Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: ПАО «Стикс П» (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации 29.11.2002; 690033, <...>); ИП ФИО1 (ИНН <***>, ОГРНИП <***>, дата регистрации 08.12.2005; 690106, <...>); МУПВ «Некрополь» (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации 29.11.2002; 690106, <...>),

при участии:

от администрации города Владивостока: ФИО2 по доверенности от 13.12.2019, сроком действия до 31.12.2020,служебное удостоверение, диплом КР №32871;

от Управления федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю - ФИО3 по доверенности от 10.01.2020, сроком действия до 31.12.2020, служебное удостоверение, диплом АВБ 0114324; по доверенности от, сроком действия до ,служебное удостоверение, диплом ;

от ПАО «Стикс П» - ФИО4 по доверенности от 20.10.2018, сроком действия на 3 года, паспорт, диплом КС № 45153; ФИО5 по доверенности от 12.10.2018, сроком действия на 3 года, паспорт, диплом ВСА 0632251;

от МУПВ «Некрополь» - адвокат Мамров Ф.В. по доверенности от 30.07.2020, сроком действия на 1 год, удостоверение адвоката;

от ИП ФИО1 – представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Владивостока (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Управлению федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее– Управление, антимонопольный орган, УФАС по Приморскому краю) о признании незаконными решения и предписания от 30.12.2019 по делу №025/01/15-861/2019.

Определением суда от 03.03.2020 в соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ПАО «Стикс П», индивидуальный предприниматель ФИО1, МУПВ «Некрополь».

Решением от 12.08.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация города Владивостока обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 12.08.2020, Администрация просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что в рассматриваемом случае у Управления отсутствовали все основания для вынесения оспариваемого решения по факту нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). МУП «Некрополь» являясь специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Владивостока законно и обоснованно осуществляет соответствующие услуги на основании муниципального правового акта Администрации города Владивостока от 07.02.2006 № 3-МПА. Указанный правовой акт является действующим, в связи с чем реализация предприятием полномочий по вопросам похоронного дела не ставит предприятие в преимущественное положение по сравнению с другими лицами и не нарушает требований законодательства в области защиты конкуренции.

Выводы антимонопольного органа, поддержанные судом первой инстанции, о передаче Администрацией властных организационных и распорядительных полномочий, по мнению заявителя жалобы, являются необоснованными, поскольку МУП «Некрополь» является коммерческой организацией и самостоятельно хозяйствующим субъектом, и органы местного самоуправления неправомерны вмешиваться в коммерческую деятельность предприятия.

Антимонопольный орган по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

ПАО «Стикс П» также возражало против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, поступившим через канцелярию суда и в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщенным к материалам дела, считает решением суда законным и обоснованным.

МУП «Некрополь» по тексту отзыва на апелляционную жалобу Администрации просил удовлетворить требования заявителя, отменить решение суда первой инстанции.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали свои требования и возражения по доводам, изложенным в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

МУПВ «Некрополь» является организацией, наделенной статусом специализированной службы в сфере похоронного дела, и одновременно осуществляющей функцию (полномочия) органа местного самоуправления по ведению дел (по управлению делами) на общественных городских кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное».

В УФАС по Приморскому краю поступило обращение ПАО «Стикс П», указывающее на создание со стороны МУПВ «Некрополь» препятствий в осуществлении деятельности по оказанию ритуальных услуг иными хозяйствующими субъектами, что является нарушением статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

По результатам рассмотрения указанного заявления были выявлены признаки нарушения Администрацией г. Владивостока части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в незаконном наделении МУПВ «Некрополь» функцией органа местного самоуправления по ведению дел на общественных кладбищах г. Владивостока, создавшим реальную угрозу конкуренции на товарном рынке оказания ритуальных услуг в границах Владивостокского городского округа в ввиду того, что предприятие, являющееся хозяйствующим субъектом, поставлено в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон, так как их деятельность по оказанию указанных услуг поставлена в зависимость от принятия властно-распорядительных решений должностными лицами предприятия, состоящего с ними в конкурентных отношениях.

В связи с чем на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции администрации было выдано предупреждение от 02.09.2019 исх. № 7936/08 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно о необходимости принятия в срок до 4 октября 2019 года мер по прекращению выполнения МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) по ведению дел на общественных кладбищах г. Владивостока, включающей прием заявок на погребение, предоставление (выделение) участков для захоронения, выдачу разрешений на захоронение, осуществление регистрационно-учетной работы, выполнение контрольных функций и передаче указанной функции (полномочий) для ее выполнения уполномоченному органу администрации.

Администрация г.Владивостока требования предупреждения не выполнила, в обоснование письмом от 20.09.2019 № 11571д указала, что предприятие осуществляет деятельность по организации ритуальных услуг в соответствии с нормами действующего законодательства, исполнение предупреждения повлечет нарушение норм действующего законодательства и невозможность реализации органом местного самоуправления своих полномочий по организации ритуальных услуг на территории Владивостокского городского округа.

В связи с невыполнением требований предупреждения антимонопольным органом на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции возбуждено дело № 025/01/15-861/2019 по признакам нарушения администрацией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта МУПВ «Некрополь», получившего статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, функцией органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах г. Владивостока (по принятию решений об отводе земельных участков для захоронения, о выдаче разрешений на захоронение, по приему заявок на захоронение, ведению учетно-регистрационной и контрольной работы), и непринятии мер по прекращению в установленном порядке выполнения предприятием указанной функции (полномочий), что ограничило конкуренцию и создало реальную угрозу конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению (ритуальных услуг) в границах Владивостокского городского округа, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на указанном товарном рынке, в том числе ввиду того, что деятельность указанных хозяйствующих субъектов на территории городских общественных кладбищ поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властно-распорядительных решений.

Решением УФАС по Приморскому краю от 30.12.2019 по делу № 025/01/15-861/2019 признан факт нарушения администрацией г.Владивостока части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции». Пунктом 3 резолютивной части оспариваемого решения указано на выдачу администрации обязательного для исполнения предписания о совершении действий в срок до 20 февраля 2020.

На основании статьи 23, части 1 статьи 39, части 4 статьи 41, статьи 50 Закона № 135-ФЗ, антимонопольным органом 30.12.2019 выдано предписание по делу № 025/01/15-861/2019, в соответствии с которым Администрации в срок до 20.02.2020 (с учётом определения о технической ошибке от 10.02.2020) необходимо совершить действия, направленные на обеспечение (восстановление) конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, а именно о принятии мер по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах г. Владивостока, то есть по прекращению выполнения предприятием властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ и др., и осуществлению указанной функции (полномочий) органом местного самоуправления (администрацией). О выполнении настоящего Предписания в срок до 26 февраля 2020 года следовало письменно сообщить в Приморское УФАС России с приложением подтверждающих документов.

Письмом от 22.06.2020 №142д администрация сообщила управлению об исполнении предписания.

УФАС, посчитав, что предписание администрацией не исполнено, постановлением от 17.07.2020 привлекло администрацию г.Владивостока к административной ответственности по ч.2.6 статьи 19.5 КоАП РФ; определением от 20.07.2020 установлен срок исполнения рассматриваемого предписания до 25.08.2020.

Администрация, полагая, что решение и предписание от 30.12.2019 по делу №025/01/15-861/2019 не отвечают требованиям закона и нарушают его права, обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе Администрации и в отзывах на нее, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу Администрации - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении требований, суд мотивировал судебный акт тем, что согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, указанным Законом не предусмотрена. Также суд указал, что системный анализ норм Закона № 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. В этой связи предоставление МУП «Некрополь» права осуществлять контрольно-распорядительные полномочия в отношении мест захоронений, а также передача предприятию в пользование земель кладбищ обеспечивает ему преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях).

Суд апелляционной инстанции считает изложенные выводы правомерными и обоснованными по следующим основаниям.

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержит прямой запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами (полномочиями) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления (далее - органы власти), за исключением случаев, установленных федеральным законом. Указом Президента, постановлением Правительства РФ.

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции введена в связи с тем, то нарушение этого запрета создает или может создавать угрозу конкуренции, поскольку хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа власти, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке, что и указанный хозяйствующий субъект.

Состав нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции образует следующее обстоятельство: незаконное, то есть не предусмотренное конкретной нормой федерального закона, Указом Президента РФ и постановлением Правительства РФ наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) органа власти.

Исходя из этого, для признания в действиях органов власти нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, подлежит установлению (доказыванию) незаконное наделение хозяйствующего субъекта функциями (полномочиями) органа власти, незаконная передача хозяйствующему субъекту указанных функций (полномочий).

Подпунктом 23 пункта 1 статьи 16 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулируются нормами Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон №8-ФЗ).

В пункте 1 статьи 7 Федерального закона № 8-ФЗ предусмотрено, что на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 2 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (пункт 1 статьи 29 Федерального закона № 8-ФЗ).

Из анализа вышеприведенных правых норм следует, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной службы, законодательно не предусмотрена.

Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.

В силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего. Наделением МУПВ «Некрополь» правом оказания спорных услуг в качестве исключительного права, на что указывает Администрация, ограничиваются права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

В силу толкования норм Закона о погребении создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления предусмотрено федеральным законодателем в целях обеспечения государственных социальных гарантий погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения. При этом специализированная служба также может оказывать услуги по погребению и связанных с ним услуг (на оказание ритуальных услуг) на возмездной основе (за плату).

Вместе с тем, лица, взявшие на себя обязанность по погребению умершего, имеют право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Системный анализ норм Закона № 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем, в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом № 8-ФЗ лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Как установлено Законом № 8-ФЗ, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Указанная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006, от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010-35-192.

Как следует из материалов дела, МУПВ «Некрополь» является хозяйствующим субъектом, имеющим на основании постановления администрации г. Владивостока от 03.10.2000 № 1836 статус специализированной службы в сфере похоронного дела, осуществляющим деятельность по погребению и предоставлению связанных с ним услуг как на безвозмездной основе с последующим возмещением стоимости гарантированного перечня услуг по погребению, так и на платной основе.

Одновременно МУПВ «Некрополь» ведет дела на общественных кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное», расположенных в г. Владивостоке, то есть выполняет административно-распорядительные полномочия, включающие предоставление (отвод) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда (допуска) на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, принятие соответствующих решений, имеющих правовое значение и последствия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг.

Данные обстоятельства Администрацией не опровергнуты.

С учетом вышеизложенных выводов о том, что деятельность по погребению умерших может осуществляться не только специализированной службой, но и иной коммерческой организацией, предоставление МУП «Некрополь» права осуществлять контрольно-распорядительные полномочия в отношении мест захоронений и передача ему в пользование земель кладбищ фактически обеспечивает предприятию преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях). Наступление конкретных негативных последствий для состояния конкуренции на указанном рынке подтверждается поступившими в Управление из прокуратуры заявлениями физических (предпринимателей) и юридических лиц, которые послужили поводом для возбуждения в отношения администрации дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из оценки полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию на территории городского округа мест захоронения, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий, обеспечивающих каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение (заведование, управление, распоряжение), в управление хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта указанными полномочиями органа местного самоуправления указанными федеральными законами не предусмотрена.

Нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организационно-распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о погребении бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах и др. подобных, противоречит законодательству о похоронном деле.

Федеральный закон № 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших».

Статья 3 Закона № 8-ФЗ определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органом местного самоуправления, является хозяйствующим субъектом, в полномочия которого входит исключительно погребение умерших - совершение обрядовых действий по захоронению тела останков человека после его смерти, предоставление в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении услуг по погребению, в состав которых входит оформление документов, необходимых для погребения (справки о смерти, свидетельства о смерти); предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Осуществление организационно - распорядительной или административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о погребении бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, не входит в состав услуг по погребению (состав ритуальных услуг).

Как определяет статья 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Следовательно, услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, относятся (в связи с недоказанностью иного) к конкурентному виду услуг, деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела по погребению всегда является экономической деятельностью, код ОКВЭД 96.03.

Исходя из этого, специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органом местного самоуправления, является хозяйствующим субъектом, в полномочия которого входит исключительно погребение умерших -совершение обрядовых действий по захоронению тела останков человека после его смерти, предоставление в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении услуг по погребению, в состав которых входит оформление документов, необходимых для погребения (справки о смерти, свидетельства о смерти); предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом), из чего следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является таким же участником товарного рынка, как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по погребению (код ОКВЭД 96.03.), состоит с ними в конкурентных отношениях.

Таким образом, передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы, а равно иных хозяйствующих субъектов, и наделение специализированной службы, а равно иных хозяйствующих субъектов полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а именно административно - распорядительными полномочиями, включающими полномочия по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, то есть наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела, являющуюся хозяйствующим субъектом, правом хозяйничать на общественных кладбищах не предусмотрена Законом о погребении, следовательно, является незаконной.

Наделение хозяйствующего субъекта МУП «Некрополь» функцией (полномочиями) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах городского округа и непринятие мер по прекращению выполнения предприятием указанной функции ограничило конкуренцию, так как предприятию предоставлены преимущественные условия деятельности на товарном рынке по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг (по оказанию ритуальных услуг) в географических границах г. Владивостока, в том числе ввиду того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях, что нарушает запрет, установленный частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции

При указанных обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии факта нарушения администрацией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции является обоснованным.

Довод Администрации об отсутствии подтверждающих фактов того, что от принятых МУПВ «Некрополь» решений зависит осуществление иными хозяйствующими субъектами деятельности по оказанию ритуальных услуг подлежит отклонению, поскольку факт наделения хозяйствующего субъекта соответствующими функциями (административно-распорядительными полномочиями) органа власти презюмирует зависимость иных хозяйствующих субъектов, действующих на том же товарном рынке, от этого хозяйствующего субъекта, от принятых им решений, в связи с чем и установлен данный запрет. Факт создания препятствий со стороны МУП «Некрополь» в осуществлении иных хозяйствующих субъектов по оказанию деятельности по оказанию ритуальных услуг, а также иных услуг, связанных с погребением, в том числе рытью могил и выполнению работ по благоустройству мест захоронении по договорам с гражданами подтвержден материалами дела и ни документально, ни нормативно не опровергнут.

Запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов содержится в части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Как установлено антимонопольным органом деятельность МУП «Некрополь» приводит к навязыванию муниципальным предприятием невыгодных условий для других хозяйствующих субъектов, действующих на рынке ритуальных услуг, ставит их в зависимость от волеизъявления муниципального предприятия.

Суд апелляционной инстанции находит обоснованными ссылки суда первой инстанции на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10, согласно которой возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения (в рассматриваемом случае выделение земельных участков для погребения тела (останков); ведение учета произведенных захоронений в базе данных; выдача лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, заключения о выделении земельного участка для погребения умершего, а также паспорта захоронения после осуществления погребения умершего; содержание мест погребения на территории города Костромы; иных функций в области похоронного дела и оказания похоронных услуг) не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

При установленных обстоятельствах в их совокупности суд первой инстанции правомерно поддержал выводы антимонопольного органа о том, что в действиях администрации содержатся признаки нарушения части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку орган местного самоуправления фактически передал часть своих полномочия по организации похоронного дела на территории г.Владивостока МУП«Некрополь».

МУП «Некрополь» не может быть одновременно наделено полномочиями органа местного самоуправления и функциями хозяйствующего субъекта, поскольку возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения как указано выше противоречит законодательству.

Применительно к части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ нарушающим требования антимонопольного законодательства является факт совмещения функций хозяйствующего субъекта по осуществлению деятельности, приносящей доход на соответствующем рынке, с функциями регулятора этого же самого рынка, то есть с полномочиями органа местного самоуправления. В этом случае осуществление Предприятием полномочий органа местного самоуправления наряду с деятельностью, приносящей доход, на товарных рынках, указанных в Уставе (оказание ритуальных услуг), поставит данное учреждение в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данных товарных рынках, так как иные хозяйствующие субъекты указанными властными полномочиями не обладают и не имеют возможности для привлечения административного ресурса в ходе осуществления своей деятельности.

В этом случае осуществление предприятием полномочий органа местного самоуправления наряду с деятельностью, приносящей доход, на товарных рынках, указанных в Уставе (оказание ритуальных услуг), поставит данное предприятие в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данных товарных рынках, так как иные хозяйствующие субъекты такими полномочиями не обладают и не имеют возможности привлекать административный ресурс в ходе осуществления своей деятельности.

Возможность наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения законами не предусмотрена и прямо противоречит требованиям законодательства.

Согласно положениям статьи 120 Гражданского кодекса Российской полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам.

Такая передача противоречит части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности учреждения как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке.

Поскольку орган местного самоуправления не указал норму права, позволившую ему совершить рассматриваемые действия, а антимонопольный орган установил ограничение конкуренции на определенном товарном рынке, суд первой инстанции обоснованно отказал администрации г. Владивостока в удовлетворении требования о признании решения незаконным.

Ссылка администрации на принятый Думой г. Владивостока муниципальный нормативный акт от 07.02.2006 № 3-МПА в обоснование правомерности наделения МУПВ «Некрополь» административно-распорядительными полномочиями органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах несостоятельна в силу следующего.

Как указано в статье 12 ГК РФ, части 2 статьи 13 АПК РФ и абз.З и 4 пункта 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года № 25, акты государственных органов и органов местного самоуправления, противоречащие федеральному закону, не подлежат применению независимо от признания их недействительными (недействующими).

Судебными актами по делам № А51-9728/2006 и № А51-12687/2006 отдельные положения МПА № 3-МПА, закрепляющие право специализированной службы хозяйничать на общественных кладбищах г. Владивостока, признаны действующими и соответствующими антимонопольному законодательству

Судебные акты Арбитражного суда Приморского края и Пятого арбитражного апелляционного суда по делам № А51-9728/2006 и № А51-12687/2006, оставлены без изменения постановлениями Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.08.2007 и от 25.10.2007 соответственно.

Между тем, позднее постановлениями Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 по делу № А33-9227/2006 и от 18.05.2011 № 17206/10 по делу № А76-6041/2010 признаны не соответствующими Закону о погребении и антимонопольному законодательству схожие (аналогичные) нормоположения, которыми хозяйствующий субъект, в том числе обладающий статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, наделяется функциями органа местного самоуправления по ведению дел на муниципальных кладбищах (по предоставлению, отводу участков для захоронения, осуществлению регистрации захоронений, контролю за соблюдением порядка захоронений, установлению режима работы кладбищ, регулированию въезда катафалков и других транспортных средств на территорию кладбищ, а также по выполнению других полномочий контрольно-распорядительного характера).

При этом Президиум ВАС РФ в постановлении от 18.05.2011 № 17206/10 указал, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, расходящемся с содержащимся в настоящем постановлении толкованием, могут быть пересмотрены на основании пункта 5 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если для этого нет других препятствий.

Из этого следует, что содержащееся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 17206/10 толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении дел со схожими фактическими обстоятельствами.

Судебные акты по делам № А51-9728/2006 и № А51-12687/2006 содержат толкование норм права, которое расходится с правовым походом, выраженным в указанных судебных актах, в том числе в постановлениях Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) закреплено, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Частью 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что в силу указанных норм в совокупном применении орган местного самоуправления не может руководствоваться МПА, противоречащим федеральному закону, не требуется пересмотр судебных актов по делам № А51-9728/2006 и № А51-12687/2006 по вновь открывшимся обстоятельствам для приведения в соответствие с Законом о погребении и Законом о защите конкуренции деятельности МУПВ «Некрополь».

Апелляционный суд также учитывает даты вступления в силу решений по дела № А51-9728/2006 и № А51-12687/2006 и введение в действие Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которым закреплен запрет совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

По смыслу части 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции предписание, выданное на основании решения о нарушении лицом антимонопольного законодательства, не имеет самостоятельного юридического значения, в связи с чем правовая порочность решения означает и правовую порочность предписания.

В соответствии с частью 4 статьи 41, пунктом 5 части 1 статьи 49, частью 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание.

Предписание не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения, и имеет своей целью понудить к устранению выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Оспариваемое предписание Управления соответствует характеру выявленного нарушения антимонопольного законодательства, направлено на устранение выявленных нарушений Закона о защите конкуренции.

Доводы администрации, обосновывающие незаконность предписания, являются неосновательными, исходя из следующего.

Предписание выдано администрации на основании подпункта «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, которым предусмотрено, что антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким действием в рассматриваемом случае является прекращение незаконного осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» административной функции органа местного самоуправления по ведению дел (управлению) делами на общественных кладбищах ВГО.

В целях восстановления конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению (захоронению), а именно для обеспечения равного положения всех хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке Приморское УФАС России предписанием обязало администрацию принять меры по прекращению незаконного выполнения хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» тех функций (полномочий), которые должна выполнять самостоятельно (непосредственно) администрация как орган местного самоуправления в соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, пунктами 1 и 4 статьи 18, пунктом 2 статьи 25 Закона о погребении.

Предписание не обязывает администрацию принять меры по прекращению МУПВ «Некрополь» хозяйственной деятельности по оказанию услуг по погребению и связанных и ним услуг, в том числе по оказанию гарантированного перечня услуг на безвозмездной основе, а направлено на то, чтобы МУП «Некрополь», являющееся коммерческой организацией, деятельность которого направлена на извлечение прибыли, являющееся таким же участником товарного рынка оказания ритуальных услуг, как и иные хозяйствующие субъекты - ритуальные компании, прекратило незаконно осуществлять полномочия органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг на территории городского округа, а именно по принятию административно - распорядительных решений относительно объекта заведования на общественных кладбищах г. Владивостока и принимать административно-распорядительные решения, от которых зависит деятельность иных хозяйствующих субъектов, таких же участников товарного рынка.

Таким образом, предписание направлено на то, чтобы администрация самостоятельно (непосредственно) осуществляла полномочия органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг на территории городского округа, а именно по принятию административно - распорядительных решений относительно объекта заведования (общественных кладбищ), а не через коммерческую организацию МУП «Некрополь», состоящую в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами.

Предписание выдается антимонопольным органом ответчику по делу о нарушении антимонопольного законодательства, которым в данном деле является Администрация, полномочия по выполнению МУПВ «Некрополь» той или иной деятельности определяются его учредителем, предприятие учреждено администрацией, подведомственно ей, выполняет ее функцию по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, в связи с чем предписание о принятии мер по прекращению незаконного осуществления предприятием указанной функции выдано надлежащему лицу - администрации.

Таким образом, оспариваемое предписание выдано на основании установленных Управлением фактов, является законным и исполнимым.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав представленные антимонопольным органом доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган располагал правовыми основаниями для принятия решения по делу №025/01/15-861/2019 и выдачи предписания.

Оспариваемое решение и предписание Управления 30.12.2019 по делу №025/01/15-861/2019 приняты уполномоченным органом, соответствуют Закону о защите конкуренции и не нарушают права и законные интересы администрации г. Владивостока, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

По изложенным основаниям доводы администрации являются несостоятельными и не принимаются судом апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем оснований для взыскания с заявителя государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 12.08.2020 по делу №А51-1213/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

А.В. Пяткова

Е.Л. Сидорович