Гражданский кодекс часть 1

03 февраля 2022 года	Дело №	А26-1679/2021
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Лущаева С.В., Родина Ю.А., при участии от казенного учреждения Республики Карелия «Управление автомобильных дорог Республики Карелия» представителя Щепериной Н.А. (доверенность от 29.12.2021), рассмотрев 27.01.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 30.06.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2021 по делу № А26-1679/2021, у с т а н о в и л: Казенное учреждение Республики Карелия «Управление автомобильных дорог Республики Карелия», адрес: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Гоголя, д. 28, ОГРН 1051000017661, ИНН 1001048977 (далее – Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Карелия, адрес: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Куйбышева, д. 21, ОГРН 1031000029257, ИНН 1001041918 (далее – Казначейство), от 04.12.2020 № 06-20-23/11-9793. Решением Арбитражного суда Республики Карелия от 30.06.2021, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2021, заявленные требования удовлетворены. В кассационной жалобе Казначейство, ссылаясь на несоответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций фактическим обстоятельствам дела, а также нарушение судом норм материального права, просит решение от 30.06.2021 и постановление суда от 22.10.20219 отменить, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. По мнению подателя жалобы, суды не дали оценку его доводам о том, что работы по замене дорожных знаков также относятся к работам по капитальному ремонту. Выводы судов о возможности отнесения выполненных по государственным контрактам работ к работам по ремонту автомобильных дорог, а не к работам по капитальному ремонту, основаны на неверном толковании закона. Также суды не учли, что отсутствие по результатам работ изменения параметров автодороги подтверждает ремонт автодороги, но не исключает, что при этом также производился капитальный ремонт водопропускных труб. В отзыве на кассационную жалобу Учреждение просило судебные акты оставить без изменения, считая их законными и обоснованными. В судебном заседании представитель Учреждения возражал против удовлетворения кассационной жалобы. Казначейство надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако представителя в судебное заседание не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы. Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как следует из материалов дела, Казначейство в период с 20.10.2020 по 29.10.2020 провело в отношении Учреждения внеплановую проверку предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» за 2019 год (идентификатор контрольного мероприятия - 2020ВВ.000.0010-0600.010). Результаты проверки отражены в акте от 30.10.2020. По итогам проверки Казначейство пришло к выводу о нецелевом использовании бюджетных средств при реализации Учреждением государственных контрактов от 07.05.2019 № 16-р/19 на выполнение работ по ремонту участка автомобильной дороги «Петрозаводск – Суоярви» (выборочно участками); от 16.05.2019 № 18-р/19 на выполнение работ по ремонту участка автомобильной дороги «Шуйская – Гирвас», км 0+000 - км 46+500. В связи с выявленными в ходе проверки нарушениями бюджетного законодательства Казначейство направило в адрес Учреждения представление от 04.12.2020 № 06-20-23/11-9793, обязав его в срок до 01.04.2021 устранить бюджетное нарушение, отраженное в пункте 1 представления, путем возврата средств в федеральный бюджет в сумме 71 243 152,87 руб. и принять меры по устранению его причин и условий. Посчитав названное представление незаконным, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав представленные в материалы дела доказательства, удовлетворили заявленные требования и признали оспариваемое представление недействительным. Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы. В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. В пункте 3 статьи 265 БК РФ предусмотрено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля). Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания. В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств. По смыслу изложенного для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств. Согласно подпунктам 3, 7 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. К бюджетным ассигнованиям, в числе прочих относятся ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов (статья 69 БК РФ). Согласно статье 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в том числе в форме иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации. В силу пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. В соответствии с пунктом 2 Правил предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2019 № 193; далее – Правила № 193) иные межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации (за исключением г. Москвы), возникающих при осуществлении мероприятий, направленных на достижение результатов реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение результата «В соответствии с программами дорожной деятельности на текущий год субъектами Российской Федерации выполнены дорожные работы» общественно значимого результата реализации федерального проекта «Региональная и местная дорожная сеть» «Повышено качество дорожной сети, в том числе уличной сети, городских агломераций» (далее соответственно – федеральный проект, региональный проект, мероприятия, результаты реализации регионального проекта). Предоставление иных межбюджетных трансфертов осуществляется на основании соглашения, заключаемого Федеральным дорожным агентством и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме электронного документа посредством государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (пункт 15 Правил № 193). В соответствии с пунктом 1.1. Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету Республики Карелия от 28.03.2019 № 108-17-2019-011 иной межбюджетный трансферт предоставлен бюджету Республики Карелия в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при реализации мероприятий, направленных на достижение результатов региональных проектов, обеспечивающих достижение результатов федерального проекта «Дорожная сеть» в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Региональный проект в целях реализации федеральных проектов «Дорожная сеть» и «Общественные меры развития дорожного хозяйства» национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», утвержден главой Республики Карелия 24.12.2018 и согласован заместителем руководителя Федерального дорожного агентства. Как следует из оспариваемого представления от 04.12.2020 № 06-20-23/11-9793, в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 2 Правил № 193, пункта 1.1. Соглашения от 28.03.2019 № 108-17-2019-011, Учреждением за счет средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации оплачены денежные обязательства, не соответствующие целям, определенным Соглашением и утвержденной бюджетной сметой на 2019 финансовый год (и на плановый период 2020 и 2021 годов) в сумме 98 612 193,18 руб., в том числе средства федерального бюджета в сумме 71 243 152,87 руб. Так, при исполнении государственных контрактов от 07.05.2019 № 16-р/19 и от 16.05.2019 № 18-р/19, заключенных на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог, Учреждением оплачены виды работ (замена водопропускных труб под автодорогами и барьерного ограждения автодорог), которые в соответствии подпунктом «в» подпункта 3 пункта 5 раздела III и подпункта «а» подпункта 4 пункта 3 раздела II Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (утв. приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 № 402; далее – Классификация) относятся к капитальному ремонту автомобильных дорог, что не соответствует целям предоставления бюджетных средств, которые предусматривали расходование на ремонт дорог. Суды установили, что в соответствии с пунктом 1.1. государственного контракта от 07.05.2019 № 16-р/19 подрядчик обязуется выполнить работы по объекту «Ремонт участка автомобильной дороги «Петрозаводск-Суоярви», км 92+600 - км 131+360 (выборочно участками)» в соответствии с проектной документацией, действующими на время выполнения работ стандартами, строительными нормами, правилами и другими нормативно-техническими документами (Перечень нормативно-технической документации, обязательной при выполнении дорожных работ представлен в Приложении № 1 к контракту), а заказчик (Учреждение) принимает на себя обязательства принять работы и оплатить их в соответствии с условиями настоящего Контракта. Ведомость объемов и стоимости работ по объекту приведена в приложении № 3 к контракту. Общая сумма средств федерального бюджета по государственному контракту от 07.05.2019 № 16-р/19, использованных не по целевому назначению, составила 7 790 471,31 руб. В соответствии с пунктом 1.1 государственного контракта от 16.05.2019 № 18-р/19 подрядчик обязуется выполнить работы по объекту «Ремонт участка автомобильной дороги «Шуйская-Гирвас» км 0+000 - км 46+500» в соответствии с проектной документацией, действующими на время выполнения работ стандартами, строительными нормами, правилами и другими нормативно-техническими документами (Перечень нормативно-технической документации, обязательной при выполнении дорожных работ, представлен в Приложении № 1 к Контракту), а заказчик (Учреждение) принимает на себя обязательство принять работы и оплатить их в соответствии с условиями настоящего контракта. Ведомость объемов и стоимости работ по объекту приведена в приложении № 3 к контракту. Общая сумма нецелевого использования средств федерального бюджета по государственному контракту от 16.05.2019 № 18-р/19, согласно расчету Казначейства, составила 63 452 681,56 руб. Исследовав представленные в дело доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, проанализировав виды, объемы и назначение выполненных в рамках контрактов работ, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что действия Учреждения по оплате ремонтных работ не свидетельствуют о нецелевом использовании бюджетных средств в связи со следующим. Исходя из положений Классификации суды правомерно заключили, что раздел II Классификации, предусматривающий работы по капитальному ремонту автомобильных дорог, и раздел III Классификации, регламентирующий работы по ремонту, содержат аналогичные виды работ: замена (отдельных) звеньев водопропускных труб и замена ограждений. При этом Классификацией не установлены критерии, по которым исходя из необходимого объема и вида работ, перечисленные виды работ следует отнести к работам по ремонту или капитальному ремонту. Как следует из пункта 14.3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, капитальный ремонт линейных объектов – изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. При таком положении суды сочли, что для квалификации указанных в представлении работ по замене водопропускных труб под автодорогами и барьерного ограждения автодорог следует исходить из тех целей, ради которых выполнялись спорные работы. В данном случае, как установили суды, работы были направлены на обеспечение ровности (отсутствия дефектов) проезжей части и продольной ровности. Выполнение спорных работ позволило достичь целевых показателей национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», к которым относится в том числе показатель доли протяженности автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Республики Карелия, соответствующих нормативным требованиям к их транспортно-эксплуатационному состоянию, который установлен на уровне 48,8%. Суды приняли во внимание, что при выполнении комплекса работ по замене отдельных звеньев труб, начиная от разборки дороги до замены основания, в том числе при исправлении вертикального положения отдельных элементов, возникает риск поломки звена, в связи с чем посчитали, что решение Учреждения о замене отдельных элементов труб на новые звенья обеспечило более эффективное использование бюджетных средств. При этом не изменялось ни проектное положение, ни диаметр, ни режим работы трубы (напорный или безнапорный). Кроме того, суды установили, что при производстве работ по замене отдельных звеньев должен выполняться полный комплекс работ, такой же, как и по замене (устройству) всей трубы, то есть состав работ по ремонту аналогичен составу работ по капитальному ремонту. Таким образом, поскольку спорные работы были выполнены в целях ремонта покрытия проезжей части автомобильной дороги, что позволило выполнить целевые показатели национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», суды отнесли работы исходя из целей их выполнения к работам по ремонту автомобильной дороги. При этом апелляционный суд обоснованно отклонил доводы Казначейства о том, что отсутствие изменений параметров автодороги означает, что производился ремонт автодороги, но не свидетельствует о невыполнении капитального ремонта водопропускных труб. Согласно условиям государственных контрактов объектом ремонта являлись участки автомобильных дорог, а не водопропускные трубы, которые, в свою очередь, являются технологической частью автомобильной дороги (искусственное дорожное сооружение). Исходя из понятия капитального ремонта линейных объектов суды пришли к выводу о том, что основные параметры дороги не изменились, что подтверждает именно проведение ремонта, а не капитального ремонта. Таким образом, денежные средства направлены на оплату фактически выполненных по государственным контрактам работ по замене водопропускных труб под автодорогами, а также знаков и барьерного ограждения автодорог, которая осуществлена в рамках направления иных межбюджетных трансфертов на достижение целевых показателей национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», предусматривающего увеличение доли автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, в их общей протяженности не менее чем до 48,8%. Принимая во внимание изложенное, судебные инстанции не усмотрели фактов нецелевого использования бюджетных средств при оплате спорных работ, в связи с чем признали оспариваемое представление недействительным. Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку в обжалуемых судебных актах, оснований не согласиться с которой суд округа не усматривает. Дело рассмотрено судами полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам. При таких обстоятельствах кассационная жалоба не подлежит удовлетворению. Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Республики Карелия от 30.06.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2021 по делу № А26-1679/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия – без удовлетворения.
Председательствующий			Е.Н. Александрова
Судьи			С.В. Лущаев Ю.А. Родин