Гражданский кодекс часть 1

23 января 2018 года	Дело №	А26-10044/2016
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Соколовой С.В., при участии от Министерства образования Республики Карелия ФИО1 (доверенность от 18.01.2018 № 396/11/01-20/МО-и), от Управления Федерального казначейства по Республике Карелия ФИО2 (доверенность от 29.12.2017 № 06-16/21/11-18521), рассмотрев 22.01.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства образования Республики Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 08.06.2017 (судья Васильева Л.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2017 (судьи Протас Н.И., Сомова Е.А., Юрков И.В.) по делу № А26-10044/2016, у с т а н о в и л: Министерство образования Республики Карелия (место нахождения: 185035, <...>, ОГРН <*>, ИНН <>; далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением об оспаривании предписания Управления Федерального казначейства по Республике Карелия (место нахождения: 185035, <...>, ОГРН <>, ИНН <>; далее - казначейство, УФК) от 20.09.2016 № 06-18-18/12-21300. Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство образования и науки Российской Федерации (место нахождения: 125009, <...>, ОГРН <>, ИНН <*>; далее - Минобрнауки России). Решением суда от 08.06.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 29.09.2017, министерству отказано в удовлетворении заявления. В кассационной жалобе ее податель просит судебные акты отменить или изменить и «направить на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено», ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, ненадлежащую оценку обстоятельств, имеющих значение для дела и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Как указывает министерство, в спорный период действовала редакция статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), не предусматривающая ответственность за нарушение расходования межбюджетных трансфертов; предписание в части установленной обязанности получателя субсидии согласовать заявки с Минобрнауки России не основано на положениях действующего законодательства; выводы судов о ненадлежащем и неэффективном исполнении министерством полномочий главного распорядителя бюджетных средств (статья 158 БК РФ) являются необоснованными. Представители Минобрнауки России, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ). В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы жалобы, а представитель казначейства отклонил их по основаниям, изложенным в отзыве. Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как видно из материалов дела и установлено судами,УФК в соответствии с приказом от 27.06.2016 № 148 в период с 27.06.2016 по 26.07.2016 в отношении министерства проведена внеплановая выездная проверка соблюдения условий предоставления в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджету Республики Карелия на реализацию подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы в части модернизации региональных систем дошкольного образования. Результаты проверки отражены в акте от 26.07.2016. По итогам проверочного мероприятия казначейство пришло к выводу о допущенных министерством (главным распорядителем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в 2015 году нарушениях бюджетного законодательства (последовательно отраженных в предписании УФК от 20.09.2016 № 06-18-18/12-21300, выданном министерству в порядке статей 269.2, 270.2, 306.8 БК РФ): - расходование субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в сумме 47 745, 775 тыс. руб. с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов-субсидий на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы (пункт 1 предписания); - расходование субсидий, предоставленных из федерального бюджета в сумме 22 265, 214 тыс. руб. с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов-субсидий на означенную выше модернизацию, при несоблюдении условия софинансирования расходных обязательств из бюджета Республики Карелия, предусмотренного Соглашением 2015 года (пункт 2 предписания); - расходование субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в сумме 15 342, 018 тыс. руб. с нарушением условий предоставления (расходования) указанных межбюджетных трансфертов-субсидий на ту же модернизацию региональных систем дошкольного образования, выразившемся в недостижении установленных значений показателей результативности (пункт 3 предписания). УФК (касательно пункта 1 предписания) указало, что фактически средства субсидии в сумме 47 745, 775 тыс. руб. были использованы на цели, не предусмотренные условиями Соглашения 2013 года, а именно: на приспособление помещений и оснащение дополнительных мест для реализации программ дошкольного образования на объекты, не включенные в заявку о перечислении субсидий из федерального бюджета бюджету Республики Карелия и Перечень объектов к Соглашению 2013 года. Вместо согласованного с третьим лицом приобретения здания дошкольной организации в г. Петрозаводске в микрорайоне «Древлянка-8» (установленный срок ввода - 2013 год, финансовое обеспечение предусматривалось за счет средств федерального бюджета в сумме 137 880, 8 тыс. руб.) за счет средств федерального бюджета, предоставленных по Соглашению 2013 года, в 2014 году министерством были приобретены следующие объекты недвижимости: здание, расположенное по адресу: <...>, стоимостью 86 278, 500 тыс. руб.; четыре встроенных нежилых помещения, расположенных на первом этаже жилого дома по адресу: <...>, стоимостью 31 049,0 тыс. руб. Эти объекты ни в первоначальную заявку от 18.07.2013, ни в уточненную заявку (согласованную письмом Минобрнауки России от 06.12.2013 № 08-1956) по Соглашению 2013 года министерством не были включены. Приобретение данных объектов за счет средств федерального бюджета не предполагалось. Документальное подтверждение о согласовании направления остатка субсидии 2013 года на указанные объекты, не входящие в Перечень объектов по Соглашению 2013 года, отсутствует. Более того, приобретенные объекты требуют полной внутренней перестройки и комплектации, дополнительных финансовых вложений на реконструкцию помещений. На реконструкцию нежилого здания для реализации образовательных программ дошкольного образования, расположенного по адресу: <...> между казенным учреждением Республики Карелия (заказчик) и ООО СК «Импульс» (подрядчик) заключен государственный контракт от 24.12.2015 № 60/2015 на сумму 55 758,802 тыс. руб.; за счет средств возвращенного остатка субсидии по Соглашению 2013 года в 2015 году оплачены выполненные работы в сумме 30 742, 5 тыс. руб. и ремонтные работы в сумме 6680, 074 тыс. руб. в помещениях по адресу: <...>. Более того, за счет средств субсидии по Соглашению 2013 года приобретены оборудование и материальные ценности для оснащения вышеуказанных помещений на сумму 10 322, 535 тыс. руб. В уточненном Перечне объектов по Соглашению 2013 года сроки ввода объектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, установлены на 2013-2014 годы. Срок окончания работ по реконструкции по адресу: <...>, в соответствии с государственным контрактом - сентябрь 2016 года. Срок ввода объекта по адресу: Скандинавский проезд, 2, не определен. Территория для устройства прогулочной площадки для детей дошкольных образовательных программ возле здания, в котором расположены данные помещения, до настоящего времени отсутствует. По мнению УФК, расходы на приспособление помещений и оснащение дополнительных мест для реализации программ дошкольного образования по объектам по адресам: <...> за счет средств остатка субсидии 2013 года являются необоснованными. Кроме того, УФК (касательно пункта 2 предписания) указало: согласно пункту 1.3 Соглашения между Минобрнауки России и Правительством Республики Карелия о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Карелия на модернизацию региональных программ от 19.05.2015 № 08Т07.24.0843 (с учетом изменений, внесенных дополнительным соглашением от 09.07.2015 № 1) размер субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету Республики Карелия, составляет 188 049, 500 тыс. руб. Общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Республики Карелия, составляет 80 592, 640 тыс. руб. Постановлением Правительства Республики Карелия от 25.12.2015 № 433-П «Об осуществлении бюджетных инвестиций» определено осуществить в 2015 году бюджетные инвестиции за счет бюджетных ассигнований бюджета Республики Карелия в приобретение недвижимого имущества - здания для реализации образовательных программ дошкольного образования, расположенного по адресу: <...>, с проектной мощностью 300 вводимых мест стоимостью 232 292, 100 тыс. руб. путем осуществления закупки у единственного поставщика. Постановлением Правительства Республики Карелия от 12.08.2015 № 255-П установлено распределение на 2015 год субсидий бюджетам муниципальных образований в общей сумме 26 350, 100 тыс. руб. Учитывая указанные постановления, на основании приказа министерства от 06.07.2015 № 986, средства субсидии из федерального бюджета в сумме 188 049, 500 тыс. руб. распределены: министерству на приобретение здания для реализации дошкольных образовательных программ в сумме 161 699, 400 тыс. руб.; в виде субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Карелия на модернизацию региональных систем дошкольного образования (на капитальный ремонт зданий, на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях) в сумме 26 350, 100 тыс. руб. Средства бюджета Республики Карелия, предусмотренные на модернизацию региональных систем дошкольного образования, в сумме 80 592, 700 тыс. руб. распределены министерству на приобретение здания для реализации дошкольных образовательных программ. Между министерством и администрациями муниципальных образований заключены соглашения, которыми предусмотрено предоставление в 2015 году бюджетам муниципальных образований субсидий на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы в общей сумме 26 350, 100 тыс. руб. за счет средств федерального бюджета. Уровень софинансирования из бюджета Республики Карелия по указанным соглашениям не предусмотрен. На основании государственного контракта от 25.12.2015 № 11294/11/01-18/МО-и министерство приобрело у АО «Карелстроймеханизация» новое отдельно стоящее нежилое здание: детское дошкольное учреждение на 300 мест в <...> назначение: нежилое, площадь 5210, 4 кв. м, количество этажей: 3, техническое подполье, адрес объекта: <...> нежилое здание № 22, стоимостью 232 292, 100 тыс. руб. Министерство произвело оплату: за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета, в сумме 161 699, 400 тыс. руб.; за счет средств бюджета Республики Карелия в сумме 70 592, 700 тыс. руб. Бюджетам муниципальных образований министерством предоставлена субсидия на модернизацию региональных систем дошкольного образования за счет средств федерального бюджета в сумме 25 278, 371 тыс. руб. Таким образом, по Соглашению 2015 года из федерального бюджета была предоставлена субсидия в сумме 188 049, 500 тыс. руб. Кассовый расход средств федерального бюджета составил 186 977, 771 тыс. руб. или 99, 43% от суммы предоставленных средств. По условиям пункта 1.3 Соглашения 2015 года объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Республики Карелия, составляет 80 592, 640 тыс. руб. Кассовый расход средств бюджета Республики Карелия составил 70 592, 700 тыс. руб. (приобретение здания) или 87, 59% от суммы предусмотренных средств. В результате условие софинансирования из бюджета Республики Карелия выполнено в размере 87,59% от объема, предусмотренного Соглашением 2015 года; с соблюдением условия финансирования из бюджета Республики Карелия израсходованы средства федерального бюджета в сумме 164 712, 557 тыс. руб. (87,59% от суммы предоставленной субсидии). Остальная часть средств федерального бюджета в сумме 222 265, 214 тыс. руб. (186 977, 771 – 164 712, 557) израсходована при несоблюдении условия софинансирования из республиканского бюджета, предусмотренного Соглашением 2015 года. Также (касательно пункта 3 предписания) казначейство установило, что показатель результативности «количество созданных мест» выполнен на 91, 8% от запланированного объема. Причиной является невыполнение работ по капитальному ремонту здания МБДОУ «Детский сад общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением деятельности по физическому развитию детей № 7 «Светлячок» г. Кондопоги Республики Карелия. В соответствии с Соглашением 2015 года и перечнем объектов к нему срок ввода в эксплуатацию объекта - 2015 год. Согласно письму администрации Кондопожского муниципального района от 27.01.2016 № 1-9-422, направленному в министерство, причиной невыполнения является расторжение контракта от 20.10.2015 № 0306300042015000001-0204793-01 на выполнение 1 этапа работ по объекту «Капитальный ремонт МБДОУ «Детский сад № 7 «Светлячок» в одностороннем порядке по решению заказчика по причине неисполнения подрядчиком основных условий контракта - срока выполнения работ. В пункте 3.2.12 Соглашения от 04.09.2015 № 7499/11/01-18/МО-и, заключенного между министерством и администрацией Кондопожского муниципального района, определено, что получатель субсидии (администрация Кондопожского муниципального района) осуществляет возврат средств из местного бюджета в бюджет Республики Карелия в срок до 01 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, в случае, если получателем по состоянию на 31 декабря года предоставления не обеспечено достижение целевых показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренных соглашением. Кондопожскому муниципальному району показатель «количество созданных мест» установлен в объеме 119 мест, фактически создано 79 мест (66, 39%). При этом администрацией Кондопожского муниципального района не выполнены требования пункта 3.2.12 Соглашения от 04.09.2015 о возврате средств в случае недостижения целевых показателей. Согласно пункту 1.3 Соглашения от 19.05.2015 размер субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету Республики Карелия, составляет 188 049, 500 тыс. руб. Учитывая изложенное, УФК пришло к выводу, что средства субсидии, предоставленной из федерального бюджета по Соглашению 2015 года, использованы в 2015 году при неисполнении обязательств, установленных данным Соглашением. По мнению контролирующего органа, объем средств, подлежащий возврату в федеральный бюджет в связи с невыполнением условий Соглашения 2015 года, составляет 4602, 605 тыс. руб. (30 процентов от 15 342, 018 тыс. руб. применительно к требованиям постановлений Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 и от 29.02.2016 № 149). Согласно предписанию УФК от 20.09.2016 № 06-18-18/12-21300 министерству надлежит в течение 30 дней с момента получения предписания обеспечить возврат денежных средств в сумме 74 613, 594 тыс. руб. в доход федерального бюджета (по трем пунктам предписания). Не согласившись с означенным предписанием казначейства, министерство обратилось в арбитражный суд. Суды исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие в данном случае у казначейства правовых и фактических оснований для принятия соответствующих мер контрольного реагирования. Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ). Суды правомерно исходили из следующего. Согласно статье 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств, помимо прочего, обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных названным Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» в 2016 году возврат средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в случаях, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных названным постановлением (далее - Правила), осуществляется в порядке, предусмотренном Правилами, если иной порядок не установлен Правительством Российской Федерации. В пунктах 16 - 19 Правил закреплен порядок возврата субъектами Российской Федерации в федеральный бюджет средств субсидий в случае нарушения ими обязательств по достижению значений показателей результативности использования субсидии в отчетном финансовом году, а также ввиду несоблюдения графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению объектов капитального строительства и (или) объектов недвижимого имущества (далее - обязательства, график строительства). В 2016 году возврат средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в случаях, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил, осуществляется в соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 № 149 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 и об особенностях возврата средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в 2016 году» (далее - постановление № 149). Судами констатировано, что объем средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет в связи с невыполнением условий Соглашения 2015 года (рассчитанный в соответствии с Правилами и постановлением № 149) составляет 4602,605 тыс. руб. (15342,018 х 30%). При этом суды обоснованно сочли несостоятельным довод министерства о возможном продлении срока устранения нарушения. Срок устранения нарушений обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктами «б» и «в» пункта 10 Правил, может быть продлен до 01.09.2016 при наличии документальных обоснований возникновения существенных негативных последствий для социально-экономического и бюджетно-финансового положения субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований и достаточности мер, предпринимаемых для устранения нарушения обязательств (пункт 2 постановления № 149). В рассматриваемом случае министерство не представило доказательства существования соответствующих обстоятельств и принятия в связи с этим соответствующих мер (актов) правового регулирования. Как указали суды, исходя из принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, ответственные за составление или исполнение бюджета, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Следовательно, неэффективным использованием бюджетных средств является недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств или достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами. Само по себе совершение министерством определенных действий, направленных на достижение означенного в соглашении результата, не обеспечивающее его достижение, не может рассматриваться как эффективное расходование бюджетных средств. Суды согласились с оценкой казначейством действий министерства применительно к статье 158 БК РФ, исключающей вывод об эффективности и результативности реализации им полномочий главного распорядителя бюджетных средств. В соответствии со статьей 306.8 БК РФ (в редакции, действовавшей в спорный период) нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). Избранная УФК финансовая санкция отвечает требованиям бюджетного законодательства. Выступая получателем средств субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Карелия на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2010 годы в соответствии с заключенными соглашениями от 24.07.2013 № 08.ТО7-24.0347 и от 19.05.2015 № 08.ТО7.24.0843, министерство было обязано осуществлять расходование полученных бюджетных денежных средств с учетом установленных программой предельных объемов финансирования ее отдельных мероприятий, целей и условий. В порядке статьи 65 АПК РФ министерство не представило суду доказательства исполнения им условий предоставления субсидии. Оспариваемое предписание соответствует закону, отвечает критериям обоснованности, конкретности и исполнимости, не нарушает права и законные интересы министерства в экономической сфере. Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ). Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Республики Карелия от 08.06.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2017 по делу № А26-10044/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства образования Республики Карелия - без удовлетворения.
Председательствующий			И.О. Подвальный
Судьи			Е.Н. Александрова С.В. Соколова