренних дел по Республике Калмыкия - ФИО1 по доверенности от 29.12.2017, ФИО2 по доверенности от 26.01.2018,

УСТАНОВИЛ:

Министерство внутренних дел по Республике Калмыкия (далее-заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Калмыкия с требованием о признании незаконными предписания от 21.12.2017 №05-09-04/17-16402 и представления от 21.12.2017 №05-09-04/17-16400 Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее-управление, казначейство) (требования уточненные в порядке ст. 49 АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены ФКУ «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России», ООО «АлексСтрой».

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.09.2018 требования заявителя удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые предписание и представление не соответствуют нормам действующего законодательства, нарушают права и законные интересы министерства.

Не согласившись с решением суда, казначейство подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что вынесенное им представление было исполнено министерством, о чем оно сообщило управлению письмом от 01.02.2018 № 26/87. Отраженные в представлении нарушения, являются нарушениями бюджетного законодательства.

В отзыве на апелляционную жалобу министерство просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

От управления поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в их отсутствие.

Определением от 05.12.2018 рассмотрение дела отложено на более поздний срок.

От министерства поступили дополнения к отзыву.

От управления поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в их отсутствие.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а доводы жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно материалам дела, 11.10.2013 министерством на сайте электронной торговой площадке ООО «РТС-тендер» www.rts-tender.ru было размещено извещение о проведении аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по строительству объекта: «Строительство изолятора временного содержания Управления МВД России по г. Элисте» в рамках государственного оборонного заказа для нужд Министерства.

По результатам аукциона между министерством и муниципальным казенным унитарным предприятием «Дирекция Заказчика-застройщика строительства города Элиста» был заключен государственный контракт от 20.11.2013 №261-ЭЛ на выполнение работ по объекту: «Строительство изолятора временного содержания Управления МВД России по г. Элисте» в рамках государственного оборонного заказа для нужд Министерства.

31.12.2013 министерством на сайте электронной торговой площадки ЗАО «ММВБИнформационные технологии» http.//www.etp-micex.ru было размещено извещение о проведении аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по строительству объекта: «Второй пусковой комплекс (55 квартир) 110 квартирного жилого дома в 4-ом микрорайоне г. Элисты Республики Калмыкия» в рамках государственного оборонного заказа для нужд министерства.

По результатам аукциона между Министерством и ООО «АлексСтрой» заключён государственный контракт от 25.02.2014 №248083/49 на выполнение работ по объекту: «Второй пусковой комплекс (55 квартир) 110 квартирного жилого дома в 4-ом микрорайоне г. Элисты Республики Калмыкия» в рамках государственного оборонного заказа для нужд Министерства.

Управлением на основании приказов от 19.09.2017 №55, от 31.10.2017 №55/3 в период с 25.09.2017 по 01.11. 2017 была проведена в отношении Министерства выездная проверка использования средств федерального бюджета, выделенных на строительство объектов государственной собственности в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности». Проверяемый период - 2013-2016 годы.

01.11.2017 управлением по результатам проверки составлен акт выездной проверки, в котором указаны нарушения на общую сумму 3 537 862 руб. 66 коп., в том числе: в нарушение статьи 162 БК РФ, пунктов 1.1., 3.8. государственного контракта от 20.11.2013 № 261-ЭЛ Министерством за счет средств федерального бюджета оплачены фактически невыполненные МКУП «Дирекция Заказчика-застройщика строительства г. Элисты» строительные и монтажные работы на общую сумму 389 825 руб.; в нарушение статьи 162 БК РФ, пунктов 1.1., 1.2., 2.4. государственного контракта от 25.02.2014 № 248083/49 Министерством за счет средств федерального бюджета оплачены фактически невыполненные ООО «АлексСтрой» строительные и монтажные работы на общую сумму 230 910 руб. 66 коп.; в нарушение части 2 статьи 94 Федерального закона №44-ФЗ, пунктов 1.1., 6.4.2. государственного контракта от 20.11.2013 № 261-ЭЛ подрядной организацией МКУП «Дирекция Заказчика-застройщика строительства г. Элисты» не выполнены работы по озеленению территории на общую сумму 176 790 руб., предусмотренные проектно-сметной документацией (локальная смета № 07-05-01); в нарушение части 2 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, пунктов 1.1., 1.2., 3.2.1. государственного контракта от 25.02.2014 № 248083/49 подрядной организацией ООО «АлексСтрой» не выполнены в полном объеме общестроительные работы на общую сумму 2 486 022 руб., предусмотренные проектно-сметной документацией (локальная смета № 5-2); в нарушение части 2 статьи 264.1 БК РФ, пунктов 38, 45 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, пункта 4.1.2.14 Учетной политики МВД России по Республике Калмыкия для целей бухгалтерского учета и налогообложения, утвержденной приказом Министерства от 31.12.2015 № 726, 10 сплит-систем (настенной модели, реверсивные Pioneer KFR35/KOR35) общей стоимостью 254 315 руб. в феврале 2016 года Министерством не приняты к учету как отдельные инвентарные объекты. В результате, в нарушение статьи 264.1 БК РФ, пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пунктов 15, 16, 166 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28.12.2010 № 191н, Министерством допущено искажение строк 011, 013 формы годовой бюджетной отчетности «Баланс главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета» (ф. 0503130), строк 012, 016 формы годовой бюджетной отчетности «Сведения о движении нефинансовых активов» (ф. 0503168) по состоянию на 01.01.2017 на общую сумму 254 315 руб.; в нарушение статьи 264.1 БК РФ, пункта 36 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, пункта 4.1.2.17.1 Учетной политики, утвержденной приказом Министерства от 31.12.2015 № 726, Министерством в феврале, мае 2016 года приняты к учету 5 объектов недвижимого имущества при отсутствии документов, подтверждающих государственную регистрацию права оперативного управления на данные объекты.

21.12.2017 по результатам проверки Управлением было вынесено предписание, в котором указаны следующие нарушения: Министерством за счет средств федерального бюджета оплачены фактически невыполненные подрядчиком МКУП «Дирекция Заказчика-застройщика строительства г. Элисты» строительные и монтажные работы на объекте «Изолятор временного содержания УМВД России по г. Элиста» в размере 262 057 руб. (период совершения нарушения 2014-2015 гг.), что является нарушением статьи 162 БК РФ, пунктов 1.1., 3.8. государственного контракта от 20.11.2013 №261-ЭЛ; Министерством за счет средств федерального бюджета оплачены фактически невыполненные подрядчиком ООО «АлексСтрой» строительные и монтажные работы на объекте «Второй пусковой комплекс (55 квартир) 110- квартирного жилого дома в 4 микрорайоне г, Элисты Республики Калмыкия» в размере 230 910 руб. 66 коп. (период совершения нарушения 2015 г.), что является нарушением статьи 162 БК РФ, пунктов 1.1., 1.2., 2.4. государственного контракта от 25.02.2014 №248083/49.

Кроме того, данным предписанием министерству предписано: принять меры по устранению нарушений, указанных в настоящем предписании, путем возврата в доход федерального бюджета средств, выплаченных МВД по РК за фактически невыполненные строительно-монтажные работы, в срок до 01.07.2018.; о результатах исполнения настоящего предписания следует проинформировать УФК по РК не позднее 2 дней с даты исполнения предписания.

21.12.2017 по результатам проверки управлением вынесено представление, в котором указаны следующие нарушения: министерством за счет средств федерального бюджета оплачены фактически невыполненные подрядчиком МКУП «Дирекция Заказчика-застройщика строительства г. Элисты» строительные и монтажные работы на объекте «Изолятор временного содержания УМВД России по г. Элиста» в размере 389 825 руб. (период совершения нарушения 2014-2015 гг.), что является нарушением статьи 162 БК РФ, пунктов 1.1., 3.8. государственного контракта от 20.11.2013 №261-ЭЛ; министерством за счет средств федерального бюджета оплачены фактически невыполненные подрядчиком ООО «АлексСтрой» строительные и монтажные работы на объекте «Второй пусковой комплекс (55 квартир) 110- квартирного жилого дома в 4 микрорайоне г, Элисты Республики Калмыкия» в размере 230 910 руб. 66 коп. (период совершения нарушения 2015 г.), что является нарушением статьи 162 БК РФ, пунктов 1.1., 1.2., 2.4. государственного контракта от 25.02.2014 №248083/49; министерством не приняты к учету как отдельные инвентарные объекты основных средств 10 сплит-систем (настенной модели, реверсивные Pioneer KFR35/KOR35), в результате чего допущено искажение строк 011, 013 формы годовой бюджетной отчетности «Баланс главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета» (ф. 0503130), строк 012, 016 формы годовой бюджетной отчетности «Сведения о движении нефинансовых активов» (ф. 0503168) по состоянию на 01.01.2017. 254 315 руб. (период совершения нарушения февраль 2016 г.), что является нарушением части 2 статьи 264.1 БК РФ, пунктов 38, 45 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений (утв. приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н), пунктов 4.1.2.14 Учетной политики МВД России по Республике Калмыкия для целей бухгалтерского учета и налогообложения, утвержденной приказом министерства от 31.12.2015 № 726; части 2, 4 статьи 264.1 БК РФ, пунктов 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пунктов 15, 16, 166 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (утв. приказом Минфина России от 28.12.2010 № 191н).; 5 объектов недвижимого имущества (здание изолятора временного содержания Управления МВД РФ по г. Элиста; здание контрольно-пропускного пункта; здание гаража на 4 автомашины; здание изолятора временного содержания МО МВД России «Лаганский»; второй пусковой комплекс (55 квартир) ПО квартирного жилого дома в 4 микрорайоне г. Элиста Республики Калмыкия) приняты к учету министерством при отсутствии документов, подтверждающих государственную регистрацию права оперативного управления на данные объекты (период совершения нарушения февраль, май 2016 года), что является нарушением части 2 статьи 264.1 БК РФ, пункта 36 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений (утв. приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н), пунктов 4.1.2.17.1 Учетной политики (утв. приказом министерства от 31.12.2015 №726).

Кроме того, представлением от 21.12.2017 управление требовало от министерства рассмотреть информацию об указанных в нем нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; принять меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению указанных нарушений: провести разъяснительную работу среди сотрудников Министерства внутренних дел по Республике Калмыкия по изучению нарушенных норм нормативных правовых актов Российской Федерации с целью недопущения в дальнейшем подобных нарушений, в срок до 01.02.2018; о результатах исполнения настоящего представления следует проинформировать Управление в срок не позднее 2 дней с даты его исполнения.

Считая указанные ненормативные правовые акты незаконными, министерство обратилось в суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции правильно исходил из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Федеральное казначейство является одним из уполномоченных органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

Полномочиями органов по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий (пункт 1 статьи 269.2 БК РФ).

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю указанными органами: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются уполномоченным органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

В соответствии со статьей 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органы государственного (муниципального) финансового контроля составляют представления и (или) предписания.

Глава 30 БК РФ содержит следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов.

Исходя из вышеуказанных норм, Федеральное казначейство как орган внутреннего государственного финансового контроля обладает полномочиями по контролю: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Согласно части 8 статьи 99 Федерального закона №44-ФЗ органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении: 1) соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона, и обоснованности закупок; 2) соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего Федерального закона; 3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; 4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; 5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; 6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; 7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Контроль в сфере осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (далее - субъекты контроля) согласно части 10 статьи 99 Федерального закона №44-ФЗ осуществляется контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа.

Таким образом, нормы частей 8 и 10 статьи 99 Федерального закона №44-ФЗ прямо запрещают органам внутреннего государственного финансового контроля осуществлять контроль в сфере государственного оборонного заказа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее - Закон № 275-ФЗ) государственный оборонный заказ - это установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации.

Согласно пункту 16 статьи 3 Закона № 275-ФЗ контролирующим органом является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа.

В соответствии с положениями статей 15.1, 15.2, 15.4 и 15.9 Закона № 275-ФЗ на контролирующий орган возложены полномочия по выявлению нарушений законодательства в сфере государственного оборонного заказа, принятию решений по их прекращению и привлечению к ответственности за данные нарушения. В рамках реализации полномочий контролирующий орган, в частности, полномочен выдавать государственному заказчику, головному исполнителю, исполнителю обязательные для исполнения предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является Федеральная антимонопольная служба.

Контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 настоящей статьи осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Законом №44-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере, в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд (часть 9 статьи 99 Закона № 44-ФЗ).

В соответствии с пунктом 78 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Из анализа вышеуказанных норм следует, что управление при проведении выездной проверки фактически вышло за пределы предоставленных полномочий, поскольку оно не является уполномоченным контрольным органом в сфере осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа.

Так, согласно материалам дела строительство по объектам капитального строительства: «Изолятор временного содержания Управления МВД России по г. Элисте» по адресу: 358000, <...>; «Второй пусковой комплекс (55 квартир) 110 квартирного жилого дома в 4-ом микрорайоне г. Элисты Республики Калмыкия» по адресу: Республика Калмыкия, г. Элиста, северная часть микрорайона № 4, осуществлялось в рамках государственного оборонного заказа.

Кроме того, правоотношения, регулируемые законодательством о государственных закупках и гражданским законодательством, в том числе в части исполнения государственных контрактов, не относятся к бюджетным правоотношениям, в рамках которых может осуществляться государственный финансовый контроль, поскольку они регулируются законодательством в сфере осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа.

В связи с изложенным подлежит отклонению довод апелляционной жалобы управления о том, что выявленные им при проведении проверки нарушения являются нарушениями бюджетного законодательства.

Данная правовая позиция подтверждается Определением Верховного Суда Российской Федерации от 02.03.2016 №301-КГ16-935.

Довод апелляционной жалобы о том, что вынесенное им представление было исполнено министерством подлежит отклонению, так как данное обстоятельство не опровергает того, что проверка на основании которого вынесены оспариваемые ненормативные акты проведена управлением за пределами его полномочий.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, являющихся безусловным основанием для его отмены, апелляционной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 20.09.2018 года по делу №А22-95/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий С.А. Параскевова

Судьи Д.А. Белов

М.У. Семенов