Гражданский кодекс часть 1

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (ИНН 2536153725, ОГРН 1052503032229)

о признании незаконным и отмене предписания № 01-25/6170 от 02.12.2019, об устранении выявленных нарушений,

при участии:

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области: Качесова Е.С. по доверенности от 25.12.2019 сроком действия до 31.12.2020, диплом (регистрационный номер 1042), служебное удостоверение;

от ООО «МИЛКПРО»: ввиду невозможности подтверждения полномочий представители присутствуют в судебном заседании в качестве слушателей.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «МИЛКПРО» (далее - заявитель, общество, ООО «МИЛКПРО») обратилось в суд с заявлением к управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (далее - ответчик, управление, административный орган) о признании незаконным и отмене предписания № 01-25/6170 от 02.12.2019, об устранении выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 18.06.2020 заявленные требования удовлетворены, признано незаконным предписание Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области №01-25/6170 от 02.12.2019.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда от 18.06.2020 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей правовой позиции Управление ссылается на то, что судом необоснованно не учтены доводы административного органа о том, что спорное предписание выдано в порядке исполнения требований Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», в связи с чем положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не применимы к рассматриваемым отношениям. Более того, впоследствии Управлением принято решение об отмене спорного предписания, что, по мнению апеллянта, свидетельствует об отсутствии предмета судебного разбирательства.

Ввиду невозможности подтверждения надлежащих полномочий представители ООО «МИЛКПРО» присутствовали в судебном заседании в качестве слушателей в порядке статьи 11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Через канцелярию суда от ООО «МИЛКПРО»поступил письменный отзыв, который в порядке статьи 262 АПК РФ приобщен к материалам дела.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержал доводы апелляционной жалобы, которые совпадают с текстом апелляционной жалобы, имеющейся в материалах дела. Решение суда первой инстанции просил отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Из материалов дела коллегия суда установила следующее.

Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю и Сахалинской области в соответствии с приказом от 11.11.2019 № 2403-пр была проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО «Селена», осуществляющего свою деятельность по адресу: Приморский край, г. Уссурийск, ул. Краснознаменная, д. 224А, в ходе которой был отобран образец пробы молочной продукции, а именно: сыр полутвердый «Моцарелла» ALTIMILK «Gourmet» СТО 04505257-007-2018 произведенный ООО «Милкпро», в потребительской упаковке, акт отбора проб от 15.11.2019 № 1507828.

По результатам проведенной экспертизы согласно протоколу лабораторных испытаний Приморской межобластной ветеринарной лаборатории от 27.11.2019 № 4422/12412 ГЗ в образце пробы обнаружены бактерии группы кишечной палочки в 0,01 куб. см. не допускаемые в продукте (согласно приложению № 8 к Техническому регламенту Таможенному союза «О безопасности молока и молочной продукции» TP ТС 033/2013).

ООО «МИЛКПРО» является производителем и оптовым поставщиком сырной продукции, производство продукции осуществляется по адресу: 141552, Московская обл., Солнечногорский район, рабочий поселок Ржавки, стр. 7. Производимая продукция соответствует всем необходимым требованиям, что подтверждается декларацией о соответствии ЕАЭС № RU Д-RU.AГ81.B.25178, дата регистрации: 04.09.2018, продукция реализуется значительному количеству покупателей по всей территории Российской Федерации, в том числе и во Владивостоке.

Между тем, в связи с выявленными нарушениями Управлением ООО «МИЛКПРО» было выдано предписание № 01-25/6170 от 02.12.2019 об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований, а именно:

1.Прекратить действие декларации о соответствии ЕАЭС № RU Д-RU.AГ81.B.25178 от 04.09.2018 на серийный выпуск
продукции. Срок исполнения - немедленно с момента получения данного Предписания;

2.Прекратить реализацию продукции. Срок исполнения - немедленно с момента получения Предписания;

3.Разработать программу мероприятий по предотвращению выпуска некачественной продукции. Срок исполнения - в течение 10 дней с момента получения данного Предписания;

4.Представить в Управление информацию об исполнении настоящего Предписания. Срок исполнения - в течение 1 месяца с момента получения данного Предписания. Предписание является обязательным для исполнения, может быть обжаловано в установленном законом порядке. Обжалование не приостанавливает исполнение настоящего предписания. Невыполнение предписания в установленный срок влечет привлечение к административной ответственности, предусмотренной ч. 15 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Информацию о выполнении настоящего предписания в установленные сроки необходимо предоставлять в адрес Управления.

Полагая, что указанное предписание является незаконным и нарушает права и законные интересы общества, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое судом удовлетворено.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в отзыве на нее, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно статье 14 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» органами государственного надзора организуется и проводится мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения, в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья населения, а также в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий.

В соответствии с пунктом 9.3.3. Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области, утвержденного приказом Россельхознадзора от 15.04.2013 № 170, Управление осуществляет государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий в пределах своей компетенции, в том числе за соблюдением требований к качеству и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, полномочия, по осуществлению которого возложены Правительством Российской Федерации на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

В силу пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон № 184-ФЗ) требования к продукции или к связанным с ней процессам производства, хранения, реализации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Настаивая на законности выданного предписания, административный орган ссылается на положения статьи 34 Закона № 184-ФЗ.

Действительно, согласно пункту 1 статьи 34 Закона № 184-ФЗ органы государственного контроля (надзора) вправе выдавать предписание о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и информировать об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра деклараций о соответствии.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 32 названного закона государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Указанный порядок установлен Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

С учетом изложенного, коллегия суда приходит к выводу о том, что при осуществлении контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов административные органы должны соблюдать порядок, установленный законодательством Российской Федерации, то есть руководствоваться, в частности Федеральным законом № 294-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294 должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении, предусмотренных федеральными законами.

Выявленные нарушения указываются должностным лицом органа государственного контроля в акте проверки, фиксирующем результаты проверки (статья 16 Закона).

При этом, выдаче предписания предшествует регламентированная процедура проведения проверки, грубые нарушения которой в силу положений статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ, влекут недействительность результатов проверки, и как следствие, недействительность выданных по результатам такой проверки предписаний.

Исключения из данного правила установлены в частности пунктами 3, 3.1 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ, которые в рассматривающем случае не выявлены.

По изложенному, доводы подателя жалобы о том, что к рассматриваемой ситуации не применимы положения Федерального закона № 294-ФЗ, отклоняются апелляционным судом, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства.

Делая указанный вывод, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В случае, если орган государственного контроля (надзора) обладает достоверной информацией о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, и необходимо принятие незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе выдать предписание о приостановке реализации продукции (пункт 1 и 3 статьи 39 № 184-ФЗ).

Положениями пункта 1 статьи 34 Закона № 184-ФЗ закреплено право органов государственного контроля (надзора) выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия продукции, что согласно пункту 2 статьи 28 Закона № 184-ФЗ влечет обязанность лица, которому выдана декларация, приостановить или прекратить реализацию продукции.

Установленная законом мера в виде приостановления действия декларации соответствия пищевой продукции в связи с нарушением требований технических регламентов носит ускоренный защитный и обеспечительный характер - она применяется органами государственного контроля (надзора) при наличии достоверных сведений (документов), подтверждающих несоответствие продукции нормативным требованиям, и в случаях, когда промедление в принятии данной меры способно повлечь причинение вреда жизни или здоровью граждан.

Принимая во внимание существенный характер ограничения деятельности изготовителя пищевой продукции или иного лица, в отношении которого вынесено предписание, исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, подпункта 4 пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 23 Федерального закона № 294-ФЗ, такому лицу должна быть гарантирована возможность защиты в административном и (или) судебном порядке от неправомерного приостановления действия сертификата соответствия продукции по основаниям, связанным с необоснованностью и (или) несоразмерностью данной меры.

Таким образом, предписание по устранению нарушений в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, а также при выявлении нарушений требований технических регламентов может быть выдано по результатам проверки, проведенной уполномоченным органом в установленном порядке, с предоставлением проверяемому лицу возможности реализовать права, предусмотренные Федеральным законом № 294-ФЗ.

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (Федеральный закон № 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Основанием для проведения проверки в силу статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ является распоряжение или приказ руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Из представленного в дело приказа Управления от 11.11.2019 № 2403-пр о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица следует, что правовым основанием проведения проверки в отношении ООО «Селена» явились положения Федерального закона №294-ФЗ (ст. 4, п. 3 ч. 2 ст. 10, ст. 12, ст. 13, ст. 14), что также свидетельствует о необходимости применения в рассматриваемом случае норм указанного Федерального закона № 294-ФЗ.

Как указано судом ранее, в силу части 1 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных в том числе: частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона; частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля); частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

Как усматривается из материалов дела, в нарушение вышеуказанных норм Федерального закона № 294-ФЗ общество не было уведомлено о проведении проверки, по результатам которой выдано спорное предписание, уполномоченным органом не издавалось распоряжение о проведении проверки в отношении заявителя, обществу не был предоставлен акт проверки.

Согласно материалам дела заявитель не является субъектом проведенной проверки, ответчиком не производилась идентификация производимой ООО «МИЛКПРО» продукции и продукции, подвергнутой проверке, которая проведена в отношении ООО «Селена». При отборе проб производилась фотофиксация образцов продукции, на фото просматривается, что целостность упаковки производителя - ООО «МИЛКПРО» была нарушена, продукция была расфасована в гипермаркете «Самбери», что подтверждается этикеткой на продукции. Продукция обернута в пищевую пленку не герметичным способом, дата вскрытия заводской упаковки продукции не указана на этикетке гипермаркета «Самбери».

Производимая заявителем продукция, выпускается в батонах, весом 2 кг., имеет герметичную упаковку и информацию о сроке и условии хранения. При выпуске продукции и на момент ее отгрузки, проводилась экспертиза согласно программе производственного контроля по физико-химическим, органолептическим показателям и проверка соответствия упаковки и маркировки, а также по микробиологическим показателям (БГКП (колиформы); S.aureus; патогенные микроорганизмы, в т.ч. сальмонеллы; L.monocytogenes), исследования по которым производятся выборкой 1 раз в неделю, качество и безопасность продукции подтверждается декларацией ЕАЭС № RU Д-RU.AГ81.B.25178, дата регистрации: 04.09.2018.

Как подтверждается актом отбора проб и фотографий проб, пробы сыра были отобраны после расфасовки на куски в магазине, что могло повлиять на необходимое для анализа на микробиологию условие стерильности продукта.

Таким образом, является верным вывод суда о том, что ответчиком не производилась проверка продукции ООО «МИЛКПРО» в том виде, в котором она производится (фасовка по 2 кг в герметичной упаковке). Проверка проведена в отношении уже расфасованной продукции, которую осуществило ООО «Селена», условия хранения продукции в гипермаркете «Самбери» не исследованы, не установлены, в результатах проверке не отражены.

По изложенному, поскольку в рассматриваемом случае проверка проведена Управлением в отношении ООО «Селена», выдача предписания заявителю, в отношении которого проверка не проводилась, не соответствует пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ.

При таких обстоятельствах, учитывая несоблюдение установленного порядка проведения проверки, наличие грубых нарушений требований Федерального закона № 294-ФЗ, суд правомерно удовлетворил заявленные обществом требования о признании незаконным оспариваемого предписания.

Указание Управления на отсутствие предмета разбирательства со ссылкой на отмену оспариваемого предписания, по мнению коллегии суда, не лишает общество права на его обжалование.

Так, законность ненормативных актов по правилам Главы 24 АПК РФ проверяется на момент их издания, а отмена в порядке ведомственного контроля не исключает возможности и не ограничивает в праве на их оспаривание в судебном порядке.

Кроме того, решение об отмене предписания от 02.12.2019 № 01-25/6170, изложенное в письме № 01-25/896, которое направлено в адрес ООО «Милкпро» посредством электронной почты, не содержит сведений, подлежит ли спорное предписание отзыву полностью или в части, или действует только в отношении отзыва декларации. Таким образом, при буквальном толковании решения об отмене ранее вынесенного предписания, можно сделать вывод, что ответчик принял решение об отмене предписания только в части прекращения действия декларации, а не всех требований, которые в нем указаны.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции на основании части 2 статьи 201 АПК РФ правомерно удовлетворил заявленные обществом требования.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине за апелляционную жалобу Управления судом не рассматривался, поскольку заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 18.06.2020 по делу №А51-1447/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

О.Ю. Еремеева

С.В. Понуровская