Гражданский кодекс часть 1

Администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением к Департаменту финансового контроля Костромской области (далее – ответчик, Департамент) о признании недействительным представления от 08.05.2018 № 05-05/29, вынесенного ответчиком по результатам плановой выездной проверки целевого использования средств, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы» (далее – федеральная целевая программа).

Решением Арбитражного суда Костромской области от 14.09.2018 в удовлетворении требований Администрации отказано.

Администрация с принятым решением суда не согласилась, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт о признании недействительным оспариваемого представления. Основные доводы Администрации сводятся к тому, что данным представлением вменено нарушение, не связанное с бюджетным законодательством; Департамент вышел за пределы предоставленных ему полномочий. Администрация настаивает, что не является стороной муниципальных контрактов, в связи с чем не могла совершить нарушение части 1 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Указывает, что ответчиком не доказана неэффективность расходования бюджетных средств. Подробно правовая позиция Администрации изложена в апелляционной жалобе.

Департамент в отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с доводами заявителя, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения. Ответчик указывает, что является уполномоченным органом по финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений; объектом контроля в рассматриваемом случае являлась Администрация, предметом – целевое использование средств, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы. Департамент полагает, что поскольку Администрация являлась получателем субсидий из областного бюджета по соглашению от 23.05.2017 №51, то она же и является лицом, ответственным за соблюдение графика строительства объектов по муниципальным контрактам; отвечает за целевое и эффективное расходование бюджетных средств, за достижение показателей результативности использования субсидии. Подробно правовая позиция Департамента изложена в отзыве на апелляционную жалобу.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассмотрено с объявлением перерыва до 13 часов 15 минут 17.12.2018.

Согласно статье 18 АПК РФ, пункту 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации и в связи с невозможностью (по причине нахождения в отпуске) дальнейшего участия судьи Щелокаевой Т.А. в рассмотрении дела произведена замена ее на судью Хорову Т.В.

В судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи (до объявления перерыва), стороны поддержали свои позиции, после перерыва явку не обеспечили.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Департамента от 19.03.2018 № 49 в отношении Администрации проведена плановая выездная проверка целевого использования средств, предусмотренных на реализацию вышеназванной федеральной целевой программы.

В ходе проверочных мероприятий выявлены финансовые и нефинансовые нарушения бюджетного законодательства в рамках указанной программы, а именно: невыполнение работ по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса (по адресу: г.Кострома, мкр. Давыдовский-3, дом 17); неэффективный расход бюджетных средств в виде их перечисления генподрядчику за невыполненные работы; неполное софинансирование Администрацией мероприятий по строительству; изменение существенного условия муниципального контракта в нарушение требований закона; неправомерное перечисление денежных средств без документов, подтверждающих выполнение работ; нарушение сроков передачи генподрядчику земельного участка под строительство; неосуществление строительного контроля должным образом.

Результаты проверки отражены в акте от 25.04.2018 № 05-05/29 (л.д.41-93).

08.05.2018 Департаментом в адрес Администрации вынесено представление № 05-05/29 по выявленным нарушениям, которым заявителю предписано рассмотреть изложенную в нем информацию и принять меры по устранению причин нарушений (л.д.7-11).

Не согласившись с данным представлением, Администрация оспорила его в арбитражном суде.

Арбитражный суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 АПК РФ, статьей 1, пунктом 2 статьи 269.2, пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ и не усмотрел правовых оснований для отмены представления. Суд отклонил доводы Администрации и посчитал, что именно она является лицом, ответственным за соблюдение бюджетного законодательства в рамках федеральной целевой программы, поскольку выступает в качестве получателя бюджетных средств по соглашению от 23.05.2017 №51, заключенному для финансирования данной программы.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса РФ органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Применительно к обстоятельствам данного дела таким органом является Департамент финансового контроля Костромской области на основании постановления администрации Костромской области от 26.12.2013 г. № 544-а «Об уполномоченном исполнительном органе государственной власти Костромской области на обращение в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба, причиненного Костромской области, и утверждении порядка осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю департаментом финансового контроля Костромской области».

Согласно данному нормативному документу внутренний государственный финансовый контроль осуществляется Департаментом в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, контроля за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ, в том числе отчетности об исполнении государственных заданий, и является контрольной деятельностью Департамента (пункты 2,3).

Статьей 265 Бюджетного кодекса РФ установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно статье 266.1 Бюджетного кодекса РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе получатели бюджетных средств. Пунктом 5 Порядка предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) Костромской области на финансовое обеспечение мероприятий федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы», утвержденным постановлением администрации Костромской области от 10.04.2017 № 149-а получателями субсидии являются администрации муниципальных районов (городских округов) Костромской области.

Между Департаментом строительства, архитектуры и градостроительства Костромской области и Администрацией (получателем) заключены соглашения от 23.05.2017 № 51 (далее – соглашение № 51) и от 04.08.2017 № 53 (далее – соглашение № 53) на предоставление последней субсидии из областного бюджета в рамках федеральной целевой программы в целях софинансирования расходных обязательств по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса по адресу: г.Кострома, мкр. Давыдовский-3, дом 17 (далее – физкультурно-оздоровительный комплекс) по соглашению № 51 и софинансирования расходных обязательств по реконструкции базы гребного спорта МБОУ ДОД города Костромы «ДЮШС №9», Речной проспект, д.65 по соглашению № 53.

В силу вышеназванных норм права и данных соглашений Администрация явилась получателем субсидии и, соответственно, объектом финансового контроля.

На основании пункта 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса РФ органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля представления. По результатам контрольных мероприятий Департаментом направлено в адрес Администрации представление, что соответствует названной норме закона.

Из материалов дела усматривается, что выявленные Департаментом нарушения бюджетного законодательства касаются ненадлежащего исполнения Администрацией обязанностей по соглашениям № 51 и № 53, которые включают в себя софинансирование объекта строительства (пункты 3.2.3) обеспечение соблюдения графика выполнения мероприятий по строительству объекта капитального строительства (пункты 3.2.5), обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделяемых в рамках соглашения и выполнение показателей результативности предоставления субсидии (пункты 3.2.6).

Администрация является стороной рассматриваемых соглашений №51 и №53, поэтому должна надлежащим образом выполнять принятые на себя названные обязательства.

Между тем проверкой установлено обратное.

Согласно муниципальному контракту от 22.05.2017 № 3-КВ на выполнение работ по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса, заключенному в рамках целевой программы между Управлением строительства и капитального ремонта Администрации города Костромы (муниципальный заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью «ИНВЕСТСТРОЙГРУПП» (генподрядчик) работы должны быть выполнены в соответствии с графиком и объект должен быть введен в эксплуатацию в срок до 25 декабря 2017 (пункт 5 контракта).

Проверкой установлено, что в указанный срок объект в эксплуатацию не сдан, график выполнения работ нарушен. Следовательно, Администрацией, являющейся стороной по соглашению № 51 в нарушение пункта 3.2.5 не обеспечено соблюдение графика выполнения мероприятий по строительству объекта.

Пунктом 3.2 муниципального контракта предусмотрено, что основанием для оплаты работ является оформленный в установленном порядке акт законченного этапа выполнения работ по организации строительства по форме КС-2, справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3, счета, счета-фактуры. Однако в нарушение данного условия контракта денежные средства в качестве оплаты работ перечислены без подтверждающих документов, что расценено Департаментом как неэффективный расход денежных средств. Между тем бюджетная система основана на принципе эффективности (статья 28 Бюджетного кодекса РФ). Указанное также означает ненадлежащее исполнение Администрацией, как получателем бюджетных средств, своих обязательств по соглашению № 51.

Также поверкой выявлено недофинансирование Администрацией мероприятий по строительству физкультурно-оздоровительного центра на сумму 1 904 900 рублей, что является нарушением пункта 3.2.3 соглашения № 51, которым на Администрацию возложена обязанность обеспечивать софинансирование объекта в течение 2017 года на сумму 12 262 196,54 рубля.

Согласно части 1 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается. К существенным условиям муниципального контракта в силу пункта 13 статьи 34 данного закона относятся условия о порядке и сроках оплаты работы.

Из материалов дела видно, что в первоначальной редакции контракта не было условия об авансовом платеже. Впоследствии стороны заключили дополнительное соглашение от 15.12.2017 № 3, где предусмотрели право произвести авансовый платеж в размере не более 30 процентов цены контракта, тем самым изменили существенное условие контракта. Администрация в силу соглашения № 51, обеспечивая эффективное использование бюджетных средств, должна была контролировать соблюдение законодательных запретов, непосредственно связанных с движением бюджетных средств.

Согласно муниципальному контракту от 12.10.2017 № 4-КВ на выполнение работ по реализации проекта «Реконструкция базы гребного спорта МБОУ ДОД г. Костромы «ДЮСШ №9», Речной проспект, д.65», заключенному в рамках целевой программы между Управлением строительства и капитального ремонта Администрации города Костромы (муниципальный заказчик) и Акционерным обществом «Строймеханизация» основанием для оплаты работ является оформленный в установленном порядке акт законченного этапа выполнения работ по организации строительства по форме КС-2, справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3, счета, счета-фактуры. В случае непредоставления данных документов генеральным подрядчиком муниципальный заказчик имеет право приостановить оплату работ (пункты 3.3, 3.6).

Однако денежные средства в качестве оплаты работ перечислены без подтверждающих документов, что расценено Департаментом как неправомерное их перечисление. Указанное также означает ненадлежащее исполнение Администрацией, как получателем бюджетных средств, своих обязательств по соглашению № 53, поскольку она должна обеспечивать их целевое использование в соответствии с условиями муниципального контракта.

Проверкой установлено также, что земельный участок под строительство физкультурно-оздоровительного комплекса по муниципальному контракту от 22.05.2017 № 3-КВ был передан генеральному подрядчику с нарушением срока. установленного пунктом 7.2.5 контракта, на 87 дней, что повлекло задержку выполнения работ.

Кроме того, на двух объектах капитального строительства по вышеуказанным муниципальным контрактам № 3-КВ и № 4-КВ представители муниципального заказчика должны были осуществлять контроль за эффективным расходованием бюджетных средств при проведении работ (пункты 4.1 контрактов). Проверкой установлено, что указанный контроль не осуществлялся. Между тем в силу пунктов 3.2.5, 3.2.6 соглашений № 51 и № 53 Администрации следовало контролировать выполнение мероприятий по строительству в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств.

Таким образом, из обстоятельств настоящего спора и имеющихся в материалах дела документов усматривается, что выполнение обязательств, принятых на себя Администрацией по соглашениям № 51 и № 53 взаимосвязано с выполнением работ по муниципальным контрактам № 3-КВ и № 4-КВ. Поскольку Администрация является получаем бюджетных средств, в ее обязанности входит обеспечение результативности, целевого характера использования бюджетных ассигнований (статья 162 Бюджетного кодекса РФ), и, соответственного принятие мер, направленных на недопущение нарушений условий муниципальных контрактов.

У Департамента, как уполномоченного контрольного органа, имелись основания для вынесения в адрес Администрации представления № 05-05/29 об устранении выявленных нарушений.

Позиция Администрации в рамках настоящего спора не согласуется с требованиями вышеназванных нормативных актов, условиями контрактов и фактическими обстоятельствами дела. В этой связи доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка обстоятельствам дела, нормы материального и процессуального права применены правильно, в связи с чем правовых оснований для отмены решения суда не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик и заявитель освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 14.09.2018 по делу № А31-7453/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации городского округа город Кострома Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

Г.Г. Ившина

Т.В. Хорова