Гражданский кодекс часть 1

20 мая 2020 года	Дело №	А26-943/2019
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В., при участии от общества с ограниченной ответственностью «Панорама» ФИО1 (доверенность от 20.09.2018), рассмотрев 13.05.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Петрозаводского городского округа на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 по делу № А26-943/2019, у с т а н о в и л: Общество с ограниченной ответственностью «Панорама», адрес: 185002, <...>, ОГРН <*>, ИНН <> (далее – Общество), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным приказа администрации Петрозаводского городского округа, адрес: 185910, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Администрация), от 18.01.2019 № 4 «Об отмене разрешения на строительство». К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, адрес: 185035, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Управление по охране ОКН РК), государственное казенное учреждение Республики Карелия «Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия», адрес: 185035, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Учреждение), Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу, адрес: 185031, <...>, ОГРН <>, ИНН <*> (далее – Управление Россельхознадзора), Прокуратура г. Петрозаводска, адрес: 185031, <...> (далее – Прокуратура). Решением суда первой инстанции от 26.09.2019 в удовлетворении заявленных Обществом требований отказано. Постановлением от 23.01.2020 апелляционный суд отменил решение от 26.09.2019 и удовлетворил заявленные Обществом требования, признав недействительным приказ Администрации от 18.01.2019 № 4. В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права, несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление от 23.01.2020 и оставить в силе решение от 26.09.2019 по настоящему делу. Податель кассационной жалобы считает, что Администрация в порядке самоконтроля правомерно отменила ранее выданное разрешение на строительство ввиду отсутствия на дату его выдачи документов, подтверждающих наличие предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации согласований с органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, а также с Управлением Россельхознадзора на предмет наличия в проектной документации производства работ, обеспечивающих проведение мероприятий по соблюдению карантинного режима, установленного для территории, в которую входит спорный земельный участок. Администрация указывает, что в соответствии с картой зон с особыми условиями использования территории и схемой зон охраны объектов культурного наследия Генерального плана города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденного решением Петрозаводского городского Совета от 11.07.2008 № XXVI/XX-361 (далее – Генеральный план Петрозаводска), земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 находится в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, что соответствует зонам охраны памятников истории и культуры города Петрозаводска, установленным распоряжением председателя Правительства Республики Карелия 05.09.1996 № 518-р (далее – Распоряжение № 518-р). Податель жалобы обращает внимание, что в соответствии с Распоряжением № 518-р (раздел «зоны охраны ландшафта») памятник природы – Березовая роща на улице Калинина отнесен к категории охраняемых исторических зеленых насаждений. Указанным Распоряжением и Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска, утвержденными решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010 № 26/38-771 (далее – ПЗЗ Петрозаводска), для зоны охраны ландшафта установлен режим использования, который запрещает любые земельные и строительные работы без согласования с уполномоченными органами. Кроме того, податель жалобы не согласен со ссылкой апелляционного суда на дело № А26-10594/2018, в рамках которого рассматривался вопрос законности включения объекта «Парк «Березовая роща», расположенного в городе Петрозаводске, в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Карелия. По мнению Администрации, указанное дело не имеет значения для настоящего спора, поскольку исключение парка «Березовая роща» из перечня выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Карелия, не влечет за собой прекращения действия Распоряжения № 518-р в части установления зон охраны памятников истории и культуры города Петрозаводска. Как считает податель жалобы, суд апелляционной инстанции незаконно не принял во внимание, что исходя из положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) в действующем градостроительном законодательстве закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования. В отзыве на кассационную жалобу Общество, считая постановление от 23.01.2020 законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а кассационную жалобу Администрации – без удовлетворения. Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.04.2020 дата судебного разбирательства изменена на 13.05.2020. Управление по охране ОКН РК, Учреждение, Прокуратура и Управление Россельхознадзора, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей для участия в нем не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие. От Администрации поступило ходатайство об отложении настоящего судебного заседания в связи с невозможностью обеспечения явки своего представителя ввиду реализации мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 11.05.2020 № 316 и распоряжением главы Республики Карелия от 12.03.2020 № 127-р (с последующими редакциями). Исходя из полномочий кассационной инстанции, учитывая наличие в материалах дела позиций, приводимых на протяжении рассмотрения спора лицами, участвующими в деле, принимая во внимание возможность направления сторонами письменных пояснений посредством электронной связи, кассационный суд считает не подлежащим удовлетворению заявленное ходатайство Администрации и возможным рассмотреть кассационную жалобу по изложенным в ней доводам. Представитель Общества возражал против удовлетворения кассационной жалобы. Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке. Как следует из материалов дела и установлено судами, Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 10:01:0130147:10 площадью 2774 +/- 18 кв. м и расположенное на данном земельном участке здание с кадастровым номером 10:01:0130147:22. Администрация 16.04.2018 выдала Обществу разрешение на строительство № 10-RU10301000-65-2018, в соответствии с которым на указанном земельном участке Обществу было разрешено строительство многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями торгового, бытового и общественного назначения по ул. Калинина в г. Петрозаводске (далее – Объект) с количеством 13-15 этажей. Прокуратура по результатам проведения проверки по вопросу соблюдения Администрацией требований градостроительного и земельного законодательства при выдаче указанного разрешения на строительство вынесла в адрес последней протест от 09.01.2019 № 07-33-2019 с требованием отменить названное разрешение. Как следует из указанного протеста, в соответствии с Генеральным планом Петрозаводска и Распоряжением № 518-р земельный участок, на котором Общество планирует строительство жилого дома, находится в зоне исторических зеленых насаждений, а согласно ПЗЗ Петрозаводска (карты зон с особыми условиями использования территории) – в зоне охраняемого городского ландшафта, что требует получения согласования строительства с органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия. Также в указанном протесте отмечено, что в отношении названного земельного участка действует карантинный фитосанитарный режим, требующий до выдачи разрешения на строительство согласования проведения соответствующих работ с Управлением Россельхознадзора. Поскольку на дату выдачи Администрацией разрешения на строительство требуемые в силу действующего законодательства Российской Федерации согласования уполномоченных органов получено не было, Прокуратура сочла выдачу спорного разрешения на строительство незаконным. Кроме того, Прокуратура указала, что рассматриваемый земельный участок в соответствии с постановлением Законодательного собрания Республики Карелия от 19.04.2018 № 643-VI ЗС «О создании лесопаркового защитного пояса вокруг города Петрозаводска» входит в состав земель, сформировавших зеленый пояс Петрозаводска, в границах которого размещение объектов капитального строительства любого назначения запрещено. Администрация по результатам рассмотрения протеста Прокуратуры издала приказ от 18.01.2019 № 4 об отмене ранее выданного Обществу разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на указанном земельном участке. Не согласившись с названным приказом, Общество обжаловало его в судебном порядке. Суд первой инстанции на основании сопоставления картографических материалов Генерального плана Петрозаводска и Распоряжения № 518-р констатировал нахождение принадлежащего Обществу земельного участка в зоне исторически охраняемых земельных насаждений, и ввиду отсутствия соответствующего согласования с органом, уполномоченным в области объектов культурного наследия, признал доказанным факт выдачи спорного разрешения на строительство с нарушением требований законодательства Российской Федерации. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции также исходил из того, что представленная для получения спорного разрешения на строительство проектная документация не учитывает установленные законодательством в области карантина растений ограничения, предусмотренные для территории, на которой располагается земельный участок Общества, в связи с чем признал отсутствие у Администрации оснований для выдачи разрешения на строительство № 10-RU10301000-65-2018. Апелляционный суд, признавая факт установления в отношении территории (в границах которой расположен земельный участок Общества) фитокарантинного режима, не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что данное обстоятельство препятствует началу строительства, указав на отсутствие в действующем законодательстве обязанности по получению соответствующего согласования с уполномоченным органом на стадии выдачи разрешения на строительство. Также апелляционная инстанция не согласилась с утверждением суда первой инстанции о необходимости получения согласования проектной документации строительства Объекта с органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, указав на исключение названного нормативного требования из положений статьи 35 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» (далее – Закон № 73-ФЗ). На основании выводов об отсутствии у Администрации объективных препятствий для выдачи Обществу разрешения на строительство Объекта на принадлежащем ему земельном участке апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные Обществом требования. Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, соответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела, считает кассационную жалобу Администрации подлежащей удовлетворению в силу следующего. В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 26.05.2011 № 739-0-0, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства на дату его принятия. Основания и порядок выдачи разрешения на строительство объектов капитального строительства установлены статьей 51 ГрК РФ. Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными в соответствии земельным или иным законодательством Российской Федерации. Основанием для отказа в выдаче разрешения является в частности несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, и (или) ограничениям, установленным в соответствии земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 ГрК РФ). В данном случае одним из обстоятельств, послужившим основанием для отмены спорного разрешения на строительство, явилось отсутствие согласования строительства Объекта с органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия. Оценивая указанное обстоятельство, суд первой инстанции на основании Генерального плана Петрозаводска, а именно «карты зон с особыми условиями использования территории» и «схемы зон охраны объектов культурного наследия», а также картографических материалов действующего Распоряжения № 518-р заключил, что земельный участок Общества находится в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений. Проведя сравнительный анализ действующих положений ПЗЗ Петрозаводска и Генерального плана Петрозаводска, суд первой инстанции установил, что градостроительный регламент земельного участка Общества, установленный ППЗ Петрозаводска, противоречит Генеральному плану Петрозаводска, а также Распоряжению № 518-р, следовательно, как справедливо отметил суд, в силу положений части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при выдаче спорного разрешения на строительство Администрация должна была руководствоваться сведениями вышестоящего документа территориального планирования (Генерального плана Петрозаводска). Кроме этого, суд первой инстанции обратил внимание, что в соответствии с «картой зон с особыми условиями использования территории» ППЗ Петрозаводска спорный земельный участок находится в зоне охраняемого городского ландшафта, то есть в зоне охраны объектов культурного наследия. В любом случае, как обоснованно указано судом, в силу требований Распоряжения № 518-р и статьи 74 ПЗЗ Петрозаводска выполнение строительных работ на земельном участке Общества возможно только с согласия соответствующего органа государственного надзора, то есть Управления по ОКН РК. Обязанность получения такого разрешения отражена и в выданном Обществу градостроительном плане земельного участка № RU 10301000-004937 (далее – ГПЗУ), в котором содержится информация об ограничениях использования земельного участка (земельный участок полностью расположен в границах зоны охраны объектов культурного наследия – зоне охраны городского ландшафта, площадь земельного участка, покрываемая зоной с особыми условиями использования территории, составляет 2774 кв. м.). Отсутствие такого согласования на стадии выдачи спорного разрешения на строительство суд первой инстанции обоснованно признал в качестве нарушения требований действующего законодательства Российской Федерации. Соглашаясь с указанием суда на нахождение земельного участка Общества в зоне охраны городского ландшафта, апелляционная инстанция при этом отклонила вывод суда первой инстанции о необходимости наличия такого согласования на момент выдачи спорного разрешения на строительство со ссылкой на Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым пункт 1 статьи 35 Закона № 73-ФЗ, предусматривающий согласование проектов проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в зонах охраны объектов культурного наследия с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия, исключен. Указанный довод суда апелляционной инстанции следует признать несостоятельным, поскольку в силу прямого указания части 3 статьи 36 Закона № 73-ФЗ строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности объектов культурного наследия, согласованных с уполномоченным органом по охране объектов культурного наследия. В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ орган, уполномоченный выдавать разрешение на строительство, обязан провести проверку наличия документов, необходимых для принятия указанного решения, и проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, которая включает себя в том числе проверку на наличие необходимых в силу закона согласований представленной проектной документации. Проверка соответствия проектной документации на строительство (реконструкцию) объекта градостроительному плану земельного участка проводится уполномоченным органом во взаимосвязи с теми нормативными правовыми актами, которыми установлены градостроительные нормы и ограничения применительно к рассматриваемому земельному участку. В свою очередь, пунктом 1 статьи 74 ППЗ Петрозаводска установлены ограничения хозяйственной деятельности и использования земельных участков, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства на территории зон охраны объектов культурного наследия в соответствии с режимами использования территории в границах зон охраны объектов культурного наследия, определенными Распоряжением № 518-р. В соответствии с пунктом 3 указанной статьи как в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений, так и в зоне охраняемого городского ландшафта запрещены любые земляные и строительные работы без согласования с уполномоченными органами. На основании приведенных норм и установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что наличие соответствующего согласования строительства Объекта являлось обязательным условием для выдачи спорного разрешения на строительство и в отсутствие такого согласования у Администрации не имелось оснований для выдачи разрешения на строительство Объекта. Одной из причин для отмены решения от 26.09.2019 послужил довод апелляционной инстанции о наличии определенных противоречий в документах территориального планирования и объективной невозможности устранения данных противоречий в рамках рассмотрения настоящего спора, а также об отсутствии допустимых доказательств нахождения земельного участка Общества в зоне охраны городского ландшафта. При этом суд апелляционной инстанции признает в качестве доказательства представленный Обществом ГПЗУ и ссылается на его соответствие требованиям ПЗЗ Петрозаводска. Между тем судом апелляционной инстанции не было учтено следующее. В силу статьи 6, статей 33 – 39 Закона № 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с названным Федеральным законом. К числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия относится и установление зоны охраны объектов культурного наследия. В целях обеспечения охраны памятников истории и культуры Распоряжением № 518-р установлены зоны охраны памятников истории и культуры города Петрозаводска в соответствии с проектом зон охраны памятников, разработанном в установленном порядке и представленном Министерством культуры Республики Карелия. Как следует из статьи 8 Генерального плана Петрозаводска, в целях сохранения историко-культурного наследия города Петрозаводска решения указанного документа базируются на проекте «Зоны охраны памятников истории и культуры», разработанном институтом Урбанистики в 1995 году и утвержденном Распоряжением № 518-р. В соответствии с «картой зон с особыми условиями использования территории» и «схемой зон охраны объектов культурного наследия» Генерального плана Петрозаводска земельный участок Общества находится в зоне охраняемых исторических зеленых насаждений. Согласно ППЗ Петрозаводска, а именно «карте зон с особыми условиями» земельный участок Общества относится к зоне охраняемого городского ландшафта. Как указывалось выше, отнесение земельного участка Общества к зоне с особыми условиями отражено и в ГПЗУ, который был представлен в пакете документов для получения спорного разрешения на строительство и воспринят апелляционным судом в качестве надлежащего доказательства. В данном документе среди прочего указано на необходимость получения соответствующего заключения Министерства культуры Республики Карелия и представления его в управление архитектуры и градостроительства Комитета экономики и управления муниципальным имуществом Администрации. При таких обстоятельствах дела у апелляционной инстанции не имелось оснований для вывода о законности спорного разрешения на строительство по причине наличия противоречий в документации территориального планирования и неустановлении, по мнению апелляционного суда, границ территории объектов культурного наследия. С учетом изложенного также следует признать несостоятельной ссылку апелляционной инстанции на дело № А26-10594/2018, по которому постановлением апелляционного суда от 03.04.2019 признан недействительным приказ Управления по охране ОКН РК о включении объекта «Парк «Березовая роща» в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Карелия. Указанное обстоятельство не отменяет действие Генерального плана Петрозаводска и Распоряжения№ 518-р по установлению особой зоны, в границах которой расположен земельный участок Общества, а также те обстоятельства, которые должна была учитывать Администрация при выдаче спорного разрешения на строительство. Что касается оценки действий Администрации по выдаче спорного разрешения на строительство в отсутствие должной проверки проектной документации строительства Объекта в части фитосанитарных мероприятий в отношении карантинного объекта, то оснований не согласится с выводами суда первой инстанции у суда кассационной инстанции не имеется. Как установлено судами двух инстанций и признано лицами, участвующими в деле, земельный участок предполагаемого строительства находится в зоне, в отношении которой установлен карантинный фитосанитарный режим. Применительно к указанному обстоятельству суды на основании положений Федерального закона от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений», постановления Правительства Российской Федерации от 31.01.2013 № 69 «Об утверждении Положения о федеральном государственном карантинном фитосанитарном надзоре», Порядка установления и упразднения каратнинной фитосанитарной зоны, установления и отмены фитосанитарного режима, наложения и снятия карантина, утвержденного приказом Министерства Сельского хозяйства Российской Федерации от 13.02.2008 № 43 (действовавшего в рассматриваемом периоде), стандарта организации СТО ВНИИКР 7.005-2016 «Повилика рода Cuscuta. Правила проведения карантинных фитосанитарных обследований подкарантинных объектов и установления карантинной фитосанитарной зоны и карантинного фитосанитарного режима» констатировали наличие ряда законодательно установленных запретов, которые должны выполняться в отношении карантинных объектов, в том числе и в ходе строительства. Суды высказали различную позицию по вопросу необходимости согласования с компетентным органом специального раздела проектной документации на строительство Объекта, предусматривающего мероприятия по исполнению карантинных фитосанитарных требований. По мнению суда апелляционной инстанции, указанные нормы права таких требований не содержат, однако не исключают обязанности собственника земельного участка по соблюдению фитосанитарного режима, в том числе в виде последующего согласования порядка реализации предусмотренных проектом мероприятий с уполномоченным органом. Действительно, в названных нормативных актах отсутствует прямое указание на обязательность согласования раздела проектной документации, содержащего комплекс мер по выполнению требований фитосанитарного режима, с органами по контролю и надзору в области карантина растений. Вместе с тем проверка специального раздела проектной документации на наличие необходимых и достаточных мероприятий по соблюдению требований фитосанитарного режима обусловлена наличием законодательно установленных запретов и ограничений в отношении земельного участка Общества, а следовательно, должна быть проведена на стадии выдачи разрешения на строительство в силу требований части 1 статьи 51 ГрК РФ с привлечением соответствующих специалистов, что не было выполнено при выдаче спорного разрешения на строительство. С учетом установленных по делу фактических обстоятельств суд первой инстанции пришел к правомерному и обоснованному выводу о законности оспариваемого приказа Администрации об отмене ранее выданного Обществу разрешения на строительство. Принимая во внимание изложенное, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены решения от 26.09.2019, вынесенного в соответствии с правильно установленными обстоятельствами дела с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права. Кассационная инстанция в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ считает, что постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции – оставлению в силе. Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.02.2020 исполнение постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 по делу № А26-943/2019 было приостановлено до окончания производства в суде кассационной инстанции. В связи с вынесением кассационным судом настоящего постановления основания для приостановления исполнения постановления от 23.01.2020 отпали и ранее принятая мера, предусмотренная статьей 283 АПК РФ, подлежит отмене. Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа постановил: постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 по делу № А26-943/2019 отменить. Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 26.09.2019 по указанному делу оставить в силе. Приостановление исполнения постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 по делу А26-943/2019, произведенное определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.02.2020, отменить.
Председательствующий			И.Г. Савицкая
Судьи			О.А. Алешкевич С.В. Соколова