Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: ИФНС России по Первомайскому району г. Владивостока, МИФНС России по крупнейшим налогоплательщикам по Приморскому краю, МИФНС России №12 по Приморскому краю, МИФНС России №9 по Приморскому краю, МИФНС России №10 по Приморскому краю, МИФНС России №8 по Приморскому краю, ИФНС России по г. Находке Приморского края, МИФНС России №6 по Приморскому краю, МИФНС России №5 по Приморскому краю, МИФНС России №7 по Приморскому краю, МИФНС России №2 по Приморскому краю, МИФНС России №1 по Приморскому краю, МИФНС России №3 по Приморскому краю, МИФНС России №11 по Приморскому краю, Дальневосточного ТУ ФАНО России, ПАО АКБ «СВЯЗЬ-БАНК», АО «ВОП «Гранит», Управление ФСТЭК России по Дальневосточному федеральному округу, акционерное общество «ТД «Михайловский», общество с ограниченной ответственностью «Кристофер», общество с ограниченной ответственностью «Премиум Траст», Департамент записи актов гражданского состояния Приморского края

о признании недействительным предписания от 26.04.2017 №820/9-535,

при участии:

от ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность»: представитель ФИО1 по доверенности от 05.12.2017, сроком действия до 31.12.2018;

от Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Приморскому краю: ФИО2 по доверенности от 02.03.2018, сроком действия до 31.12.2018;

от третьих лиц: не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие «СВЯЗЬ-безопасность» (далее – заявитель, предприятие) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным пункта 1 предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Приморскому краю (далее – управление, Росгвардия, административный орган) от 26.04.2017 №820/9-535 об устранении выявленных нарушений.

Определением суда от 22.08.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц без самостоятельных требований относительно предмета спора были привлечены ИФНС России по Первомайскому району г. Владивостока, МИФНС России по крупнейшим налогоплательщикам по Приморскому краю, МИФНС России №12 по Приморскому краю, МИФНС России №9 по Приморскому краю, МИФНС России №10 по Приморскому краю, МИФНС России №8 по Приморскому краю, ИФНС России по г. Находке Приморского края, МИФНС России №6 по Приморскому краю, МИФНС России №5 по Приморскому краю, МИФНС России №7 по Приморскому краю, МИФНС России №2 по Приморскому краю, МИФНС России №1 по Приморскому краю, МИФНС России №3 по Приморскому краю, МИФНС России №11 по Приморскому краю, Дальневосточного ТУ ФАНО России, ПАО АКБ «Связь-Банк», АО «ВОП «Гранит», Управление ФСТЭК России по Дальневосточному федеральному округу, акционерное общество «ТД «Михайловский», общество с ограниченной ответственностью «Кристофер», общество с ограниченной ответственностью «Премиум Траст», Департамент записи актов гражданского состояния Приморского края.

Решением арбитражного суда от 26.12.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, предприятие обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. Полагает выводы суда о том, что заявитель уполномочен осуществлять охрану не всех объектов, подлежащих государственной охране, а только тех, которые находятся в ведении Минкомсвязи России, основанными на неверном толковании статьи 8 Федерального закона от 14.04.1999 №77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее – Закон №77-ФЗ) и сделанными без учета внесенных в неё изменений. Считает, что указанная норма имеет прямое действие и не требует своего подтверждения иными подзаконными нормативными актами, включая Положение о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 02.10.2009 №775 (далее – Положение №775). Ссылаясь на Распоряжение Правительства РФ от 10.02.2017 №239-р (далее – Распоряжение №239-р), которое предоставляет ведомственной охране право осуществлять охрану объектов, находящихся в сфере ведения Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации на период до создания ведомственной охраны федеральными государственными органами, указывает на необоснованность вывода суда об отсутствии у предприятия права осуществлять охрану объектов, не относящихся к сфере ведения Минкомсвязи России. Учитывая изложенное и то обстоятельство, что заключенные с третьими лицами договоры и контракты являются действующими, в установленном порядке не оспорены, заявитель жалобы настаивает на незаконности оспариваемого предписания в части пункта 1 и на нарушение этим положением его прав и законных интересов в сфере экономической деятельности. При этом указывает на отсутствие у административного органа полномочий на выдачу оспариваемого предписания, касающегося обстоятельств заключения договоров на охрану объектов, что не относится к целям и задачам Росгвардии по смыслу Федерального закона от 03.07.2016 №226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (далее – Закон №226-ФЗ).

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объёме.

Управление по тексту представленного в материалы дела отзыва возражало против доводов апелляционной жалобы, обжалуемое решение считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене. Указывает, что, приняв на себя обязательства по обеспечению охраны объектов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и коммерческих организаций, предприятие нарушило требования Закона №77-ФЗ, определяющего организационно-правовые основы его деятельности. В обоснование своих пояснений ходатайствовало о приобщении к материалам дела дополнительных документов.

Данное ходатайство было судом апелляционной инстанции рассмотрено и на основании статей 159, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) удовлетворено, в результате чего в материалы дела были приобщены копии акта проверки №820/9-534 от 26.04.2017 и приказа о назначении плановой проверки №108 от 24.03.2017, как связанные с фактическими обстоятельствами дела и представленные в обоснование возражений на апелляционную жалобу.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились, в связи с чем в соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей указанных лиц по имеющимся в материалах дела документам.

При этом по тексту представленных письменных отзывов МИФНС России №11 по Приморскому краю, АО «ВОП «Гранит», МИФНС России №1 по Приморскому краю, ИФНС России по Первомайскому району г. Владивостока, МИФНС России по крупнейшим налогоплательщикам по Приморскому краю, Дальневосточное ТУ ФАНО России, МИФНС России №10 по Приморскому краю, МИФНС России №12 по Приморскому краю МИФНС России №6 по Приморскому краю поддержали доводы апелляционной жалобы предприятия.

В судебном составе, рассматривающем настоящее дело, в связи с нахождением судьи С.В. Гуцалюк в отпуске на основании определения суда от 22.05.2018 произведена ее замена на судью А.В. Гончарову, и рассмотрение апелляционной жалобы в порядке части 5 статьи 18 АПК РФ начато сначала.

Из материалов дела коллегия установила следующее.

На основании приказа от 24.03.2017 №108 административным органом в период с 03.04.2017 по 26.04.2017 в отношении филиала предприятия – Управление ведомственной охраны по г. Владивостоку, Приморскому краю и Дальневосточному федеральному округу была проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения обязательных требований при организации и осуществления охранной деятельности, результаты которой были отражены в акте проверки от 26.04.2017 № 820/9-534.

В ходе контрольных мероприятий Росгвардия установила, что между заявителем и третьими лицами заключены договоры и государственные контракты об охране объектов, находящихся вне сферы ведения Минкомсвязи России и не включенных в перечень организаций и предприятий отрасли «Связь», охраняемых заявителем.

Полагая, что данные действия предприятия противоречат статье 8 Закона №77-ФЗ, административный орган выдал заявителю предписание №820/9-535 от 26.04.2017 об устранении выявленных нарушений с требованием в срок до июля 2017 года расторгнуть договоры (государственные контракты) об охране объектов, находящихся вне сферы ведения Минкомсвязи России (пункт 1), и принять исчерпывающие меры по внесению всех охраняемых объектов в Перечень объектов организаций и предприятий отрасли «Связь» (пункт 2).

Не согласившись с данным предписанием в части пункта 1, посчитав, что оно не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением, который отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и отзывах на нее, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемые решения должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Закона №77-ФЗ ведомственная охрана представляет собой совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

Согласно статье 8 названного Закона ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с заключенными договорами.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, обязательным критерием понятия объекта защиты ведомственной охраны является нахождение указанного объекта в сфере ведения соответствующего федерального государственного органа.

Абзацем 1 статьи 5 Закона №77-ФЗ установлено, что имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации.

В развитие указанных норм права Постановлением Правительства РФ от 12.07.2000 №514 «Об организации ведомственной охраны» (далее – Постановление №514) утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, в который включено Минкомсвязи России.

Пунктом 2 данного Постановления предусмотрено, что перечни охраняемых объектов, а также вносимые в них изменения утверждаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Данное правило корреспондирует с пунктом 12 Положения №775, в силу которого перечни охраняемых объектов утверждаются Минкомсвязи России по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

При этом, как установлено пунктом 2 названного Положения, ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций РФ и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 №636, и Положению о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 №418, Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и Федеральное агентство связи.

Аналогичное положение закреплено в пункте 1.8 Регламента Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденного приказом Минкомсвязи России от 03.11.2009 №139, на основании которого данное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федерального агентства связи, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям и подведомственных ему организаций.

С учетом данных норм права приказом Минкомсвязи России от 04.05.2001 №77 создано ФГУП «СВЯЗЬ-безопасность», которое в соответствии с пунктами 2.2.1, 2.2.2, 2.2.33 своего устава осуществляет защиту охраняемых объектов (в том числе, объектов, подлежащих государственной охране), являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, а также охраняемых объектов иных форм собственности, в соответствии с заключенными договорами; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; оказание охранных услуг юридическим и физическим лицам.

Из содержания указанных выше норм права и положений устава предприятия следует, что этому предприятию было предоставлено право осуществлять охрану только тех объектов, подлежащих государственной охране, которые находятся в сфере ведения Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

При этом ни из статьи 8 Закона №77-ФЗ, ни из пункта 2 Положения №775 не следует право ведомственной охраны, находящейся в сфере ведения конкретного федерального органа исполнительной власти, осуществлять государственную охрану всех без исключения объектов, поименованных в Постановлении Правительства РФ от 14.08.1992 №587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности».

Как подтверждается материалами дела, заявитель в соответствии с заключенными договорами и контрактами осуществляет охрану объектов ФНС России, Дальневосточного ТУ ФАНО России, ПАО АКБ «СВЯЗЬ-БАНК», АО «ВОП «Гранит», Управления ФСТЭК России по Дальневосточному федеральному округу, АО «ТД «Михайловский», ООО «Кристофер», ООО «Премиум Траст» и Департамента записи актов гражданского состояния Приморского края, которые не находятся в ведении Минкомсвязи России.

При таких обстоятельствах административный орган в ходе контрольных мероприятий обоснованно посчитал, что названная деятельность осуществляется заявителем с нарушением действующего законодательства, в связи с чем имелись основания для выдачи оспариваемого предписания в части пункта 1.

То обстоятельство, что проверенные в ходе контрольных мероприятий договоры и контракты, заключенные с третьими лицами, не были оспорены в установленном законом порядке и являются действующими, не свидетельствует об осуществлении заявителем ведомственной охранной деятельности объектов, поименованных в этих договорах, в соответствии с действующим законодательством в силу изложенного выше.

Довод заявителя жалобы о том, что, делая вывод о том, что предприятие уполномочено осуществлять охрану не всех объектов, подлежащих государственной охране, а только тех, которые находятся в ведении Минкомсвязи России, арбитражный суд не учел новую редакцию статьи 8 Закона №77-ФЗ, судебной коллегией не принимается.

В данном случае из буквального прочтения названной нормы права не следует утверждение предприятия о том, что в новой редакции статья 8 Закона №77-ФЗ предоставляет возможность осуществления ведомственной охраны не только в отношении объектов, находящихся в прямом ведомственном подчинении соответствующих федеральных государственных органов, но и объектов, находящихся в ведении других органов власти.

Напротив, в силу системного толкования частей 5 и 6 статьи 8 указанного Закона следует, что ведомственная охрана объектов, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с перечнем охраняемых объектов, который определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В спорной ситуации заявитель не представил доказательства включения объектов третьих лиц, являющихся предметами охраны по спорным договорам и контрактам, в Перечень объектов организаций и предприятий отрасли «Связь», охраняемых предприятием, согласованный МВД России и утвержденный Минкомсвязи России 19.10.2011 (том №1 л.д. 118-129).

С учетом изложенного довод апелляционной жалобы о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права не нашёл подтверждение материалами дела.

Ссылка заявителя в обоснование законности осуществления им охраны объектов третьих лиц на Распоряжение №239-р, апелляционной коллегией также не принимается, поскольку названный нормативный правовой акт принят в отношении объектов, находящихся в ведении федеральных государственных органов, охраняемых военизированными и сторожевыми подразделениями организаций, подведомственных Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и ведомственной охраной федеральных органов исполнительной власти, на период до создания ведомственной охраны федеральными государственными органами.

К таким объектам отнесены объекты, находящиеся в сфере ведения Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации; объекты, находящиеся в сфере ведения Генеральной прокуратуры Российской Федерации; объекты, находящиеся в сфере ведения Следственного комитета Российской Федерации.

Учитывая, что данный перечень является закрытым, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для распространения действия Распоряжения №239-р на иные объекты, находящиеся в ведении других федеральных государственных органов, а равно на здания, строения и сооружения коммерческих организаций.

Оценивая довод заявителя об отсутствии у Росгвардии полномочий на выдачу оспариваемого предписания, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» закреплена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, в случае выявления нарушений обязательных требований, выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений.

В соответствии со статьей 1 Закона №226-ФЗ войска национальной гвардии Российской Федерации являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

На войска национальной гвардии возлагается выполнение, в том числе федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия и в области частной охранной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны (пункт 7 части 1 статьи 2 Закон №226-ФЗ).

Как предусмотрено пунктом 23 части 1 статьи 9 названного Закона, войска национальной гвардии наделены полномочиями по осуществлению осуществлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроля за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иной порядок не установлен федеральным законом.

В развитие указанной нормы права Постановлением Правительства РФ от 16.04.2011 №274 утверждены Правила инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны (далее – Правила №274).

Согласно пункту 2 данных Правил инспектирование подразделений охраны осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок их деятельности в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

По результатам проверки подразделения охраны сотрудник (сотрудники) полиции составляет акт проверки в 2 экземплярах. К акту проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений (пункт 11 Правил №274).

Таким образом, из системного толкования названных норм права следует, что деятельность подразделений ведомственной охраны, что является основной деятельностью предприятия, поднадзорна Росгвардии.

Соответственно оспариваемое предписание было выдано заявителю в рамках предоставленных управлению полномочий, в связи с чем доводы заявителя об обратном подлежат отклонению.

Что касается утверждения предприятия о неисполнимости пункта 1 оспариваемого предписания, то, не находя его обоснованным, апелляционная коллегия учитывает, что категоричность формулировки названного пункта не могла послужить препятствием для его исполнения, в том числе путём принятия мер для устранения выявленных нарушений Закона №77-ФЗ, Постановления №514 и Положения №775 посредством выбора любой не противоречащей закону форме его исполнения с представлением административному органу доказательств принятия соответствующих мер.

При этом учитывая, что предприятие в нарушение статьи 8 Закона №77-ФЗ приняло на себя обязательства по осуществлению охраны объектов, не подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны, в спорной ситуации выбранный административным органом способ устранения выявленных нарушений в совокупности с пунктом 2 этого же предписания, который предприятием на оспаривается, фактически направлен на пресечение противоправного поведения заявителя и не превышает допустимые пределы контроля, в связи с чем признаётся судом апелляционной инстанции обоснованным.

Указание заявителя на то, что предписание управления в оспариваемой части создает препятствия в осуществлении им предпринимательской и иной экономической деятельности, направленные на лишение его причитающихся денежных средств по договорам с третьими лицами, не может быть принято коллегией во внимание.

В спорной ситуации наличие у предприятия организационно-правовой формы, позволяющей отнести его к организациям, преследующим извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, не предоставляет данному лицу право осуществлять охрану государственных объектов, находящихся в данном случае в сфере ведений иных федеральных органов исполнительной власти, а также объектов коммерческих организаций, в связи с чем оспариваемое предписание в части пункта 1 не нарушает его права и законные интересы в указанной сфере.

Принимая во внимание, что нарушения, послужившие основанием для вынесения предписания, имели место, и что данный ненормативный правовой акт был выдан Росгвардией в пределах предоставленных ей полномочий, судебная коллегия считает, что предписание управления в оспариваемой части не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 АПК РФ. Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта, по данному делу не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1500 руб. на основании статьи 110 АПК РФ относятся коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 26.12.2017 по делу №А51-14043/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова

Г.Н. Палагеша