Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным постановления о наложении штрафа от 23.09.2020 по делу №025/04/19.5-1162/2020 об административном правонарушении, прекращении производства по делу,

при участии:

от Администрации города Владивостока: ФИО1 по доверенности № 1-3/4715 от 18.12.2020, сроком действия до 31.12.2021, служебное удостоверение, диплом (регистрационный номер 06-629 от 17.06.2013);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: ФИО2 по доверенности от 25.12.2020, сроком действия до 31.12.2021, паспорт, копия диплома (регистрационный номер 2317),

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Владивостока (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее – управление, антимонопольный орган, УФАС по ПК) о признании незаконным постановления о наложении штрафа от 23.09.2020 по делу №025/04/19.5-1162/2020 об административном правонарушении по части 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 250 000 рублей, прекращении производства по делу.

Решением от 11.03.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация города Владивостока обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда от 11.03.2021 отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что постановление по делу № 025/04/19.5-1162/2020 об административном правонарушении вынесено незаконно ввиду отсутствия объективной стороны вменяемого правонарушения, выраженной в неисполнении в установленный срок предписания, так как администрацией приняты все возможные меры, направленных на исполнение предписания. В частности, администрацией постановлением от 17.02.2020 № 592 установлены режим работы, правила посещения общественных кладбищ и движения транспортных средств на территории общественных кладбищ; постановлением от 13.05.2020 № 1784 реорганизовано МУПВ «Некрополь» в МБУ «Некрополь» и утвержден устав учреждения, предусматривающий выполнение работ и оказание услуг в целях обеспечения реализации полномочий администрации как органа местного самоуправления в сфере погребения, похоронного дела и ритуального обслуживания; принято постановление от 04.06.2020 № 2007, устанавливающее въезд и передвижение транспортных средств на территории общественных кладбищ после прохождения процедуры учета транспортных средств смотрителями общественных кладбищ; распоряжением от 03.02.2021 № 89-р в отдел текущего содержания и озеленения управления дорог и благоустройства введена должность администратора мест захоронения, на которую принят сотрудник, уполномоченный подписывать разрешения на предоставление места (участка) для захоронения и захоронение, справок о захоронении.

Антимонопольный орган по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу против доводов жалобы возражает, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали свои требования и возражения по доводам, изложенным в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

30.12.2019 по результатам рассмотрения материалов дела № 025/01/15-861/2019 о нарушении антимонопольного законодательства Комиссией УФАС по ПК было принято решение, которым признан факт нарушения Администрацией города Владивостока части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ), выразившегося в непринятии мер по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах, то есть по выполнению властных организационнораспорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ, что ограничило конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока, так как предприятию, состоящему в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (по оказанию ритуальных услуг), предоставлены преимущественные условия деятельности на территории городских общественных кладбищ, а деятельность иных хозяйствующих субъектов на указанном товарном рынке поставлена в зависимость от принятия предприятием (его должностными лицами) властных организационно-распорядительных решений, то есть поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.

На основании указанного решения антимонопольный орган выдал администрации предписание о прекращении нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которым обязал последнюю в срок до 20.02.2019 (в соответствии с определением Комиссии УФАС по ПК об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки от 10.02.2020 – до 20.02.2020) для обеспечения (восстановления) конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока принять меры по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ «Некрополь» функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах г. Владивостока, то есть по прекращению выполнения предприятием властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ и др., и осуществлению указанной функции (полномочий) органом местного самоуправления (Администрацией г. Владивостока).

Не согласившись с названными решением и предписанием, 08.01.2020 Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании их незаконными, одновременно заявив ходатайство об обеспечении заявления путём приостановления действия оспариваемого предписания.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 07.02.2020 по делу № А51-1213/2020, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2020, администрации отказано в приостановлении действия предписания в качестве обеспечительных мер по делу, в связи с чем предписание подлежало исполнению в указанный в нём срок (до 20.02.2020).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 12.08.2020 по делу № А51-1213/2020, оставленным в силе постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2020, в удовлетворении требований администрации о признании незаконными решения и предписания от 30.12.2019 по делу № 025/01/15-861/2019 отказано.

Посчитав, что предпринятые администрацией меры не свидетельствуют об исполнении ею предписания от 30.12.2019, управление 09.07.2020 составило протокол об административном правонарушении, по результатам рассмотрения которого вынесено постановление от 17.07.2020 по делу об административном правонарушении № 025/04/19.5-892/2020 о признании администрации виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, и наложении административного штрафа в размере 101000 руб.

Не согласившись с указанным административным постановлением, Администрация г. Владивостока обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 11.12.2020 по делу № А51-12163/2020 постановление УФАС по Приморскому краю от 17.07.2020 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 025/04/19.5-892/2020 признано незаконным и отменено в связи с истечением двухмесячного срока давности привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

В связи с привлечением администрации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания от 30.12.2019 по делу № 025/01/15-861/2019 определением от 20.07.2020 комиссия УФАС по ПК установила новый срок исполнения указанного предписания - до 25.08.2020. О выполнении предписания необходимо было сообщить в срок до 28.08.2020.

Антимонопольный орган, посчитав, что предписание администрацией не исполнено, 15.09.2020 в отношении администрации составило протокол №025/04/19.5-1162/2020, а постановлением 23.09.2020 по делу №025/04/19.5-1162/2020 привлекло администрацию г. Владивостока к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 250 000 рублей.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в отзыве на нее, судебная коллегия считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 данной статьи, в виде административного штрафа, налагаемого на юридических лиц в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объектом правонарушения является установленный порядок устранения антимонопольными органами нарушений антимонопольного законодательства.

Объективной стороной указанного правонарушения является действие (бездействие), выраженное в неисполнении в установленный срок законного предписания, вынесенного антимонопольным органом.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 23 Закона № 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа относится выдача в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В силу статьи 36 Закона № 135-ФЗ коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.

Как следует из частей 1, 2, 4 статьи 51 Закона № 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность. Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 7 статьи 51 Закона о защите конкуренции в случае привлечения ответчика, ответчиков по делу к административной ответственности за невыполнение в срок предписания, комиссия в течение пяти рабочих дней с даты вынесения постановления о назначении административного наказания выносит определение об установлении новых сроков исполнения ранее выданного предписания.

Необходимым условием привлечения к ответственности является оценка выданного предписания на предмет его законности.

Судом апелляционной инстанции установлено, что последовательность действий антимонопольного органа полностью соответствует содержанию и смыслу положений статьи 51 Закона о защите конкуренции.

Законность и обоснованность выданных антимонопольным органом решения и предписания подтверждены судами в рамках рассмотрения дела № А51-1213/2020 Арбитражного суда Приморского края.

В связи с изложенным у администрации имелась обязанность по исполнению законного предписания антимонопольного органа, однако необходимые меры администрацией приняты не были. Частичное исполнение предписания также свидетельствует о его неисполнении. Данное обстоятельство явилось основанием для привлечения последней к административной ответственности по части 2.5 статьи 19.5 КоАП РФ и установления нового срока для исполнения предписания.

Установление нового срока исполнения предписания предусмотрено Законом о защите конкуренции и направлено исключительно на выполнение законного предписания антимонопольного органа. В противном случае нивелируются сами цели и задачи антимонопольного реагирования по пресечению недобросовестной конкуренции, в том числе такой инструмент антимонопольного воздействия, как устранение последствий обнаруженного правонарушения.

Как следует из материалов дела, администрация не выполнила предписание в установленный определением от 20.06.2020 по делу № 025/01/15-861/2019 новый срок – до 25.08.2020.

При этом, принятие администрацией постановления от 17.02.2020 № 592 «Об утверждении Порядка деятельности общественных кладбищ на территории Владивостокского городского округа» и постановления от 04.06.2020 № 2007 «О внесении изменений в постановление администрации города Владивостока от 17.02.2020 № 592», устанавливающего пунктом 3.5 уведомительный характер въезда и передвижения транспортных средств на территории общественных кладбищ, не свидетельствуют о выполнении предписания, равно как и принятые администрацией указанные меры по реорганизации МУП «Некрополь» в МБУ «Некрополь», не привели к прекращению осуществления хозяйствующим субъектом функций (полномочий) органа местного самоуправления.

В рассматриваемом случае реорганизация МУПВ «Некрополь» в МБУ «Некрополь» не свидетельствует о прекращении предприятием нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку в Уставе за МБУ «Некрополь», являющимся хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг, то есть таким же участником товарного рынка как и другие хозяйствующие субъекты, администрация закрепила те же административно-распорядительные полномочия органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах г. Владивостока. То есть указанная реорганизация не изменила положение дел на товарном рынке оказания ритуальных услуг в границах г, Владивостока.

Наделение хозяйствующего субъекта, в частности, бюджетного учреждения, исполнительно-распорядительными, контролирующими функциями в сферах, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления, противоречит части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Передача хозяйствующему субъекту функций органа местного самоуправления контрольно-распорядительного характера сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же товарном рынке.

Государственные и муниципальные бюджетные учреждения в силу статьи 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ в совокупном применении с положениями статей 6, 69.1, 69.2, 174.2 БК РФ, ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» создаются для предоставления государственных или муниципальных услуг, предоставление которых федеральным законом отнесено к полномочиям органом власти.

Администрация, реорганизуя МУПВ в МБУ, и закрепляя за ним указанные административно-распорядительные полномочия органа местного самоуправления, не учла различия между исполнением функций (полномочий) органов власти, под которыми понимаются те виды управленческих полномочий (в частности, исполнительно-распорядительных, контролирующих), которые отнесены исключительно к компетенции органа власти, и действиями по реализации функций (полномочий) органа власти (например, выполнение работ, оказание услуг), которые могут осуществляться органом власти через подведомственные организации.

Закрепление администрацией в Уставе выполнение хозяйствующим субъектом МБУ административно-распорядительных функций (полномочий) органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг на общественных кладбищах Владивостокского городского округа (по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах) имеет признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, следовательно, не свидетельствует о выполнении предписания.

С учетом изложенного, антимонопольный орган пришел к правомерному выводу о том, что администрацией повторно не было выполнено предписание в новый срок, установленный определением УФАС по Приморскому краю от 20.06.2020 по делу № 025/01/15-861/2020.

Доводы администрации об исполнении предписания подлежат отклонению как противоречащие установленным выше обстоятельствам.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что материалы дела свидетельствуют о наличии события вмененного заявителю правонарушения, поскольку предписание не было исполнено в установленный в нем срок, административным органом доказано наличие вины, поскольку каких-либо мер, направленных на не совершение правонарушения, администрацией не совершалось, доказательств тому суду не представлено.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств наличия обстоятельств, объективно препятствующих надлежащему выполнению обозначенных требований действующего законодательства РФ, администрацией в материалы дела не представлено.

Доказательств, подтверждающих принятие заявителем всехзависящих от него мер, направленных на исполнение законного предписания в установленный срок, в материалах дела, не имеется.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Имеющиеся в деле доказательства суд апелляционной инстанции находит допустимыми, относимыми, достоверными и достаточными для признания администрации виновным в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

Нарушения процедуры привлечения администрации к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено: заявитель был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении, то есть не был лишен гарантированных ему КоАП РФ прав участвовать при производстве по делу об административном правонарушении.

Не усматривает суд апелляционной инстанции и оснований для освобождения заявителя от административной ответственности в порядке статьи 2.9 КоАП РФ ввиду малозначительности.

В соответствии со статьей 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Согласно части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Определяя размер административного штрафа в сумме 250 000 рублей при вынесении 23.09.2020 в отношении администрации г, Владивостока постановления по делу № 025/04/19.5-1162/2020 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, санкция которого предусматривает наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей, управление правомерно учло длительность противоправного поведения.

Назначенное администрации административное наказание отвечает требованиям статей 3.1, 3.5 и 4.1 КоАП РФ и согласуется с принципами юридической ответственности.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ не истек.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции находит, что суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 211 АПК РФ отказал в признании постановления управления от 23.09.2020 по делу об административном правонарушении №025/04/19.5-1162/2020 незаконным.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы на основании части 4 статьи 208 АПК РФ судебные расходы по апелляционной жалобе не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.03.2021 по делу №А51-16346/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

Л.А. Бессчасная

Т.А. Солохина