Гражданский кодекс часть 1

от Управления Федерального казначейства по Пензенской области - представители Агеева Т.А.(доверенность от 12.02.2018), Боровикова Ж.В.(доверенность от 19.04.2017),

от Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Пензенской области - представитель Артюшина Н.Ю.(доверенность от 07.06.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале № 3, дело по апелляционной жалобе Управления Федерального казначейства по Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 08 августа 2018 года по делу № А49-4796/2018 (судья Столяр Е.Л.),

принятое по заявлению Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Пензенской области (ОГРН 1025801105967; ИНН 5834007500),

к Управлению Федерального казначейства по Пензенской области (ОГРН 1025801353060;

ИНН 5836200530),

о признании недействительным представления 22.03.2018 № 55-20-15/1059,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Пензенской области (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Пензенской области (далее - ответчик), о признании недействительным представления 22.03.2018 № 55-20-15/1059.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 08 августа 2018 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Управление Федерального казначейства по Пензенской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы ссылается на неполное исследование судом обстоятельств дела, неправильное применение норм материального права.

В жалобе указывает на законность и обоснованность вынесенного представления.

Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Пензенской области апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Представитель Управления Федерального казначейства по Пензенской области в судебном заседании поддержал доводы своей апелляционной жалобы.

Представитель Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Пензенской области в судебном заседании с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Пензенской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, выступлений представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

Приказом УФК по Пензенской области от 28.12.2018 № 474 назначена выездная проверка УФСИН России по Пензенской области по вопросам использования средств федерального бюджета на вещевое и продовольственное обеспечение отдельных органов исполнительной власти Российской Федерации на 2017 год.

Актом выездной проверки УФК по Пензенской области от 05.02.2018 установлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации в деятельности УФСИН России по Пензенской области в сумме 394 580 руб. и 44 481 186 руб. 67 коп., в том числе в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в сумме 32 906 340 руб., а также неэффективное использование бюджетных средств в сумме 17 201 380 руб. 50 коп.

По результатам проведения выездной проверки заявителя УФК по Пензенской области 22.03.2018 вынесено представление № 55-20-15/20159, в котором на УФСИН России по Пензенской области возложена обязанность в срок до 20.04.2018 рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в части правильности применения кодов направления расходов по целевой статье в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н, при утверждении бюджетной сметы расходов и доведения до ЛБО до подведомственных учреждений; расчета потребности в вещевом имуществе для личного состава с учетом переходящих запасов предметов вещевого имущества с целью эффективного использования бюджетных средств при приобретении вещевого имущества для личного состава, приобретения продуктов питания с учетом региональных цен по аналогичной продукции на территории Пензенской области с целью эффективного использования бюджетных средств.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых заявление удовлетворено.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно главе 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ установлено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Объектами государственного (муниципального) контроля в силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса РФ являются, в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 267.1 Бюджетного кодекса РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Бюджетные полномочия Федерального казначейства изложены в статье 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными настоящим Кодексом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Полномочия Федерального казначейства (Казначейство России) закреплены в Положении о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, согласно которому Казначейство России является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, подведомственные федеральные казенные учреждения во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения № 703).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (далее - Правила).

Согласно подпункту «а» пункта 6 Правил Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованностью закупок; за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график.

В силу подпункта «а» пункта 7 Правил объектом контроля в финансово-бюджетной сфере являются главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В соответствии с пунктом «а» пункта 68 Правил при осуществлении полномочий, предусмотренных подпунктом «а» пункта 6 настоящих Правил Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Представления и предписания в течение 10 рабочих дней со дня принятия решения об их направлении направляются (вручаются) представителю объекта контроля в соответствии с настоящими Правилами (пункт 73 Правил).

Согласно пункту 74 Правил отмена представлений и предписаний Федерального казначейства (его территориального органа) осуществляется в судебном порядке.

В соответствии с нормами статьи 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу пункта 1 статьи 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Понятие бюджетного нарушения приведено в пункте 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому бюджетным правонарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, указаны в главе 30 Бюджетного кодекса РФ, к числу которых относятся следующие: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов.

Частями 4 и 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, суд осуществляет проверку оспариваемого акта, решений и действий и устанавливает их соответствие закону, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта, законности принятия оспариваемых решений и совершения действий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения действий, возлагается на орган, который принял этот акт, решение или совершил действия.

В пункте 1 оспариваемого представления заявителю вменяется то, что УФСИН России по Пензенской области, как распорядитель средств, в результате неверного применения кода направления расходов 90049 «Расходы на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований» по целевой статье 42 3 08 00000 «Обеспечение соблюдения международных стандартов обращения с осужденными в местах лишения свободы и лицами, содержащимися под стражей», утверждена бюджетная смета и доведены до ЛБО за счет средств федерального бюджета ФКУ ИК-5 УФСИН России по Пензенской области по данному коду целевой статьи на приобретение продовольствия в рамках приносящей доход деятельности, не связанной с привлечением труда осужденных в 2017 году для столовой, что привело к нарушению, связанному с классификацией расходов.

Сумма нарушения в денежном выражении определена в рассматриваемом пункте представления в размере 394580 руб.

По мнению проверяющих заявителем нарушен пункт 2 статьи 18 Бюджетного кодекса РФ, раздел 4(1).2.3 Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н. В судебном заседании представители ответчика пояснили, что в номере пункта Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденных приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н, допущена опечатка, правильным является указание номера пункта «4(1).2.5(1)».

Пунктом 2 статьи 18 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что определение принципов назначения, структуры, порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с настоящим Кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством Российской Федерации.

Согласно разделу 4(1).2.5(1) по коду направления расходов 90049 «Расходы на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований» отражаются расходы федерального бюджета на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск иных воинских формирований.

По целевой статье 42 3 08 00000 отражаются расходы федерального бюджета на реализацию продпрограммы «Обеспечение соблюдения международных стандартов обращения с осужденными в местах лишения свободы и лицами, содержащимися под стражей».

Как установлено материалами дела, УФСИН России по Пензенской области является участником бюджетного процесса - распорядителем (получателем) бюджетных средств. ФКУ ИК-5, являясь подведомственным УФСИН России по Пензенской области учреждением, приобретает продукты питания для столовой.

Федеральной службой исполнения наказаний (далее - ФСИН России) как главным распорядителем бюджетных средств доведены до УФСИН России по Пензенской области лимиты (распорядителя бюджетных средств) бюджетных обязательств по КБК 320 0305 423 08 90049 244 в общей сумме 193 845 639 руб. 16 коп.

Расходным расписанием от 18.01.2017 № 00146023/006 по КБК 320 0305 42 3 08 90049 244 главным распорядителем бюджетных средств (ФСИН России) на 2017 год доведены лимиты бюджетных обязательств на осуществление расходов в рамках осуществления приносящей доход деятельности, не связанной с привлечением к труду осужденных в сумме 3424900 руб. Данное расходное расписание доведено до УФСИН России по Пензенской области телеграммой (т. 1 л.д. 89, т. 4 л.д. 108).

УФСИН России по Пензенской области утверждена смета расходов ФКУ ИК-5 и доведены лимиты бюджетных обязательств по КБК 320 0305 423 0890049 244 в общей сумме 394580 руб. на приобретение продуктов питания для столовой по приносящей доход деятельности.

Доходы, полученные от реализации готовых блюд, поступили в доход федерального бюджета по коду дохода 1 14 02013 01 7000 440.

В соответствии с расшифровкой к смете по КБК 320 0305 423 08 90049 244 ФКУ ИК-5 приобретало продукты питания для столовой (фарш куриный, колбаса, майонез, крабовые палочки, квас и т.д.), то есть продукты питания в целях осуществления приносящей доход деятельности без привлечения труда осужденных.

Поскольку в составе затрат по целевой статье 90049 отражаются затраты на приобретение продуктов питания для осужденных, рассчитанные в соответствии с нормами приказа ФСИН России от 06.07.2016 № 467 «Об утверждении порядка определения нормативных затрат на обеспечение функций ФСИН России, территориальных органов ФСИН России и федеральных казенных учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению продовольствием, столово-кухонной посудой, оборудованием, инвентарем и моющими средствами осужденных к лишению свободы, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы и служебных животных», которые не предусматривают приобретение для осужденных вышеуказанных продуктов питания, УФК по Пензенской области пришло к выводу о том, что УФСИН России по Пензенской области нарушило классификацию расходов бюджета.

Суд, не соглашаясь с доводами ответчика, правомерно исходил из следующего.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель соответствующего бюджета) - это орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Принципами бюджетной системы Российской Федерации, в том числе являются адресность и целевой характер бюджетных средств, а также подведомственность расходов бюджетов.

Статьей 20 Бюджетного кодекса РФ установлено, что перечень главных администраторов доходов бюджета утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете.

В соответствии со статьей 160.1 Бюджетного кодекса РФ главный администратор доходов бюджета в числе прочего формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета.

Статьей 21 Бюджетного кодекса РФ установлено, что перечень главных распорядителей средств федерального бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Согласно статье 158 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель бюджетных средств формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств.

Круг распорядителей и получателей бюджетных средств формируется с учетом принципа подведомственности расходов бюджетов. Согласно статье 38.1 Бюджетного кодекса РФ указанный принцип означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Приказом ФСИН России от 05.06.2015 № 512 «Об осуществлении бюджетных полномочий администраторов доходов федерального бюджета учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы» утвержден перечень учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, осуществляющих бюджетные полномочия администраторов доходов федерального бюджета, к которым, в том числе отнесены УФСИН России по Пензенской области, ФКУ ИК-5 УФСИН России по Пензенской области, а к источникам доходов федерального бюджета отнесены средства от реализации материальных запасов, товаров при осуществлении приносящей доход деятельности, не связанной с привлечением осужденных к труду (деятельность магазинов (ларьков), столовых, реализации учебной литературы и т.п.) по коду 320 1 14 02013 01 7000 440.

При таких обстоятельствах суд верно указал, что поскольку лимиты бюджетных обязательств на осуществление расходов в рамках приносящей доход деятельности, не связанной с привлечением к труду осужденных, доведены до заявителя главным распорядителем бюджетных средств, оснований считать, что заявителем как распорядителем бюджетных средств при доведении до подведомственных учреждений данных лимитов бюджетных обязательств произведено с нарушением классификации расходов, не имеется.

Довод ответчика о том, что расходное расписание должно быть доведено не телеграммой, а в виде документа, оформленного в соответствии с приказом Министерства финансов от 30.09.2008 № 104н, является обоснованным, однако заявитель представил в материалы дела не только вышеуказанную телеграмму, но и соответствующее расходное расписание.

Судом правомерно отклонен довод ответчика о том, что в расходном расписании отсутствует расшифровка конкретных расходов по виду 320 0305 423 0890049 244, поскольку соответствующие сведения содержатся в вышеуказанной телеграмме, которая является лишь способом доведения соответствующей информации (расходного расписания) до получателя бюджетных средств.

В п. 2 оспариваемого представления изложено следующее вменяемое заявителю нарушение: УФСИН России по Пензенской области приобрело вещевое имущество (ботинки кожаные с высокими берцами, полусапоги мужские хромовые утепленные) для личного состава при наличии переходящих запасов по данным предметам вещевого имущества для личного состава по состоянию на 01.01.2017, которые полностью обеспечивают потребность в данных предметах вещевого имущества личного состава в 2017 году, что привело к неэффективному расходованию бюджетных средств, так как нарушен принцип эффективности использования бюджетных средств, а именно: при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности).

Сумма нарушения в денежном выражении определена в рассматриваемом пункте представления в размере 1 362 160 руб.

По мнению проверяющих заявителем нарушены ст.34 Бюджетного кодекса РФ, пункты 1.3, 6.3 Положения о материально-техническом обеспечении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ от 31.12.2003 № 331.

Суд, удовлетворяя заявление по указанному эпизоду, правомерно исходил из следующего.

Принципы бюджетной системы Российской Федерации изложены в статье 28 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой одним из таких принципов является принцип эффективности использования бюджетных средств.

В соответствии с нормами статьи 34 Бюджетного кодекса РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как указал Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 Постановления от 22.06.2006 № 23 (в ред. от 26.02.2009) «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Согласно пункту 1.3 Положения о материально-техническом обеспечении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.12.2003 № 331, одним из принципов организации обеспечения ресурсами является принцип эффективности и экономии использования бюджетных средств.

В соответствии с пунктами 6.1 и 6.3 в учреждениях и органах УИС Минюста России создаются переходящие запасы продовольствия, вещевого имущества, моющих средств, предметов первой необходимости и котельно-печного топлива. Переходящие остатки предметов вещевого имущества для обеспечения сотрудников учреждений УИС, имеющих специальные звания, устанавливаются в размере 50 процентов годового расхода этого имущества.

Из акта проверки следует, что остаток вещевого имущества УФСИН России по Пензенской области по состоянию на 01.01.2017 составил 20 468 254 руб. 08 коп., потребность на 2017 год – 7 338 000 руб., поступление в 2017 году – 8 370 518 руб. 15 коп., годовой расход -11 425 342 руб. 37 коп., остаток на 01.01.2018 – 17 287 517 руб. 86 коп., или 151,31% годового расхода.

В качестве нарушений, указанных в оспариваемом представлении УФК по Пензенской области указало на 2 позиции:

ботинки мужские с высокими берцами: остаток на 01.01.2017 составил 635 пар на общую сумму 962554 руб. 87 коп., потребность составила 247 пар на общую сумму 413000 руб., приобретено 247 пар на общую сумму 424840 руб., годовой расход - 364 пары на общую сумму 551763 руб. 73 коп., остаток на 01.01.2018 - 518 пар на общую сумму 835631 руб. 14 коп. или 151,44%, что в 3 раза превышает установленный размер норматива, или на 559749 руб. 28 коп.;

полусапоги мужские хромовые утепленные: остаток на 01.01.2017 составил 173 пары на общую сумму 239757 руб. 44 коп., потребность - 600 пар на общую сумму 986000 руб., приобретено 600 пар на общую сумму 937320 руб., годовой расход - 69 пар на общую сумму 95625 руб. 79 коп., остаток на 01.01.2018 - 704 пары на общую сумму 1081451 руб. 65 коп. или 1130,92%, что в 22 раза превышает установленный размер норматива, или на 1033638 руб. 75 коп.

В суммовом выражении неэффективность расходования бюджетных средств, по мнению ответчика, составила 1362160 руб., то есть сумма средств, израсходованных заявителем на приобретение 247 пар ботинок с высокими берцами – 424 840 руб., и сумма средств, израсходованных на приобретение 600 пар полусапог мужских хромовых – 937 320 руб.

Порядок вещевого обеспечения сотрудников органов уголовно-исполнительной системы предусмотрен Общими положениями о вещевом обеспечении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждение и органов уголовно-исполнительной системы, имеющих специальные звания внутренней службы, являющихся приложением № 3 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 789 (далее - Общие положения о вещевом обеспечении).

Согласно пункту 2 Общих положений о вещевом обеспечении сотрудников является одним из видов материального обеспечения и включает в себя комплекс мероприятий по определению потребности в обеспечении имуществом и техническими средствами вещевой службы, снабжению ими, их разработке, заготовке, содержанию, использованию (носке (эксплуатации), расходу), модернизации, ремонту и утилизации (реализации) и комплекс мероприятий по банно-прачечному обслуживанию, а также руководство деятельностью вещевой службы по специальным вопросам.

В соответствии с пунктом 6 Общих положений о вещевом обеспечении переходящие запасы вещевого имущества и моющих материалов текущего обеспечения содержатся в подразделениях органов уголовно-исполнительной системы и предназначены для своевременного и бесперебойного вещевого обеспечения сотрудников при переходе на ношение формы одежды по летнему или зимнему сезону, для банно-прачечного обслуживания сотрудников, а также для подгонки предметов вещевого имущества.

В силу пункта 8 Общих положений о вещевом обеспечении нормы содержания вещевого имущества определяют наименование и количество белья, постельного белья, постельных принадлежностей и санитарно-хозяйственного имущества, которые должны содержаться в органах уголовно-исполнительной системы в расчете на одного сотрудника в целях своевременного и бесперебойного вещевого обеспечения.

Согласно пункту 9 Общих положений о вещевом обеспечении нормы снабжения сотрудников вещевым имуществом определяют наименования и количество предметов вещевого имущества, выдаваемых на одного сотрудника или на подразделение в целом, сроки их носки (эксплуатации), а также категории сотрудников, которые обеспечиваются таким вещевым имуществом.

Нормы снабжения сотрудников вещевым имуществом личного пользования, как указано в пункте 12 Общих положений о вещевом обеспечении, установлены в приложении № 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 789.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20.05.2013 № 71 утвержден Порядок обеспечения вещевым имуществом сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, имеющих специальные звания внутренней службы (далее -Порядок обеспечения вещевым имуществом), который определяет правила снабжения вещевым имуществом сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (далее - УИС), имеющих специальные звания внутренней службы (далее -сотрудники) ФСИН России (зарегистрировано в Минюсте России 28.05.2013 № 28545).

Организационные функции обеспечения вещевым имуществом сотрудников учреждений и органов УИС осуществляет управление тылового обеспечения ФСИН России, а непосредственное обеспечение сотрудников вещевым имуществом осуществляется подразделениями материально-технического и хозяйственного обеспечения учреждений и органов УИС (пункт 2 Порядка обеспечения вещевым имуществом).

В силу пункта 3 Порядка обеспечения вещевым имуществом предметы вещевого имущества личного пользования выдаются сотрудникам по нормам снабжения № 1 -5, предусмотренным приложением № 4 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 789. Поставки вещевого имущества по решению ФСИН России осуществляется в централизованном и децентрализованном порядке на списочную численность сотрудников с учетом переходящих и страховых запасов и в пределах выделенных бюджетных средств на эти цели.

Объемы поставок вещевого имущества, закупаемого за счет средств федерального бюджета и включаемого в государственный оборонный заказ, определяются ФСИН России и представляются в Военно-промышленную комиссию при Правительстве Российской Федерации (пункт 4 Порядка обеспечения вещевым имуществом).

Потребность в вещевом имуществе определяется подразделениями материально-технического и хозяйственного обеспечения учреждений и органов УИС на основании расчетов, производимых по нормам снабжения, данных о численности сотрудников и заявок учреждений и органов УИС на истребование вещевого имущества (пункт 6 Порядка обеспечения вещевым имуществом).

Обеспечение вещевым имуществом осуществляется по планам снабжения, составленным учреждениями, непосредственно подчиненными ФСИН России, и территориальными органами ФСИН России (пункт 7 Порядка обеспечения вещевым имуществом).

Отпуск вещевого имущества сотрудникам производится равномерно в течение года с учетом положенности (пункт 8 Порядка обеспечения вещевым имуществом).

Отпуск вещевого имущества сотрудникам производится на основании установленной ростовки (пункт 10 Порядка обеспечения вещевым имуществом).

Суд первой инстанции, исходя из анализа указанных норм права, сделал правильный вывод о том, что размер вещевого обеспечения сотрудников органов уголовно-исполнительной системы определяется, исходя из потребности бесперебойного обеспечения сотрудников конкретными наименованиями вещевого имущества, его количества, норм, ростовки, сроков носки.

При этом вышеприведенные правовые нормы не содержат критериев определения размера переходящих запасов вещевого имущества. Порядок обеспечения вещевым имуществом устанавливает лишь требование к его поставке, а именно - с учетом переходящих и страховых запасов, в соответствии с потребностью и в пределах выделенных бюджетных средств на эти цели.

Как установил суд и следует из материалов дела, годовая потребность в вещевом имуществе для личного состава на 2017 год составила в общей сумме 19258,4 тыс.руб., переходящий запас -9169,6 тыс.руб. (т. 1 л.д. 99-102), то есть потребность превысила запасы более чем на 50%.

Закупка вещевого имущества произведена заявителем в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, доказательств обратного материалы проверки УФК по Пензенской области не содержат.

Следовательно, УФК по Пензенской области не доказало, что вышеуказанные расходные операции по приобретению вещевого имущества были выполнены УФСИН России по Пензенской области без разумной цели и являлись излишними.

Ссылка ответчика на нормы Положения о материально-техническом обеспечении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от 31.12.2003 № 331, устанавливающие переходящий запас вещевого имущества до 50 процентов годового расхода этого имущества, правомерно отклонена судом, поскольку данная норма не носит императивного характера. Более того, годовой расход вещевого имущества напрямую связан с потребностью в данном имуществе, и разделять данные понятия не разумно: в 2017 году годовой расход вещевого имущества УФСИН России по Пензенской области (11425342 руб. 37 коп.) превысил его потребность (7338000 руб.) и фактическое поступление (8370517 руб. 15 коп.).

Согласно пункту 3 оспариваемого представления содержание вменяемого заявителю нарушения заключается в следующем: в результате применения цен на поставляемую продукцию, без учета региональных цен на аналогичные товары, УФСИН России по Пензенской области допущено неэффективное использование бюджетных средств, так как нарушен принцип эффективности использования бюджетных средств, а именно: при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности).

Сумма нарушения в денежном выражении определена в рассматриваемом пункте представления в размере 301560 руб. 50 коп.

По мнению проверяющих заявителем нарушена ст.34 Бюджетного кодекса РФ, п. 4.1 Положения о материально-техническом обеспечении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ от 31.12.2003 № 331 (далее - Положение о материально-техническом обеспечении)

Согласно п. 4.1 Положения о материально-техническом обеспечении заключение государственных контрактов (договоров) на поставку продукции осуществляется на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и другими нормативными актами по ценам, рекомендуемым (утвержденным) ГУИН Минюста России, а также не превышающим среднесложившиеся в регионе.

Как установлено актом проверки, в 2017 году УФСИН России по Пензенской области заключило государственные контракты на поставку продуктов питания путем размещения заказа единственного поставщика - учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы РФ, в которых осуществляется производство товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также у сторонних организаций.

В проверяемом периоде УФСИН России по Пензенской области приобретало продукты питания по предельным ценам, доведенным ФСИН России, независимо от территориального расположения и без учета средних региональных цен на аналогичную продукцию.

В соответствии с письмом ФСИН России от 26.12.2016 № 04-76470 предельная цена на продовольствие составила, в том числе на яйцо куриное - 4,7 руб. за 1 шт.

Тогда как по данным Федеральной службы государственной статистики (официальный сайт - www.gks.ru) средняя цена производителей сельскохозяйственной продукции по Пензенской области составила за штуку: на яйцо куриное: январь - 4,4 руб.; март - 4,0 руб.; май - 3,74 руб.; ноябрь - 3,6 руб.

В 2017 году УФСИН России по Пензенской области заключило 7 государственных контрактов на поставку продуктов питания (яиц) в рамках государственного оборонного заказа по цене 4,7 руб. за штуку (в январе - 1 контракт (ФКУ ИФК-5), на поставку 59300 штук, в марте - 3 контракта (ФКУ ИФК-5, ФКУ ИФК-4, ООО «ТоргСнаб») на поставку 424990 штук, в ноябре - 1 контракт (ФКУ ИФК-5) на поставку 34360 штук); по цене 4,22 за штуку (в мае - 1 контракт (ООО «Главный поставщик») на поставку 75330 штук; по цене 4 руб. 50 коп. (в ноябре - 1 контракт (ООО «Главный поставщик») на поставку 10080 штук; итого на общую сумму 2800907 руб. 60 коп. Однако, в акте проверки указано, что УФСИН по Пензенской области произвело затраты на покупку яиц в сумме 1880446 руб. 50 коп.

С учетом количества поставленных яиц и средней цены производителей Пензенской области по данным УФК по Пензенской области сумма расхода денежных средств на приобретение яиц должна составлять 2402598 руб. 20 коп. ((59300х4,4)+(424990х4)+(75330х3,74)+(44440х3,6)).

Сопоставив цены, указанные Федеральной службой государственной статистики, и цены, по которым заявитель приобрел яйца, ответчик пришел к выводу о неэффективном использовании последним бюджетных средств (нарушен принцип экономности).

Однако, как верн6о указал суд, данная сумма рассчитана недостоверно, поскольку разница между фактически затраченными денежными средствами на покупку яиц (2800907 руб. 60 коп.) и суммами, рассчитанными ответчиком с учетом цен, приведенных на сайте Федеральной службы государственной статистики (2402598 руб. 20 коп.), составляет 398 309 руб. 40 коп.

В 2017 году закупка продовольствия для обеспечения осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в подведомственных учреждениях УФСИН России по Пензенской области осуществлялась в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд».

Условия закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) определены в статье 99 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которым такая закупка может осуществляться заказчиком в следующих случаях:

осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей (пункт 4 части 1)

производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации (пункт 11 части 1).

Перечень товаров (работ, услуг), проводимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2013 № 1292, в который включены яйца куриные в скорлупе свежие (код ОКПД2 01.47.21.000).

Частью 2 статьи 93 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных, в том числе пунктом 11 части 1 настоящей статьи, заказчик размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении такой закупки не позднее, чем за пять дней до даты заключения контракта. Уведомление о такой закупке направляется при ее осуществлении в контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа. К этому уведомлению прилагается копия заключенного в соответствии с настоящим пунктом контракта с обоснованием его заключения.

В силу части 3 статьи 93 Закона № 44-ФЗ в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта. Положения настоящей части не распространяются на случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренные, в том числе пунктом 4 части 1 настоящей статьи.

При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт должен содержать расчет и обоснование цены контракта, за исключением случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), при которых документальное оформление отчета, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, не требуется (часть 4 статьи 93 Закона № 44-ФЗ).

Как установил суд и следует из материалов дела, яйца свежие УФСИН России по Пензенской области закупало у производителей - учреждений уголовно-исполнительной системы (ФКУ ИФК-5, ФКУ ИФК-4), а также у продавцов - ООО «ТоргСнаб» (сумма контракта 99828 руб.) и ООО «Главный поставщик» (суммы контрактов 317892 руб. 60 коп. и 45360 руб.). При этом, как указано в контракте, заключенном с поставщиком ООО «Главный поставщик», сумма которого превышает 100000 руб., данный контракт заключен по итогам проведения электронного аукциона.

Нарушений, связанных с порядком заключения вышеуказанных государственных контрактов, а также методов определения цены, УФК по Пензенской области не выявило.

УФК по Пензенской области указало, что цена вышеуказанных контрактов не соответствует средним ценам производителей, приведенных на сайте Федеральной службы государственной статистики.

Между тем, вышеуказанные правовые нормы не содержат требований относительно установления цены именно по данным производителей, приведенных на вышеуказанном сайте.

Понятия «среднесложившиеся цены в регионе» Закон № 44-ФЗ не содержит.

УФСИН России по Пензенской области сослалось на средние потребительские цены на товары и услуги по Пензенской области в 2017 году по данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пензенской области, согласно которым цены на яйца за штуку составляли: январь - 5 руб. 69 коп.; март - 5 руб. 40 коп.; май - 4 руб. 28 коп.; ноябрь - 4 руб. 42 коп.

При изложенных обстоятельствах поскольку вышеуказанные государственные контракты заключены по ценам, не превышающим предельные цены, установленные главным распорядителем бюджетных средств - ФСИН России, и в пределах средних потребительских цен на товары (работы, услуги) в Пензенской области, суд сделал правильный вывод об отсутствии оснований для вывода о неэффективном использовании бюджетных средств.

Кроме того, полномочия УФК по Пензенской области как органа внутреннего государственного финансового контроля отражены в части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ.

Из приведенных в данной статье полномочий, как пояснили представители ответчика, при проведении проверки цены контрактов УФК по Пензенской области руководствовалось пунктом 3 части 8 данной статьи, а именно - проведение внутреннего государственного финансового контроля в отношении обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график, который, как следует из положений статьи 18 Закона № 44-ФЗ, формируется при планировании закупки, а не после ее осуществления.

Однако, как указано в части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ, органы внутреннего государственного финансового контроля осуществляют контроль, за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи.

Частью 10 статьи 99 Закона № 44-ФЗ установлены полномочия контрольного органа в сфере государственного оборонного заказа в сфере закупок.

Следовательно, у органов Федерального казначейства отсутствуют полномочия по проведению проверок в сфере закупок в рамках государственного оборонного заказа.

Все вышеуказанные государственные контракты по закупке яиц заключены в рамках государственного оборонного заказа, поэтому и обоснованность определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), является прерогативой иного органа.

Кроме того, в силу Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» подлежат обязательной государственной регистрации и официальному опубликованию.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих ведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа Президента Российской Федерации № 763).

Судом установлено, что Положение о материально-техническом обеспечении, нарушение которого вменяется УФСИН России по Пензенской области, в Минюсте не зарегистрировано, официально не опубликовано, следовательно, на него нельзя ссылаться при разрешении спора и применять санкции за невыполнение содержащихся в нем предписаний.

Более того, вмененные заявителю нарушения, содержащиеся в оспариваемом представлении, не обладают признаками бюджетных правонарушений, указанных в главе 29 Бюджетного кодекса РФ.

При таких обстоятельствах и, с учетом приведенных правовых норм, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования о признании недействительным представления УФК по Пензенской области от 22.03.2018 № 55-20-15/1059.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 08 августа 2018 года по делу № А49-4796/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий И.С.Драгоценнова

Судьи А.А.Юдкин

В.Е.Кувшинов