Гражданский кодекс часть 1

от заинтересованного лица: ФИО2 по доверенности от 09.01.2018 (до 31.12.2018); от третьих лиц: Департамента промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска: ФИО3 по доверенности от 15.12.2017 (до 31.12.2018);

МКУ г. Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги»: ФИО1 по доверенности от 02.12.2016 (на три года); ФИО4 по доверенности от 23.10.2017 (на три года)

Муниципальное образование г. Новосибирска в лице Мэрии г. Новосибирска: без участия

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области

на решение Арбитражного суда Новосибирской области

от 30 ноября 2017 года по делу №А45-23312/2017 (судья Наумова Т.А.)

по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска (ОГРН <***>, ИНН<***>), г. Новосибирск

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Новосибирск

третьи лица: 1) Муниципальное образование г. Новосибирска в лице Мэрии г. Новосибирска; 2) Департамент промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска; 3) МКУ г. Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги»

об оспаривании решения от 03.07.2017 по делу №1, предписания № 41 от 03.07.2017

У С Т А Н О В И Л:

Департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска (по - заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - Управление, Новосибирское УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 03.07.2017 по делу №1 и предписания №41 от 03.07.2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Муниципальное образование г.Новосибирска в лице Мэрии г. Новосибирска (далее- Мэрия); Департамент промышленности, инноваций и предпринимательства мэрии города Новосибирска (далее - Департамент промышленности); МКУ г. Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» (далее - Учреждение, МКУ «Ритуальные услуги»).

Решением от 30.11.2017 Арбитражного суда Новосибирской области, заявленные требования удовлетворены, признаны недействительными решение от 03.07.2017 по делу № 1 и предписание №41 от 03.07.2017, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, с возложением на Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска.

Не согласившись с принятым судебным актом Новосибирское УФАС в поданной апелляционной жалобе, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, правомерности квалификации действий Департамента , выразившиеся в наделении МКУ «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и функциями хозяйствующего субъекта, в результате чего, Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения , что создает реальную угрозу конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг, просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, в удовлетворении заявления Департамента отказать.

Департамент земельных и имущественных отношений, Департамент промышленности, инноваций и предпринимательства, МКУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» возражают относительно доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах.

Муниципальное образование г. Новосибирска в лице Мэрии г. Новосибирска отзыв на апелляционную жалобу не представило, явку представителя в судебное заседание не обеспечило, что не препятствует рассмотрению дела в отсутствие его представителя при имеющихся явке и материалам (статья 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, поступивших отзывов на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

Как установлено судом и следует из материалов дела, по результатам проведенной проверки в порядке статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о конкуренции), в связи с обращением ООО «СибЭкос», ранее при этом было выдано предупреждение о прекращении нарушения, которое не было исполнено Департаментом земельных отношений, решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 03.07.2017г. по делу №1 Департамент земельных и имущественных отношений был признан нарушившим части 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее- Закон о конкуренции), выразившиеся в наделении МКУ г. Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и функциями хозяйствующего субъекта, в результате чего Учреждение получило возможность осуществлять деятельность в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; с выдачей Департаменту предписание №41 от 03.07.2017г. о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно: прекратить нарушение частей 1, 3 статьи Закона о конкуренции, с целью исполнения настоящего предписания Департаменту необходимо в срок до 25.07.2017г. внести изменения в Устав МКУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги», исключив совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта; об исполнении настоящего предписания сообщить в Новосибирское УФАС до 28.07.2017г. с приложением подтверждающих документов.

Не согласившись с решением и предписание антимонопольного органа, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь положениями статей 4, 15 Закона о защите конкуренции, статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Закон №131-ФЗ), статей 8, 9, 10, 11, 26, 29 Федерального закона от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее- Закон о погребении), с учетом положений Порядка деятельности общественных кладбищ и крематориев на территории города Новосибирска, утвержденного Постановлением мэрии города Новосибирска от 08.12.2015 № 7053 (далее -Порядок), Устава МКУ г. Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги», Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (статья 9.1), пришел к выводу о недоказанности Новосибирским УФАС участия Учреждения в конкурентных отношениях, о невозможности отнесения Учреждения к хозяйствующим субъектам в смысле статьи 4 Закона о конкуренции, Учреждение не создает конкуренции другим участникам рынка ритуальных услуг, не получает преимуществ на данном рынке с учетом своего положения, осуществляет деятельность, приносящую доход муниципальному образованию, а не Учреждению, создано в установленном законом порядке, в связи с чем, действия Департамента земельных отношений по созданию Учреждения и наделению его функциями органа местного самоуправления не могут быть квалифицированы как нарушение части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - это в том числе некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Статья 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет, что государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием. Типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

Учитывая, что МКУ «Ритуальные услуги» является казенным учреждением, все до-

ходы от деятельности казенного учреждения поступают в муниципальную казну напрямую, Учреждение создано на основании Постановления Мэрии города Новосибирска от 27.01.2016 № 200 «О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги» путем изменения типа муниципального бюджетного учреждения города Новосибирска «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуальные услуги», целью его создания является оказание муниципальных услуг, выполнение работ, исполнение муниципальных функций по обеспечению реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения и исполнение муниципального задания за счет средств бюджета города Новосибирска; осуществление ряда функций органа местного самоуправления, внесенных в устав МКУ «Ритуальные услуги», предусмотрено Порядком, все функции осуществляются без взимания платы, необходимы для целей обеспечения порядка в местах захоронения и обеспечения возможности разрешения конфликтов между лицами, ответственными за захоронение (например, если установлено ограждение захоронения и поврежден надмогильный памятник или ограждение соседнего захоронения, или при установке ограждения не обеспечивается доступ до другого захоронения, в других конфликтных ситуациях); ведение книги регистрации позволяет найти лицо, ответственное за захоронение при необходимости (пункты 3.2, 3.9, 5.2, 5.3); в отношении захоронений, находящихся в ненадлежащем состоянии, на которых отсутствуют сведения о погребенных и возраст которых составляет 15 и более лет, специализированная служба: организовывает осмотр состояния захоронения и намогильного сооружения, по результатам которого составляет акт осмотра состояния захоронения и намогильного сооружения; регистрирует захоронение и намогильное сооружение в книге регистрации старых захоронений и намогильных сооружений (пункт 5.8.); расценки (тарифы) на услуги МКУ «Ритуальные услуги», установлены Постановлениями Мэрии г. Новосибирска №10516 от 02.12.2014г., №10979 от 10.12.2014г., №3225 от 20.07.2016г., поступающие денежные средства перечисляются на соответствующие счета в казначействе, а не на счет Учреждения; в рамках полномочий администратора доходов бюджета города Новосибирска МКУ «Ритуальные услуги» принимает денежные средства, за оказываемые услуги, для зачисления их в бюджет, полученные в кассу бюджетные наличные денежные средства инкассируются (Правила обеспечения наличными денежными средствами организаций, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований)», утвержденных Приказом Казначейства России от 30.06.2014 №10); то есть, Учреждение осуществляет функции органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, иная деятельность не приносит доход непосредственно Учреждению, применяемые для расчета расценки (тарифы) установлены органом местного самоуправления и не могут произвольно применяться Учреждениям, вывод суда о том, что Учреждение не может быть отнесено к хозяйствующему субъекту, поскольку отсутствует такое условие как поступление доходов от осуществления приносящей доход деятельности в его самостоятельное распоряжение, следовательно, не является хозяйствующим субъектом применительно к пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, является правомерным.

Доводы Управления о том, что МКУ «Ритуальные услуги» выполняет помимо собственно услуг по погребению, также и организацию муниципальных мест погребения и похоронного дела, а также иные виды деятельности, прямо поименованные в Уставе, что недопустимо для специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой органом местного самоуправления, в том числе, и дает преимущества по сравнению с иными субъектами на рынке ритуальных услуг г. Новосибирска в связи с возможностью оказания услуг населению по ценам значительно ниже рыночной, носят предположительный характер; таких обстоятельств при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства Новосибирским УФАС не установлено.

Судом также учтено, что факты наличия конкурентных отношений Учреждения с иными участниками рынка ритуальных услуг материалами дела не подтверждены; не оценивались и не исследовались Управлением.

Кроме того, Управлением не приведено доказательств того, что Учреждение ограниченным перечнем оказываемых дополнительно платных услуг в сфере ритуальных услуг создает конкуренцию на данном рынке; ценовые предложения сторонних организаций, действующих на данном рынке услуг не проанализированы, а сам факт финансирования деятельности Учреждения за счет бюджета муниципального образования, не указывает на формирование не рыночных цен, поскольку тарифы утверждаются с учетом себестоимости, которая формируется и за счет приобретаемых товаров, услуг у иных организаций (транспортные средства, инвентарь, топливо, энергия, спецодежда и другое), таким же способом формируется и цена на рынке данных услуг у других участников рынка; при этом, последними может быть заложен значительный процент сверх себестоимости для получения прибыли, что не свидетельствует о нарушении Департаментом или Учреждением интересов участников рынка путем установления низкой цены, наоборот, это может свидетельствовать о том, что именно иные участники рынка, преследующие своей целью получение прибыли, в отличие от Учреждения, завышают цены своих услуг, работ и то-

варов.

Отклоняя доводы Управления в обоснование того, что Учреждение является хозяйствующим субъектом на пункт 1.6 Устава - Учреждение является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, лицевые счета в Департаменте финансов и налоговой политики мэрии г. Новосибирска для учета операций со средствами бюджета города, суд принял во внимание, что данный признак не является определяющим для квалификации его как хозяйствующего субъекта для целей Закона о защите конкуренции, в том числе, наличие лицевых счетов обязательно для субъектов, деятельность которых финансируется за счет бюджета.

Ссылка Управления на указание МКУ «Ритуальные услуги» видов деятельности (пункт 2.2 Устава) «уход за местами захоронений, подготовка, благоустройство и оформление места захоронения», что входит в понятие «обустройство и содержание мест захоронения» и не относится к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, при не установлении Управлением характера фактически оказанных Учреждением услуг, выполнения указанных работ в рамках содержания благоустройства территории захоронений (в том числе, с целью выполнения муниципальных функций по оказанию гарантированного перечня малоимущему населению и лицам, не имеющим родственников, а также для соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к хранению и обработке инвентаря и спецодежды рабочих, оказывающих такие услуги, для осуществления мероприятий по перезахоронению по военному протоколу), не может свидетельствовать об осуществлении Учреждением деятельности, приносящей доход, такая услуга сопряжена с функциями по содержанию и благоустройству, контролем за местами захоронения.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов, органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных Федеральными законами случаев.

В силу части 3 статьи 15 названного Закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Исходя из буквального толкования названной нормы, суд первой инстанции правомерно указал, что Управление в оспариваемом решении вменяет фактически обе составляющие данного запрета, но при этом, расценивает Учреждение как хозяйствующего субъекта в контексте положения Закона о погребении, а не как орган местного самоуправления, квалифицируя нарушение как наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления.

Вместе с тем, в данной ситуации действующее законодательство в совокупности норм Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, положений Закона №131-ФЗ, Закона о погребении допускает осуществление деятельности, приносящей доход, казенными учреждениями.

То есть, казенное учреждение фактически подпадает под исключение, установленное в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, к таким исключениям относится создание казенного учреждения для осуществления оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

Осуществление казенным учреждением деятельности, приносящей доход, является вторичным по отношению к выполнению муниципальных функций, и только в определенных случаях с соблюдением порядка установления платы за оказанные услуги (выполненные работы).

Для квалификации нарушения по части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ необходимо установить, что такие акты и действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Наличие данного квалифицирующего признака со стороны Управление не доказано.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о недоказанности Управлением наделения Учреждения функциями органа местного самоуправления и нарушении Закона о защите конкуренции, правомерно удовлетворил заявленные требования, признав недействительными решение и предписание антимонопольного органа (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Ссылка Управления на иную судебную практику, также не может быть принята во внимание, поскольку в каждом конкретном случае суд устанавливает фактические обстоятельства дела и применяет нормы права к установленным обстоятельствам, с учетом представленных доказательств.

Иное толкование Новосибирским УФАС положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствует о неправильном приме-

нении судом норм права.

При принятии судебного акта суд первой инстанции надлежащим образом исследовал имеющиеся в деле доказательства, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, не допущено.

С учетом изложенного, решение суда отмене, а апелляционная жалоба - Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области удовлетворению - не подлежат

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 30 ноября 2017 года по делу №А45-23312/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме.

Председательствующий Н.А.Усанина

Судьи И.И.Бородулина

С.Н. Хайкина