Постановление № А44-986/2021 от 24.01.2022 АС Северо-Западного округа

24 января 2022 года

Дело №

А44-986/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Кудина А.Г., Соколовой С.В.,

рассмотрев 19.01.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Великого Новгорода на решение Арбитражного суда Новгородской области от 21.05.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2021 по делу № А44-986/2021,

установил:

Индивидуальный предприниматель Долгоновский Юрий Ениславович, адрес: Великий Новгород, ОГРНИП 304532128800142, ИНН 532100131099 (далее - Предприниматель), обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании незаконным постановления администрации Великого Новгорода, адрес: 173007, Великий Новгород, Большая Власьевская ул., д. 4, ОГРН 1035300275372, ИНН 5321035692 (далее - Администрация), от 14.12.2020 № 4922 «Об отмене документации по планировке территории».

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 21.05.2021, оставленным  без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2021, оспариваемое постановление Администрации признано недействительным, на Администрацию возложена обязанность  устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Предпринимателя путем отмены постановления.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, а также неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить принятые судебные акты и отказать Предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Администрация считает ее действия по отмене документации по планировке территории путем принятия оспариваемого постановления от 14.12.2020 № 4922 правомерными и соответствующими положениям части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Как указывает податель жалобы, со стороны органа местного самоуправления было допущено нарушение срока размещения на официальном сайте Администрации в сети Интернет информационных материалов к проекту  планировки территории, подлежащему рассмотрению на общественных обсуждениях. Так, согласно оповещению о проведении общественных обсуждений, опубликованному в газете «Новгород» от 20.08.2020 № 32, указанные информационные материалы подлежали размещению на официальном сайте Администрации 28.08.2020. Однако фактически данные материалы были размещены только 07.09.2020, что повлекло несвоевременное оповещение граждан о намечаемой градостроительной деятельности. По мнению подателя жалобы, указанное обстоятельство свидетельствует о незаконности постановления Администрации от 28.10.2020 № 4119, утвердившего проект планировки территории, что послужило основанием для принятия оспариваемого постановления об отмене документации по планировке территории.

Кроме того, Администрация ссылается на несоответствие выполненных работ по подготовке документации по планировке территории градостроительному заданию. Указанное обстоятельство, как считает Администрация, также является самостоятельным снованием для отказа в выдаче документации по планировке территории.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Предприниматель является собственником нежилого строения (склада) общей площадью 51,9 кв. м, расположенного по адресу: Великий Новгород, Большая Санкт-Петербургская ул., д. 87.

Земельный участок с кадастровым номером 53:23:8311801:6 площадью                   852 кв. м принадлежит заявителю на праве аренды (договор от 21.09.2009                      № 1375-з). Цель предоставления земельного участка - для эксплуатации склада.

Согласно Плану красных линий территорий общего пользования и линейных объектов Великого Новгорода, утвержденному постановлением Администрации от 21.05.2004 № 93, часть территории указанного земельного участка была отнесена к землям общего пользования с целью строительства проезда.

Поскольку в течение длительного времени (более 16 лет) решение о строительстве проезда так и не было принято, а отнесение части указанного земельного участка к землям общего пользования препятствовало его выкупу, Предприниматель 20.04.2020 обратился в Администрацию с заявлением о принятии решения о подготовке документации по планировке территории, а именно проекта межевания территории части квартала 118 Великого Новгорода, в том числе территории земельного участка с кадастровым номером 53:23:8311801 (далее - проект межевания территории).

В целях эффективного использования городских территорий постановлением Администрации от 13.05.2020 № 1640 Предпринимателю поручено подготовить документацию по планировке территории - проект межевания территории за счет собственных средств в соответствии с градостроительным заданием.

Градостроительное задание на выполнение работ по подготовке проекта межевания территории утверждено 18.05.2020 председателем комитета архитектуры и градостроительства Администрации (т.д. 1, л.д. 86-92).

Выполненный Предпринимателем проект межевания территории был утвержден постановлением Администрации от 28.10.2020 № 4119.

Впоследствии постановлением Администрации от 14.12.2020 № 4922 указанный проект межевания территории отменен в связи с несоблюдением порядка подготовки, принятия решения об утверждении и (или) опубликования  документации по планировке территории.

Сочтя постановление Администрации № 4922 незаконным и нарушающим его права, Предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об  обоснованности заявленных требований, в связи с чем удовлетворили их в полном объеме.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Администрации не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности пунктом 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) отнесены подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

В соответствии со статьей 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной данным Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

В силу части 5 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 1 статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 названного Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. В случае подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в части 1.1 статьи 45 названного Кодекса, принятие органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа решения о подготовке документации по планировке территории не требуется.

Согласно части 20 статьи 45 ГрК РФ порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, порядок принятия решения об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 - 5.2 названной статьи, подготовленной в том числе лицами, указанными в пунктах 3 и 4 части 1.1 данной статьи, порядок внесения изменений в такую документацию, порядок отмены такой документации или ее отдельных частей, порядок признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению устанавливаются Градостроительным кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 3.4 Порядка подготовки и утверждения документации по планировке территории в границах муниципального образования - городского округа Великий Новгород, утвержденного постановлением Администрации от 27.08.2019 № 3547 (далее - Порядок), документация по планировке территории, согласование которой в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется, после ее разработки направляется инициатором или лицом, указанным в части 1.1 статьи 45 ГрК РФ, в комитет архитектуры и градостроительства (далее – комитет) для ее проверки и утверждения.

В силу пунктов 3.6 и 3.7 Порядка комитет в течение 20 рабочих дней со дня поступления такой документации осуществляет проверку документации по планировке территории на отсутствие оснований для отказа в утверждении такой документации.

По результатам проверки в случае отсутствия оснований для отказа в утверждении документации по планировке территории при наличии всех необходимых согласований комитетом в отношении такой документации назначаются общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением документации по планировке территории, указанной в части 5.1 статьи 46, а также в части 12 статьи 43 ГрК РФ.

В соответствии с пунктами 3.8 и 3.9 Порядка публичные слушания или общественные обсуждения назначаются и проводятся Администрацией в лице комитета в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и порядком организации и проведения публичных слушаний или общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности и вопросам благоустройства на территории муниципального образования - городского округа Великий Новгород. С учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по документации по планировке территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимается решение в форме постановления Администрации об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

Как указано в пунктах 4.7 и 4.8 Порядка, отмена документации по планировке территории полностью или в соответствующей части осуществляется по инициативе физических или юридических лиц либо по инициативе Администрации. Отмена документации по планировке территории или ее отдельных частей осуществляется в том числе в связи с несоблюдением порядка подготовки, принятия решения об утверждении и (или) опубликовании такой документации по планировке территории.

В соответствии с пунктом 2.3 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний или общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности и вопросам благоустройства на территории муниципального образования - городского округа Великий Новгород, утвержденного Решением Думы Великого Новгорода от 28.02.2019 № 132 (далее - Положение), оповещение о начале публичных слушаний или общественных обсуждений должно содержать:

1) информацию о проекте, подлежащем рассмотрению на публичных слушаниях или общественных обсуждениях, и перечень информационных материалов к такому проекту;

2) информацию о порядке и сроках проведения публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту, подлежащему рассмотрению на публичных слушаниях или общественных обсуждениях;

3) информацию о месте, дате открытия экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях или общественных обсуждениях, о сроках проведения экспозиции или экспозиций такого проекта, о днях и часах, в которые возможно посещение указанных экспозиции или экспозиций;

4) информацию о порядке, сроке и форме внесения участниками публичных слушаний или общественных обсуждений предложений и замечаний, касающихся проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях или общественных обсуждениях.

Оповещение о начале общественных обсуждений должно содержать информацию об официальном сайте, на котором будут размещены проект, подлежащий рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационные материалы к нему, с использованием которого будут проводиться общественные обсуждения.

Пунктом 2.4 Положения предусмотрено, что оповещение о начале публичных слушаний или общественных обсуждений:

1) производится не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях или общественных обсуждениях, подлежит опубликованию в газете «Новгород»;

2) распространяется на информационных стендах, оборудованных около здания Администрации, в местах массового скопления граждан и в иных, определяемых правовым актом Администрации местах, расположенных на территории, в пределах которой проводятся публичные слушания или общественные обсуждения, иными способами, обеспечивающими доступ участников публичных слушаний или общественных обсуждений к указанной информации.

Частью 8 статьи 5.1 ГрК РФ также предусмотрено, что не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте или в информационных системах проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также в случае, если это предусмотрено муниципальными правовыми актами, в иных средствах массовой информации, оповещение о проведении общественных обсуждений.

Судами двух инстанций установлено, что оповещение о публичных обсуждениях было опубликовано в газете «Новгород» 20.08.2020 и содержало следующую информацию: «Общественные обсуждения проводятся с 20.08.2020 по 24.09.2020; экспозиция проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, будет проводиться в холле первого этажа здания Администрации в период с 28.08.2020 по 11.09.2020; информационные материалы к проекту  будут размещены 28.08.2020 на официальном сайте Администрации в сети Интернет в разделе Градостроительство» (т.д. 1, л.д. 21).

Как следует из протокола общественных обсуждений от 16.09.2020                     № 41-20, предложения и замечания участников общественных обсуждений, постоянно проживающих на соответствующей территории, отсутствовали (т.д. 1, л.д. 124-125).

Согласно заключению о результатах общественных обсуждений от 23.09.2020 № 41-20 общественные обсуждения по проекту признаны состоявшимися; проект рекомендован к утверждению (т.д. 1, л.д. 123).

Таким образом, исходя из установленных обстоятельств, суды обоснованно констатировали отсутствие со стороны Администрации нарушений пунктов 2.3 и 2.4 Положения в ходе проведения общественных обсуждений проекта межевания территории.

Само постановление Администрации № 4922 не содержит конкретных указаний на допущенные нарушения при утверждении проекта межевания территории, в оспариваемом документе имеется лишь указание общего характера: «в связи с несоблюдением порядка подготовки принятия решения об утверждении и (или) опубликования документации по планировке территории».

В отзыве на заявление Предпринимателя в качестве такого нарушения Администрация указала на несвоевременное размещение на своем сайте информационных материалов к проекту. Как следует из опубликованного 20.08.2020 в газете «Новгород» сообщения, Администрация оповестила о том, что информационные материалы к проекту будут размещены  на официальном сайте Администрации 28.08.2020. Между тем указанные материалы были размещены только 07.09.2020.

Однако данное обстоятельство не свидетельствует о нарушении ни пунктов 2.3 и 2.4 Положения, ни  требований статьи 5.1 ГрК РФ.

Доводов о том, что период времени с момента опубликования на официальном сайте Администрации информационных материалов (07.09.2020) до момента подведения итогов общественных обсуждений (16.09.2020) и материалы, размещенные в холле здания Администрации, являлись  явно недостаточными для должного проведения общественных слушаний, Администрация не приводит и доказательств этого не представляет. Утверждение Администрации о несвоевременном оповещении граждан о намечаемой градостроительной деятельности опровергается установленными судами  обстоятельствами и материалами настоящего дела.

Довод Администрации о несоответствии результатов выполненных Предпринимателем работ по подготовке документации по планировке территории градостроительному заданию не может быть принят во внимание, так как впервые указан только в кассационной жалобе и не содержит какой-либо аргументации. 

В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, решения об отмене или о приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными. Обладая достаточно широкой дискрецией в градостроительной сфере, органы муниципального образования при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны соблюдать принципы баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, справедливости, равенства, соразмерности, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (определения от 26.05.2011 № 739-О-О и от 22.03.2012 № 486-О-О).

Поскольку при принятии оспариваемого постановления Администрацией не было установлено нарушения порядка подготовки, принятия решения об утверждении и (или) опубликования проекта межевания территории, то суды обоснованно удовлетворили заявленные Предпринимателем требования.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам,  нормы материального и процессуального права применены правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд  Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 21.05.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2021 по делу № А44-986/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации Великого Новгорода – без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

А.Г. Кудин

С.В. Соколова