Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконными решения от 03.06.2021 № 4-РВП/2021 по результатам внеплановой камеральной проверки и представления от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021,

при участии:

от Администрации города Владивостока: ФИО1, по доверенности от 21.12.2021, сроком действия до 31.12.2022, служебное удостоверение, диплом (регистрационный номер 06-629),

от Министерства государственного финансового контроля Приморского краю: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Владивостока (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения Министерства государственного финансового контроля Приморского края (далее – Министерство) от 03.06.2021 № 4-РВП/2021, принятого по результатам внеплановой камеральной проверки, и представления от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 24.11.2021 представление Министерства государственного финансового контроля Приморского края от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021 признано незаконным в части пункта 3 об обязании Администрации города Владивостока принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений, выразившихся в изменении существенных условий контрактов. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с принятым решением в части отказа в удовлетворении требований, Администрация обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции в указанной части и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Администрация указывает, что нормы гражданского законодательства Российской Федерации распространяются на правоотношения по закупке товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Ссылается на статью 7 Федерального закона от 27.02.2020 №27-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой положения пункта 30.1 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ) применяются до 31.12.2020 включительно. Следовательно, по мнению апеллянта, законодатель предусмотрел возможность заключения государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров, работ, услуг для подготовки проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, назначенного на 01.07.2020, до 31.12.2020, то есть после даты проведения голосования. Также отмечает, что спорные контракты заключены заказчиком с единственным исполнителем, то есть без проведения торгов. В связи с чем, считает необоснованной ссылку суда первой инстанции на пункт 2 статьи 3 Закона №44-ФЗ, так как положение указанной статьи связано с урегулированием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). С учетом изложенного, полагает, что применение положений статьи 425 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) при заключении муниципальных контрактов на оказание услуг по содействию в подготовке и проведении общероссийского голосования в 2020 году не противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы.

Министерство государственного финансового контроля Приморского края, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, письменный отзыв на апелляционную жалобу не направило, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о причине неявки не сообщило, в связи с чем, суд, руководствуясь статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), провел судебное заседание в отсутствие неявившегося представителя Министерства.

В силу части 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Принимая во внимание, что решение суда обжалуется в части отказа в удовлетворении требований, и возражений по проверке судебного акта в обжалуемой части от лиц, участвующих в деле, не поступило, суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ проверяет законность и обоснованность решения только в указанной части.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании поступившего обращения гражданина ФИО2 (вх. №59-975 от 25.02.2021, № 59гр-6 от 01.03.2021) Министерством в соответствии с приказом от 09.03.2021 № 59/38пр в период с 11.03.2021 по 06.05.2021 была проведена внеплановая камеральная проверка Администрации на предмет соблюдения условий муниципальных контрактов, заключённых в 2020 году на основании пункта 30.1 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ с физическими лицами на оказание услуг по содействию в подготовке проведения общероссийского голосования в 2020 году путём информирования граждан о дне, месте, времени и порядке проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, источником финансирования которых являлось предоставление иного межбюджетного трансферта, представленного из краевого бюджета.

В ходе проверки Министерством было установлено, что в нарушение части 1 статьи 2, части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ контракты, заключенные заказчиком с единственным исполнителем, содержат условие о распространении действия контракта на отношения сторон, возникшие до их подписания.

Помимо этого, Министерство установило, что в нарушение требований статьи 95 Закона № 44-ФЗ заказчиком изменены существенные условия контрактов на оказание услуг по содействию в подготовке проведения общероссийского голосования в 2020 году, выразившиеся в приемке выполненных услуг с нарушением порядка, установленного контрактом.

Результаты проверки отражены в акте внеплановой камеральной проверки от 29.04.2021 № 4-ВП/2021.

Рассмотрев материалы проверки, Министерство приняло решение от 03.06.2021 № 4-РВП/2021 о направлении объекту проверки обязательного для исполнения представления о принятии мер по устранению причин и условий нарушения; о направлении информации по признакам злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, допущенных должностными лицами заказчика при заключении контрактов на оказание услуг, в Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Приморскому краю (пункт 1), а также о возбуждении административного производства по части 4 статьи 7.32 КоАП РФ (пункт 2).

Выданным на основании решения представлением от 07.06.2021 № 8/4-ВП/2021 Министерство возложило на Администрацию обязанность безотлагательно рассмотреть указанное представление (пункт 1), в течение 30 дней со дня получения представления принять меры по устранению причин и условий, выявленных нарушений (пункты 2, 3), а также не позднее 40 дней со дня получения представления представить в Министерство государственного финансового контроля Приморского края информацию о результатах исполнения представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение.

Не согласившись с указанными решением и представлением, посчитав их незаконными и нарушающими права и законные интересы в сфере иной экономической деятельности, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Арбитражный суд Приморского края, посчитав необоснованным пункт 3 спорного представления, признал его незаконным, при этом отказал в удовлетворении остальной части требований Администрации в связи с отсутствием нарушения закона и прав и законных интересов заявителя.

Исследовав представленные доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта в обжалуемой части по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 Совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (часть 1 статьи 1 Закона №44-ФЗ).

В силу статьи 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 3 Закона №44-ФЗ государственный контракт, муниципальный контракт – это гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Из материалов дела следует, что в 2020 году Администрацией города Владивостока на основании пункта 30.1 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ в рамках организации содействия в подготовке проведения общероссийского голосования путем информирования граждан о дне, месте, времени и порядке проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституции Российской Федерации заключено 3 160 муниципальных контрактов с физическими лицами.

Пунктами 2.1 контрактов срок оказания услуг установлен с 15.06.2020 до 30.06.2020.

При этом, 13 контрактов заключены Администрацией в период с 29.06.2020 по 30.06.2020, а 3 147 контрактов - в период с июля по декабрь 2020 года, то есть после окончания срока оказания услуг.

Пунктами 11.1 контрактов предусмотрено, что контракты вступают в силу с момента их заключения, на основании пункта 2 статьи 425 ГК РФ условия контрактов распространяют свое действие на правоотношения, возникшие со дня начала оказания услуги.

Проанализировав возможность включения в спорные контракты условия о распространении действия контракта на правоотношения сторон, возникшие до его заключения, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу пункта 30.1 части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ (действовал до 01.01.2021) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком, в том числе в случае осуществления закупки для нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд товаров, работ, услуг для подготовки проведения общероссийского голосования.

Пунктом 2 статьи 425 ГК РФ установлено, что стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не установлено законом или не вытекает из существа соответствующих отношений.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 2 Закона № 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

По смыслу положений указанной статьи Законом №44-ФЗ установлены специальные нормы, которые имеют приоритет над общими нормами гражданского законодательства.

В соответствии с пунктами 2-3 части 1 статьи 3 Закона №44-ФЗ закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Частью 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ установлено, что исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Из анализа указанных положений следует, что обязательственные правоотношения между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по государственному (муниципальному) контракту начинаются исключительно с момента заключения указанного контракта.

Следовательно, положения пункта 2 статьи 425 ГК РФ не применяются к отношениям, связанным с заключением и исполнением государственного (муниципального) контракта на основании Закона № 44-ФЗ.

Реализация заказчиком возможности заключения таких договоров (со сроком исполнения до даты заключения договора) может привести к злоупотреблениям со стороны заказчика при осуществлении закупок, что, в свою очередь, может негативно сказаться на эффективности расходования бюджетных средств.

Кроме того, заключение контрактов позднее даты его фактического исполнения противоречит принципам обеспечения конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления закупок, установленным статьей 6 Закона № 44-ФЗ.

Аналогичная позиция выражена в письмах Министерства финансов Российской Федерации от 07.08.2017 №24-06-01/50455, от 01.07.2019 №24-03-07/48249, от 28.02.2020 №24-03-08/14730, от 10.03.2020 №24-03-08/17915, от 17.09.2020 №24-03-07/81650.

С учетом изложенного, апелляционная коллегия соглашается с выводом Министерства, поддержанным судом первой инстанции, о том, что включение в спорные контракты положения о распространении его условий на правоотношения, возникшие до дня его заключения, является нарушением положений Закона №44-ФЗ.

Довод Администрации о том, что нормы гражданского законодательства Российской Федерации распространяются на правоотношения по закупке товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, не принимается апелляционным судом, поскольку в рассматриваемом случае Законом №44-ФЗ установлены специальные нормы, которые имеют приоритет над общими нормами гражданского законодательства.

Ссылка заявителя жалобы на статью 7 Федерального закона от 27.02.2020 №27-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой положения пункта 30.1 части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ применяются до 31.12.2020 включительно, в связи с чем, по мнению апеллянта, законодатель предусмотрел возможность заключения государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров, работ, услуг для подготовки проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, назначенного на 01.07.2020, до 31.12.2020, то есть после даты проведения голосования, также подлежит отклонению как основанная на ошибочном толковании норм права, поскольку возможность заключения контракта на основании указанного пункта до 31.12.2020 не отменяет факта невозможности распространения его условий на отношения сторон, возникшие до заключения контракта.

Указание Администрацией по тексту апелляционной жалобы на то, что ссылка суда первой инстанции на пункт 2 статьи 3 Закона №44-ФЗ является необоснованной, так как положение указанной статьи направлено на урегулирование конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), тогда как спорные контракты заключены заказчиком с единственным исполнителем (без проведения торгов), отклоняется апелляционным судом.

Как было указано выше, в случае, если в соответствии с Законом №44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (пункт 3 части 1 статьи 3 Закона №44-ФЗ).

Таким образом, обязательственные отношения между сторонами в случае заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) также начинаются исключительно с момента заключения контракта.

В связи с чем, осуществление закупки Администраций у единственного исполнителя не является основанием для применения к спорным контрактам, заключенным в соответствии с пунктом 30.1 части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ, положений пункта 2 статьи 425 ГК РФ.

При таких обстоятельствах, оспариваемые решение №4-РВП/2021 от 03.06.2020 и представление №8/4-ВП/2021 от 07.06.2021 Министерства в обжалуемой части соответствуют закону и не нарушают прав и законных интересов заявителя.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не нашли своего подтверждения при ее рассмотрении, по существу сводятся к переоценке законных и обоснованных, по мнению суда апелляционной инстанции, выводов суда первой инстанции, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не влекущими отмену либо изменение судебного акта.

Арбитражный суд Приморского края полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения судебного акта в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

Поскольку Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины в соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопрос о распределении государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 24.11.2021 по делу №А51-11419/2021 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Пяткова

Судьи

Е.Л. Сидорович

Т.А. Солохина