Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 26 июня 2019 года в помещении суда апелляционные жалобы Администрации города Пензы, Управления градостроительства и архитектуры администрации города Пензы

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 19 марта 2019 года по делу № А49-1970/2018 (судья Табаченков М.В.),

по заявлению индивидуального предпринимателя Базекиной Александры Евгеньевны (ОГРН 318583500009267, ИНН 583600601927), г.Пенза,

к Администрации города Пензы (ОГРН 1025801358945, ИНН 5836010360), г.Пенза,

третье лицо:

Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы, г. Пенза,

о признании незаконным решения,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Базекина (Варыпаева) Александра Евгеньевна (далее – заявитель, предприниматель, ИП Базекина А.Е.) обратилась в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Администрации города Пензы о признании незаконным отказа Администрации города Пензы в выдаче разрешения на строительство здания коммунально-бытового обслуживания на земельном участке с кадастровым номером 58:29:4004002:169, расположенном по адресу: Пензенская область, Пенза, ул. Пушкина, з\у 147, от 20.11.2017; обязании Администрацию города Пензы выдать индивидуальному предпринимателю Варыпаевой А.Е. разрешение на строительство здания коммунально-бытового обслуживания на земельном участке с кадастровым номером 58:29:4004002:169, расположенном по адресу: Пензенская область, г. Пенза, ул. Пушкина, з\у 147 в 7-дневный срок со дня принятия судом решения (т.1 л.д.4)

Определением суда первой инстанции, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено – Управление градостроительства и архитектуры администрации города Пензы (далее – третье лицо).

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 31.05.2018 по делу № А49-1970/2018 суд удовлетворил заявленные требования (т. 2 л.д. 13-16).

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения (т. 2 л.д. 103-106).

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 07.12.2018 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанций отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области (т. 3 л.д. 50-56).

В постановлении суд кассационной инстанции указал, что при новом рассмотрении суду первой инстанции следует установить обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в том числе дать оценку нормативному акту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Пензы в части включения спорного земельного участка в территориальную зону Р-3, дать оценку градостроительному плану спорного земельного участка на соответствие содержащихся в нём сведений документам территориального планирования, Правилам землепользования и застройки г. Пензы, установить к какой территориальной зоне относится спорный участок и возможно ли в соответствии с его видом разрешённого использования строительство на нём объекта комбината бытового обслуживания.

При новом рассмотрении решением Арбитражного суда Пензенской области от 19.03.2019 по делу № А49-1970/2018 заявленные требования удовлетворены (т.4 л.д.75-79).

В апелляционной жалобе Администрация города Пензы просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, в удовлетворении заявленных требований отказать (т.4 л.д.85-90).

Предприниматель апелляционную жалобу отклонил по основаниям, изложенным в письменных возражениях на нее (т.4 л.д.134-138).

В апелляционной жалобе Управление градостроительства просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (т.4 л.д.96-101).

Предприниматель апелляционную жалобу отклонил по основаниям, изложенным в письменных возражениях на нее (т.4 л.д.126-130).

Определением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2019 судебное разбирательство отложено на 26.06.2019.

Определением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2019 произведена замена судьи Юдкина А.А на судью Драгоценнову И.С.

В судебном заседании представитель Администрации города Пензы поддержал свою апелляционную жалобу и апелляционную жалобу Управления градостроительства.

Представитель Управления градостроительства поддержал свою апелляционную жалобу и апелляционную жалобу Администрации города Пензы.

Представитель предпринимателя отклонил апелляционные жалобы по основаниям, приведенным в письменных возражениях.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционных жалобах, письменных возражениях на них и в выступлении представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционные жалобы подлежат удовлетворению, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 12.01.2016 предприниматель Базекина А.Е. является собственником земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169 площадью 3495 кв.м. (т.1 л.д.32)

Из кадастровой выписки о земельном участке следует, что участок расположен на землях категории земли населённых пунктов, разрешённое использование – объекты коммунально-бытового обслуживания (т. 1 л.д. 33).

Постановлением от 19.02.2016 № 223/3 Администрация утвердила градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169. В указанном градостроительном плане, изготовленном по заказу предпринимателя Базекиной А.Е., указано, что участок находится в территориальной зоне Ц-2, одним из основных видов разрешённого использования участка являются объекты коммунально-бытового обслуживания. Какой-либо информации, касающейся ограничений в использовании земельного участка, градостроительный план не содержал (т. 1 л.д. 31).

10.11.2017 в Администрацию поступило заявление предпринимателя Базекиной А.Е. о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства – комбината бытового обслуживания (т. 1 л.д. 21).

Письмом от 20.11.2017 № 2-01Р-1518 Администрация отказала в выдаче разрешения на строительство по следующим мотивам.

Земельный участок находится в границах территории, в отношении которой постановлением Администрации от 17.06.2010 № 630 утверждён проект планировки территории, согласно которому участок расположен в зоне планируемого размещения автостоянки.

Участок расположен в территориальной зоне Р-3 (зона открытых пространств), в которой в качестве основного разрешённого использование не предусмотрено строительство комбината бытового обслуживания (т. 1 л.д. 20)

Заявитель оспорил указанное решение Администрации об отказе в выдаче разрешения на строительство в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела и неправильно применил нормы материального права.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствия решения, действия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушения решением, действиями государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Обязанность доказывания нарушенного права лежит на заявителе.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектов, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство установлены частью 13 статьи 51 ГрК РФ.

Администрация ссылается на то, что решением Пензенской городской Думы от 23.12.2015 № 337-17/6 внесены изменения в решение Пензенской городской Думы от 22.12.2009 № 229-13/5 «Об утверждении правил землепользования и застройки города Пензы», в том числе в отношении территории, расположенной по адресу: г. Пенза, ул. Пушкина, территория «Новой площади» установлена зона открытых пространств (Р-3). Администрация полагает, что земельный участок, принадлежащий заявителю на праве собственности, с учётом указанных изменений на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство и в настоящее время находится в территориальной зоне Р-3, не предполагающей строительство комбината бытового обслуживания. Указание в градостроительном плане земельного участка на территориальную зону Ц-2 не соответствует актуальным Правилам землепользования и застройки города Пензы. Данное обстоятельство препятствует выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, с учётом градостроительного регламента территориальной зоны Р-3. Внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах территориальной зоны носит уведомительный характер. Указанный реестр лишь отображает, а не устанавливает вид разрешённого строительства земельного участка.

Материалами дела, касающимися подготовки и принятия изменений в Правила землепользования и застройки (т. 3 л.д. 84-150, т. 4 л.д. 1-6) подтверждают факт подготовки и внесения в 2015 году изменений в Правила землепользования и застройки города Пензы. Но ни один из этих документов не содержит прямого указания на изменение разрешённого вида использования земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169, принадлежащего предпринимателю Базекиной А.Е.

Суд первой инстанции указывает, что из карты градостроительного зонирования (т. 2 л.д. 2) следует, что земельный участок заявителя внесён в две территориальные зоны – Р-3 и Ц-2, что недопустимо в силу части 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях созданий условий для устойчивого развития территьрий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, но и для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 3 статьи 30 ГрК РФ установлено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных онах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Аналогичные положения содержатся в частях 1, 2 статьи 85 ЗК РФ, согласно которым границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учётом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

При этом, согласно части 6.1 статьи 30 ГрК РФ, обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание границ местоположения границ территориальных зон. Формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органами исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учёта недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ (далее – Закон № 218-ФЗ)

Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтённом в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведениях. Единый государственный реестр недвижимости состоит из:

- реестра объектов недвижимости

- реестра прав, ограничения прав и обременений недвижимого имущества;

- реестра сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон (часть 2 статьи 7 Закона № 218-ФЗ).

Исходя из положений статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации и указанных норм Закона № 218-ФЗ порождающими права и обязанности в отношении объектов недвижимости являются данные, сведения о которых внесены в Единый государственный реестре недвижимости. Сведения о внесении изменений вида территориальной зоны, на которой расположен принадлежащий на праве собственности заявителю земельный участок, до настоящего времени в Единый государственный реестр недвижимости не внесены.

Суд первой инстанции принял во внимание, что наличие оснований для выдачи разрешения на строительство должно оцениваться на основании актуальных сведений на момент обращения соискателя с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

На момент подачи предпринимателем Базекиной А.Е. заявления о выдаче разрешения на строительство 10.11.2017 (т. 1 л.д. 21), принадлежащий заявителю земельный участок находился в границах территориальной зоны Ц-2 и имелся утверждённый в установленном порядке градостроительный план земельного участка, не содержащий ограничений для использования земельного участка с целью строительства объекта капитального строительства – здания коммунально-бытового обслуживания.

Разрешённое использование земельного участка в территориальной зоне Ц-2 (размещение объектов коммунально-бытового обслуживание) соответствует градостроительному регламенту указанной зоны, утверждённому решением Пензенской городской Думы от 22.12.2009 № 58/001/0332017-7128, подтверждено градостроительным планом земельного участка (т. 1 л.д. 22), кадастровой выпиской о земельном участке (т. 1 л.д. 33) кадастровым планом территории (т. 1 л.д. 110), кадастровой выпиской о территориальной зоне (т. 1 л.д. 130). Имеется положительное заключение экспертизы проектной документации (т. 1 л.д. 46).

На момент обращения заявителя к Администрации с заявлением о выдаче разрешения на строительство в Едином государственном реестре недвижимости принадлежащий предпринимателю Базекиной А.Е. земельный участок значился в территориальной зоне Ц-2, что следует из кадастровой выписки о земельном участке (т. 1 л.д. 33).

На момент рассмотрения настоящего дела сведения о принадлежности земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169 к одной из территориальных зон в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют, что следует из письма филиала Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Пензенской области от 26.02.219 № 01-04-0470 (т. 4 л.д. 15).

С учётом расположения земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169 в границах двух территориальных зон на карте территориального зонирования, а также отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о границах территориальных зон, исключается возможность достоверно определить принадлежность указанного выше земельного участка заявителя к территориальной зоне Р-3.

Изложенные факты не позволяют признать недостоверными сведения в градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169 в территориальной зоне Ц-2, а не Р-3, поскольку на момент изготовления и утверждения ответчиком градостроительного плана в Едином государственном реестре недвижимости спорный земельный участок находился в границах территориальной зоны Ц-2.

Следовательно, у суда нет законных, подтверждённых надлежащими доказательствами оснований для вывода о нахождении земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169 в границах территориальной зоны Р-3, в том числе в силу отсутствия таковых границ. Соответственно, у Администрации не было законных оснований для издания 29.05.2018 постановления № 943 (т. 2 л.д. 3) об отмене постановления об утверждении градостроительного плана. Суд не имеет достаточных оснований для признания недостоверными сведений в градостроительном плане о нахождении спорного земельного участка в границах территориальной зоны Ц-2.

Данные обстоятельства не позволяют сделать определённый вывод о том, изменяется ли вид разрешённого использования принадлежащего заявителю земельного участка в связи с внесением в 2015 году изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города Пензы. В силу этого суд не имеет оснований для оценки соответствующих актов городской Думы с точки зрения влияния их на права предпринимателя Базекиной в сфере землепользования.

Довод Администрации об утверждении в 2010 году проекта планировки территории не может быть принят судом.

Указанный проект утверждался в период нахождения земельных участков в территориальной зоне Ц-2. Изменение вида территориальной зоны, по утверждению самого ответчика, предполагает корректировку проекта планировки с учётом указанного изменения. Поэтому такой проект планировки не может быть положен в основу выводов о допустимом использовании земельного участка заявителя.

В результате исследования представленных в дело доказательств суд приходит к выводу о недоказанности основания для выдачи разрешения на строительство, заявленного Администрацией. Иных оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство суд не установил.

Суд не установил законных оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство.

На основании изложенного, суд первой инстанции установил, что оспариваемое решение об отказе в выдаче разрешения на строительство, противоречит градостроительному законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения о признании незаконным решения должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В данном случае допущенные ответчиком нарушения прав и законных интересов заявителя могут быть устранены выдачей разрешения на строительство в месячный срок со дня принятия настоящего решения, на основании части 7 статьи 201 АПК РФ. Суд первой инстанции полагает, что указанный срок является реальным для исполнения судебного акта.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, не учел следующее.

В силу норм части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения в связи с непредставление документов, предусмотренных частью 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 ГрК РФ).

Согласно части 9 статьи 1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Порядок утверждения градостроительных планов регламентирован нормами статьями 44 и 46 ГрК РФ и не содержит обязанности собственника или иного законного владельца земельного участка отслеживать изменение градостроительных регламентов и норм и последовательно обеспечить их отражение на градостроительном плане земельного участка.

Сведения, которые содержатся в градостроительном плане земельного участка, необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

Таким образом, наличие у застройщика градостроительного плана дает основания обращения за выдачей разрешения на строительство объекта, назначение и параметры которого соответствуют указанному в градостроительном плане земельному участку.

В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.06.2013 № 136/13, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе, по сроку, если такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов.

В законодательстве отсутствует указание на необходимость выдачи нового градостроительного плана земельного участка после принятия документов градостроительного планирования (генеральный план) или градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки).

До внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки выдаваемый заявителю градостроительный план земельного участка должен отражать действовавший градостроительный регламент.

Аналогичные выводы изложены в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.01.2017 № 308-КГ16-18945.

Из правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 № 1633/13, следует, что по смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

Согласно статье 8 ГрК РФ и статье 11 ЗК РФ вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен исключительно к компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

В соответствии с частью 1 статьи 18 ГрК РФ Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления.

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 ГрК РФ.

Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 ГрК РФ следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Соответствующий правовой вывод содержится в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2018 № 50-АПГ18-4, определении Верховного Суда Российской Федерации от 12.04.2018 № 81-АПГ18-2.

Следовательно, должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального образования.

Земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (часть 2 статьи 7 ЗК РФ).

В силу части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Утвержденные в установленном порядке градостроительные и иные ограничения в использовании территории населенного пункта могут препятствовать размещению (строительству) на земельном участке определенного объекта капитального строительства (статьи 36, 37 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 23 ГрК РФ установлено, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа (далее также -генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, обеспечения нрав и законных интересов физических и юридических лиц.

Согласно пункта 1 и 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных Генеральным планом.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ.

Учитывая вышеизложенное, необходимо первоначально внесение изменений в Генеральный план города Пензы.

Выводы суда первой инстанции о нахождении спорного земельного участка в территориальной зоне Ц-2 по прежнему основаны на градостроительном плане земельного участка по адресу: г. Пенза, ул. Пушкина, утвержденным постановлением администрации города Пензы от 19.02.2016 (т. 1 л.д. 22), и кадастровой выписке о территориальной зоне от 23.05.2018 (т. 1 л.д. 130), на документах содержащих недостоверные сведения о правовом режиме спорного земельного участка несоответствующем муниципальным нормативным правовым актам, а именно решению Пензенской городской Думы от 22.12.2009 № 229-13/5 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Пензы» и Генеральному плану города Пензы, утвержденному решением Пензенской городской Думы от 28.03.2008 №916-44/4.

Судом первой инстанции не учтено, что в соответствии с Генеральным планом города Пензы, утвержденным решением Пензенской городской Думы от 28.03.2008 № 916-44/4, земельный участок предпринимателя с кадастровым номером 58:29:4004002:169 находится в зоне природно-рекреационных территорий (зеленные насаждения общего пользования).

Согласно части 9 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Порядок рассмотрения предложений о внесении изменений в Генеральный план города Пензы утвержден постановлением Администрации города Пензы от 23.03.2015 № 358 «Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о внесении изменений в Генеральный план города Пензы».

Решением Пензенской городской Думы от 26.06.2015 № 200-10/6 внесены изменения в решение Пензенской городской Думы от 28.03.2008 № 916-44/4 «Об утверждении Генерального плана города Пензы».

При подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28.03.2008 № 916-44/4, относительно территории, включающей земельный участок, принадлежащий заявителю, учитывалось предложение, поступившее от Пензенского отделения Союза Архитекторов РФ, заключающееся в следующем.

Внесение изменений в Генеральный план города Пензы относительно территории, расположенной по ул. Пушкина (район «Новой площади»), необходимо для строительства и благоустройства пешеходного бульвара. В настоящее время на рассматриваемой территории расположена малоценная жилая застройка. Севернее, между улицами Суворова и Бакунина размещается современное здание филармонии. Главный фасад здания филармонии обращен на улицу Суворова и одновременно к основному пешеходному бульвару. На другой стороне организуемой площади, на одной оси с филармонией, размещается здание киноконцертного зала. Здания филармонии и киноконцертного зала являются основными объектами «Новой площади». Данные объекты объединены композиционной осью пешеходным бульваром, который в дальнейшем соединит две параллельные улицы Суворова и Пушкина. Предполагается изменение общественно-деловой функциональной зоны на природно-рекреационные территории.

Проект внесения изменений в Генеральный план города Пензы рассмотрен на публичных слушаниях, состоявшихся 13.04.2015. Информация о дате, времени и месте проведения публичных слушаний опубликована в газете «Муниципальные ведомости. Пенза» от 10.03.2015 № 13 (193) и размещена на официальном сайте администрации города Пензы. На публичных слушаниях несогласие с предложением Пензенского отделения Союза Архитекторов РФ не выражалось, письменных возражений в адрес Администрации города Пензы также не поступало.

Согласно статье 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки, а также проекта внесения изменений в указанные правила осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования.

Соответственно, все изменения, вошедшие в проект внесения изменений в Генеральный план города, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 26.06.2015 № 200-10/6, включены в проект внесения изменений Правил землепользования и застройки города Пензы в виде изменений карты градостроительного зонирования.

12.10.2015 в Администрации города Пензы состоялись публичные слушания по вопросу рассмотрения проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Пензы. По результатам слушаний подготовлено заключение, опубликованное в газете «Муниципальные ведомости. Пенза» от 16.10.2015 № 60 (240) и размещенное на официальном сайте администрации города Пензы.

Решением Пензенской городской Думы от 23.12.2015 № 337-17/6 внесены изменения в решение Пензенской городской Думы от 22.12.2009 № 229-13/5 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Пензы», в том числе в отношении территории, расположенной по адресу: г. Пенза, ул. Пушкина, территория «Новой площади», установлена территориальная зона открытых пространств (Р-3).

Таким образом, карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Пензы приведена в соответствие с картой функциональных зон городского округа Пенза, определенных Генеральным планом города Пензы.

В отношении вывода суда первой инстанции, что материалами дела не подтвержден факт изменения разрешенного вида использования земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169.

Нахождение земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Пенза, ул. Пушкина, з/у 147, в территориальной зоне Р-3 подтверждается решением Пензенской городской Думы от 23.12.2015 № 337-17/6, которым внесены изменения в решение Пензенской городской Думы от 22.12.2009 № 229-13/5 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Пензы», в том числе в отношении территории, расположенной по адресу: г. Пенза, ул. Пушкина, территория «Новой площади».

Представленная Администрацией карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г. Пензы является надлежащим доказательством в силу того, что указанные муниципальные нормативные акты не оспорены в судебном порядке и являются действующими.

Относительно того, что вид разрешенного использования земельного участка предпринимателя, указанный в градостроительном плане земельного участка и кадастровой выписке из единого государственного реестра недвижимости, не соответствует документам, определяющим правовой режим земель.

По смыслу статей 41-46, 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из Правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок (Постановление Президиума ВАС РФ от 02.07.2013 № 1633/13 по делу № А75-2235/2012).

В рассматриваемом случае отнесение земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169 в градостроительном плане, утвержденном постановлением администрации города Пензы от 19.02.2016 № 223/3, к территориальной зоне Ц-2 не соответствует градостроительному зонированию установленному Правилам землепользования и застройки города Пензы, что является нарушением положений статьи 44 (действовавшей до дня вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ), 46, 57.3 ГрК РФ, что является основанием для его отмены в порядке статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 06.07.2004 № 1424/04 по делу № А75-887-А/2003, определение Верховного Суда РФ от 25.03.2009 № 41-В08-43).

Как видно из материалов дела, что постановлением Администрации города Пензы № 943 от 29.05.2018 отменено постановление администрации города Пензы от 19.02.2016 № 223/3 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: город Пенза, ул. Пушкина».

В нарушение статьи 65 АПК РФ предприниматель не представил доказательств обжалования указанного постановления Администрации в судебном порядке.

Следовательно, в настоящее время отсутствует утвержденный Администрацией градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 58:29:4004002:169, собственником которого является предприниматель.

Сведения из единого государственного реестра недвижимости носят информационный характер и не определяют правовой режим земель.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (часть 2 статьи 7 ЗК РФ).

Вид или виды разрешенного использования земельного участка, здания, сооружения, помещения являются дополнительными сведениями, подлежащими внесению в кадастр недвижимости (пункт 4 части 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ к дополнительным сведениям об объекте недвижимости относятся сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления, сведения, которые содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах (за исключением сведений, указанных в части 2 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ), и сведения, которые в соответствии с частями 1 - 3 статьи 38 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ вносятся в уведомительном порядке.

Указанные положения позволяют сделать вывод, что вид разрешенного использования земельного участка отображается в сведениях государственного земельного кадастра, а не устанавливается этим документом (указанная правовая позиция сформирована в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.10.2010 № 5743/10, от 29.05.2012 № 16485/11, определении Верховного Суда РФ от 07.12.2015 № 306-КГ15-15112, постановлениях АС Поволжского округа от 03.08.2015 № Ф06-26145/2015 по делу № А72-15588/2014, от 08.10.2015 № Ф06-470/2015 по делу № А72-3090/2015, от 19.10.2017 № Ф06-25504/2017 по делу № А12-426/2017).

Таким образом, невнесение в кадастр недвижимости сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка не свидетельствует о том, что фактически измененный вид разрешенного использования не был установлен в соответствии с действующим законодательством на момент подачи заявителем заявления о выдаче разрешения на строительство 10.11.2017.

Судом первой инстанции из карты градостроительного зонирования (т. 2 л.д. 2) установлено, что земельный участок предпринимателя внесен в две территориальные зоны - Р-3 и Ц-2, что недопустимо в силу части 7 статьи 11.9 ЗК РФ.

Согласно части 7 статьи 11.9 ЗК РФ не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

На основании части 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Таким образом, земельный участок с кадастровым номером 58:29:4004002:169 сформирован 15.12.2015 с нарушением части 7 статьи 11.9 ЗК РФ,

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что Администрация города Пензы законно отказала предпринимателю в выдаче разрешения на строительство здания коммунально-бытового обслуживания на земельном участке с кадастровым номером 58:29:4004002:169, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Пенза, ул. Пушкина, з/у № 147.

Суд апелляционной инстанции считает, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных предпринимателем требований.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что решение Арбитражного суда Пензенской области от 19 марта 2019 года по делу № А49-1970/2018 подлежит отмене, принятию нового судебного акта, в удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Базекиной Александры Евгеньевны следует отказать.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 19 марта 2019 года по делу №А49-1970/2018 отменить.

Принят новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Базекиной Александры Евгеньевны отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий В.Е. Кувшинов

Судьи И.С. Драгоценнова

Н.В. Сергеева