Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Белозеровой А.А. с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Новосибирской области и федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Сибирь» Федерального дорожного агентства» (№ 07АП-3002/2018) на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 16 августа 2018 года по делу № А45-4010/2018 (судья Хорошилов А.В.)

по заявлению федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Сибирь» Федерального дорожного агентства», г. Новосибирск (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области, г. Новосибирск (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третье лицо: открытое акционерно общество по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог и инженерных сооружений «Новосибирскавтодор», г. Новосибирск, (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительными представления от 09.01.2018 № 51-20-15/09-117 в части пунктов 2, 3, 5,

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 09.01.2018, удостоверение

от заинтересованного лица - без участия (извещено),

от третьего лица - без участия (извещено),

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение «Федеральное управление автомобильных дорог «Сибирь» Федерального дорожного агентства» (далее – заявитель, учреждение, ФКУ «Сибуправтодор») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области (далее – заинтересованное лицо, управление) о признании недействительным представления от 09.01.2018 № 51-20-15/09-117 в части пунктов 2, 3, 5.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерно общество по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог и инженерных сооружений «Новосибирскавтодор»(далее – третье лицо).

Решением суда от 16.08.2018 заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействительным представление Управления Федерального казначейства по Новосибирской области от 09.01.2018 № 51-20-15/09-117, выданное федеральному казенному учреждению «Федеральное управление автомобильных дорог «Сибирь» Федерального дорожного агентства», в части пункта 5 представления, в остальной части заявленных требований в удовлетворении заявления, отказано. С Управления Федерального казначейства по Новосибирской области в пользу федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Сибирь» Федерального дорожного агентства» взысканы судебные расходы в размере 3000 руб.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель и заинтересованное лицо обратились в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

Заявитель в своей жалобе просит отменить решение суда в части и обязать управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на то, что ФКУ «Сибуправтодор» не нарушены статьи 34, 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и пункт 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений» (далее – Постановление № 729), так как расходы по проезду (пункт 2 представления) и найму жилого помещения (пункт 3 представления) произведены заявителем в пределах ассигнований, выделенных учреждению. Также указывает на то, что в 2016 году ФКУ «Сибуправтодор» затрачено меньше бюджетных средств, чем выделено на транспортные услуги, проживание в гостинице, выплату суточных. Кроме того считает, что невыполнение в срок законного представления является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности, при этом оспариваемое представление не позволяет определить каким образом ФКУ «Сибуправтодор» надлежит устранить допущенные нарушения, то есть нарушен принцип исполнимости представления, а неисполнимое представление не может быть законным.

Заинтересованное лицо просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, признать представление законным и обоснованным.

В обоснование апелляционной жалобы управление указывает на то, что отсыпка дренирующим грунтом (песок) участка сопряжения моста с насыпью и конусов послойным уплотнением осуществлена с нарушением правил производства работ, однако работы были приняты и оплачены. Также полагает, что оспариваемое представление не содержит принудительных и иных конкретных мер, препятствующих нормальной финансово-хозяйственной деятельности заявителя.

Треть лицо представило отзыв на апелляционную жалобу управления, в котором просит решение суда в части признания недействительным пункта 5 представления оставить без изменения, апелляционную жалобу управления - без удовлетворения. Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал свою апелляционную жалобу по основаниям, в ней изложенным, против удовлетворения жалобы другой стороны возражал.

Заинтересованное и третье лицо о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своих представителей не направили. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителей указанных лиц.

Исходя из содержания двух апелляционных жалоб заявителя и заинтересованного лица, решение суда обжалуется лицами, участвующими в деле в полном объеме в соответствующей им части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва на жалобу, заслушав представителя заявителя, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в периоды с 14.08.2017 по 08.09.2017, с 08.11.2017 по 13.11.2017 управлением в отношении ФКУ «Сибуправтодор» проведена плановая выездная проверка использования средств федерального бюджета за 2016 год.

По результатам проверки составлен акт от 13.11.2017 с указанием на выявленные нарушения.

09.01.2018 учреждению выдано представление № 51-20-15/09-117 о нарушении требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 2 представления работникам учреждения возмещены расходы, связанные со служебными командировками за проезд классом обслуживания «спальный вагон повышенной комфортности», по билетам авиаперелетов бизнес класса, нарушение в денежном выражении 233605,00 руб.

Согласно пункту 3 представления учреждением произведены расходы по возмещению командировочных расходов в части проживания в командировках с нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств - использование не наименьшего объема средств, нарушение в денежном выражении – 113000,00 руб.

Согласно пункту 5 представления учреждением на основании акта о приемке выполненных работ формы КС-2 от 29.07.2016 № 38 приняты и оплачены за счет средств федерального бюджета подрядной организации ОАО «Новосибирскавтодор» фактически не выполненные работы по отсыпке дренирующим грунтом (песок) участки сопряжения моста с насыпью и конусов послойным уплотнением, что подтверждается актом выборочных контрольных замеров о осмотра от 05.09.2017, нарушение в денежном выражении – 5138525,35 руб.

Полагая, что пункты 2, 3, 5 представления является недействительными, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции исходил из того, что работы по отсыпке дренирующим грунтом (песком) участка сопряжения моста с насыпью и конусов, с послойным уплотнением на путепроводе в составе транспортной развязки на ПК 245+41.3 фактически выполнены подрядчиком (обществом) и приняты заказчиком (учреждением). Вымывание части песка произошло в период эксплуатации объекта и действия гарантийных обязательств. Дефекты были устранены в полном объеме, что подтверждается актом об устранении нарушений правил производства дорожных работ № б/н от 20.09.2017. При этом пункты 2,3 представления признал законными и обоснованными.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Согласно статье 28 БК РФ Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 70 БК РФ установлено, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает, в том числе оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (абзац второй).

В соответствии со статьей 161 БК РФ финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (пункт 2).

Как следует из материалов дела, согласно пункту 2 представления работникам учреждения неправомерно возмещены расходы, связанные со служебными командировками за проезд классом обслуживания «спальный вагон повышенной комфортности», по билетам авиаперелетов бизнес класса, нарушение в денежном выражении составило 233605,00 руб.

Согласно пункту 3 представления учреждением также произведены расходы по возмещению командировочных расходов в части проживания в командировках с нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств - использование не наименьшего объема средств, нарушение в денежном выражении – 113000,00 руб.

По мнению заявителя, ФКУ «Сибуправтодор» не нарушены статьи 34, 70 БК РФ и пункт 1 Постановления № 729, так как расходы по проезду (пункт 2 представления) и найму жилого помещения (пункт 3 представления) произведены заявителем в пределах ассигнований, выделенных учреждению.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы как основанный на ошибочном толковании норм права.

Согласно статье 168 Трудового кодекса Российской Федерации, в случае направления в служебную командировку работодатель обязан возмещать работнику дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные). Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, определяются коллективным договором или локальным актом.

Пунктом 1 Постановления № 729 установлены размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам федеральных государственных учреждений.

В соответствии с пунктом 3 Постановления № 729 расходы, превышающие размеры, установленные пунктом 1 Постановления, а также иные связанные со служебными командировками расходы (при условии, что они произведены работником с разрешения или с ведома работодателя) возмещаются сотрудникам федеральных государственных учреждений за счет экономии средств, сложившейся в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности федерального государственного учреждения.

При этом в пункте 2 Постановления № 729 указано о возмещении расходов только в размерах, установленных пунктом 1 Постановления.

Вместе с тем, в настоящем случае учреждением возмещены расходы, превышающие размеры, установленные пунктом 1 Постановления.

Какие-либо доказательства, подтверждающие, что расходы учреждением произведены в результате экономии средств, в материалы дела не представлены, заявитель в жалобе об этом не указывает.

Иные доводы заявителя о том, что в 2016 году ФКУ «Сибуправтодор» затрачено меньше бюджетных средств, чем выделено на транспортные услуги, проживание в гостинице, выплату суточных, отклоняются судебной коллегией как не имеющие правового значения, так как расходы, превышающие размеры, установленные пунктом 1 Постановления, возмещаются только за счет экономии средств, сложившейся в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности федерального государственного учреждения.

По мнению заявителя, невыполнение в срок законного представления является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности, при этом оспариваемое представление не позволяет определить каким образом ФКУ «Сибуправтодор» надлежит устранить допущенные нарушения, то есть нарушен принцип исполнимости представления, а неисполнимое представление не может быть законным.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы, поскольку в рассматриваемом деле оспаривается представление, а не предписание уполномоченного на контроль органа, а главное отличие представления и предписания заключается в их разном целевом назначении: предписание выдается в целях устранения последствий совершенных нарушений и оно должно быть безусловно исполнено в установленный в нем срок, в то время как внесение представления направлено именно на устранение причин совершения правонарушения и условий, способствующих его совершению, и оно должно быть рассмотрено, то есть внесение представления направлено на предупреждение совершения новых административных правонарушений. При этом за невыполнение представления, в отличие от предписания, не предусмотрена административная ответственность.

С учетом этого суд первой инстанции обоснованно признал пункты 2, 3 представления законными и обоснованными.

Как следует из пункта 5 представления, учреждением на основании акта о приемке выполненных работ формы КС-2 от 29.07.2016 № 38 приняты и оплачены за счет средств федерального бюджета подрядной организации ОАО «Новосибирскавтодор» фактически не выполненные работы по отсыпке дренирующим грунтом (песок) участки сопряжения моста с насыпью и конусов послойным уплотнением, что подтверждается актом выборочных контрольных замеров осмотра от 05.09.2017, нарушение в денежном выражении – 5138525,35 руб.

Материалами дела подтверждается, что 09.09.2014 между ФКУ «Сибуправтодор» (заказчик) и ОАО «Новосибирскавтодор» (подрядчиком) заключен государственный контракт № 121-14 (далее - контракт), по условиям которого подрядчик обязался выполнить работы по реализации строительства, реконструкции объекта: «Строительство и реконструкция автомобильной дороги М-51, М-53, М-55 «Байкал» - от Челябинска через Курган, Омск, Новосибирск, Кемерово, Красноярск, Иркутск, Улан-Удэ до Читы. Реконструкция, строительство автомобильной дороги М-51 «Байкал» - от Челябинска через Курган, Омск, Новосибирск, Кемерово, Красноярск, Иркутск, Улан-Удэ до Читы на участке км 1392 - км 1422, Новосибирская область. 3 этап ПК239+00 - ПК298+91,38», (далее - Объект) в соответствии с утверждённой проектной документацией.

Во исполнение условий контракта подрядчик, в том числе выполнил работы по отсыпке дренирующим грунтом (песок) участка сопряжения моста с насыпью и конусов с послойным уплотнением на путепроводе в составе транспортной развязки на ПК 245+41.3, что подтверждается актом приемки выполненных работ по форме КС-2 от 29.07.2016 № 38, справкой стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3 от 29.07.2016 № 38, исполнительной документацией, актами освидетельствования скрытых работ.

Строительный контроль на объекте осуществляла независимая организация - ООО «Строительная лаборатория». По результатам проверки отступлений от Проекта, замечаний к технологии производства работ, объемам выполненных работ - не выявлено.

В период проведения проверки проведены выборочные контрольные замеры и осмотр выполненных работ по контракту в целях подтверждения их соответствия проектной документации и актам выполненных работ по форме КС-2.

Согласно экспертному заключению ООО «ЭКСГТЕРТЪ» № ФКУ0192/05/2017-383-1-2808 по проведению строительно-технической экспертизы по государственному контракту от 10.06.2014 № 121-14 на транспортной развязке в районе путепровода ПК 245+41,29 водосброса с проезжей части на ПК 6+16,52 лево С1: выявлен дефект: под железобетонными конструкциями укрепления конусов отсутствует основание из песка, который может привести к разрушению дорожного полотна, следовательно, не подтверждена стоимость работ, принятых по акту о приемке выполненных работ формы КС-2 от 29.07.2016 № 38 на сумму 5138525,35 руб.

Доводы управления о том, что отсыпка дренирующим грунтом (песок) участка сопряжения моста с насыпью и конусов послойным уплотнением осуществлена с нарушением правил производства работ, однако работы были приняты и оплачены, не принимаются апелляционным судом, поскольку дефект производства работ выявлен по истечении более одного года (05.09.2017) с момента сдачи работ (29.07.2017), в период эксплуатации объекта и действия гарантийных обязательств, при этом дефекты устранены в полном объеме, что подтверждается актом об устранении нарушений правил производства дорожных работ № б/н от 20.09.2017.

Также подлежит отклонению довод управления о том, что оспариваемое представление не содержит принудительных и иных конкретных мер, препятствующих нормальной финансово-хозяйственной деятельности заявителя, так как если юридическое лицо, в отношении которого вынесено представление, считает, что это представление нарушает его права и свободы, создает препятствия к осуществлению прав и свобод либо незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, оно вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, что и было сделано заявителем.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционных жалоб и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у управления отсутствовали основания для вынесения оспариваемого пункт 5 представления, в связи с чем оспариваемый пункт 5 представления правомерно признан недействительным, как несоответствующий нормам законодательства и нарушающий права и законные интересы заявителя, пункты 2, 3 представления являются законными и обоснованными.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о недействительности пункта 5 представления и о нарушении в данном случае прав и законных интересов учреждения, о законности пунктов 2, 3 представления являются обоснованными.

В целом доводы апелляционных жалоб не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционных жалоб у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апеллянты в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобождены, в связи с чем на основании статьи 110 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы государственная пошлина и судебные расходы с лиц, участвующих в деле, не взыскиваются.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 16 августа 2018 года по делу № А45-4010/2018 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федерального казначейства по Новосибирской области и федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Сибирь» Федерального дорожного агентства» - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий О.А. ФИО3

Судьи С.В. ФИО4

ФИО1