Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области,

апелляционное производство № 05АП-4586/2016

на решениеот 19.05.2016

судьи Н.А. Тихомировой

по делу № А51-4995/2016 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Грант» (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 31.12.2002)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.03.2005)

о признании недействительным предписания,

при участии:

от заявителя: представитель ФИО1 по доверенности от 23.02.2016 сроком на 1 год, паспорт;

от административного органа: представитель ФИО2 по доверенности № 84 от 31.12.2015 сроком до 31.12.2016, удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Грант» (далее – заявитель, общество, ООО «Грант») обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Приморскому краю и Сахалинской области (далее – Управление, Россельхознадзор, административный орган) об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации от 11.12.2015 №16-978-15-П.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 19.05.2016 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, административный орган обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей правовой позиции заявитель приводит доводы о том, что управление в силу закона наделено полномочиями на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений. При этом данные полномочия могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), так и в случае установления фактов нарушений в ходе административного расследования.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного органа доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, дал аналогичные пояснения.

Представитель общества на доводы жалобы возразил по основаниям, изложенным в письменном отзыве, поступившем через канцелярию суда и в порядке статьи 262 АПК РФ приобщенном к материалам дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

Постановлением администрации Шкотовского муниципального района Приморского края от 22.08.2012 №1149 обществу с ограниченной ответственностью «Грант» для сельскохозяйственного использования в аренду сроком на 10 лет предоставлен земельный участок с кадастровым номером 25:24:030301:342 площадью 6324357 кв.м. из земель сельскохозяйственного назначения, имеющего следующее местоположение: установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Участок находится примерно в 4 590 м от ориентира по направлению на восток: Почтовый адрес ориентира: Приморский край Шкотовский район, шт. Смоляниново, ул. Лесная, дом, 11.

21.09.2015 должностным лицом Администрации Шкотовского муниципального района Приморского края произведен осмотр указанного участка.

В ходе осмотра установлено, что названный земельный участок, предоставленный для сельскохозяйственного производства, длительное время не используется арендатором земельного участка ООО «Грант», работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы не проводятся. Участок покрыт многолетней сорной древесно- кустарниковой растительностью, что является нарушением требований Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Результаты осмотра оформлены актом осмотра от 21.09.2016 № 17.

Письмом № 8-2187 от 28.09.2015 администрация сообщила Россельхознадзору о нарушении требований земельного законодательства в Шкотовском муниципальном районе, а также направила материалы проверки для проведения административного расследования.

Рассмотрев сообщение администрации, административный орган 19.10.2015 в отношении общества вынес определение №16-978/15 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

В ходе административного расследования управлением были истребования сведения, касающиеся использования земельного участка с кадастровым номером 25:24:030301:342. Обстоятельства, выявленные в ходе административного расследования, послужили основанием для составления в отношении ООО «Грант» протокола об административном правонарушении №16-978/15 от 11.12.2015 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 8.7 КоАП РФ.

Одновременно заявителю было выдано предписание об устранении выявленных нарушений №16-978-15-П от 11.12.2015, согласно которому обществу надлежало в срок до 01.05.2016 провести агротехнические мероприятия для вовлечения земельного участка в сельскохозяйственный оборот: вспашка либо культивация земельного участка; провести фитосанитарные мероприятии: скашивание и уничтожение сорной растительности.

Не согласившись с вынесенным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив отзыв на жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 17 Закона №294-ФЗ закреплена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, в случае выявления нарушений обязательных требований, выдать предписание об устранении выявленных нарушений.

Согласно Положению о государственном земельном надзоре, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 №689 (далее – Положение №689), действовавшему в спорный период, государственный земельный контроль осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.

Из пункта 5 указанного Положения следует, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;

б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

В силу подпункта «в» пункта 9 Положения №689 (с учетом пункта 11 этого же Положения) государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право при проведении проверок давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного земельного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 12 Положения №689).

Согласно пункту 1.2 Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, утвержденному приказом Минсельхоза России от 30.01.2012 №96 (далее – Административный регламент, Регламент №96), госземнадзор осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

В соответствии с пунктом 3.1 Административного регламента при исполнении государственной функции осуществляются следующие административные процедуры:

1) планирование проверок;

2) издание приказа (распоряжения) о проведении проверки;

3) проведение проверки и оформление ее результатов;

4) выдача предписаний об устранении выявленных нарушений;

5) составление протокола об административных правонарушениях (в случае обнаружения нарушений);

6) подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении;

7) рассмотрение дела об административном правонарушении;

8) вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях;

9) надзор за устранением нарушений земельного законодательства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Пунктом 6.4 указанного Положения предусмотрено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается, что на основании сообщения о нарушении требований земельного законодательства в Шкотовском муниципальном районе № 8-2187 от 28.09.2015, поступившего от администрации Шкотовского муниципального района Приморского края, в отношении заявителя было возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, о чём было вынесено соответствующее определение №16-978/15 от 19.10.2015.

В ходе административного расследования управлением были истребования сведения, касающиеся использования земельного участка с кадастровым номером 25:24:030301:342.

Обстоятельства, выявленные в ходе административного расследования, послужили основанием для составления протокола об административном правонарушении №16-978/15 от 11.12.2015 и вынесения постановления по делу об административном правонарушении №16-978/15 от 11.01.2016.

Одновременно с привлечением ООО «Грант» к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ указанному лицу было выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что государственный земельный контроль в отношении заявителя был осуществлен административным органом не в соответствии с Законом №294-ФЗ, Положением №689 и Регламентом №96, а в форме административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ, по результатам которого общество было привлечено к административной ответственности за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель.

При этом управлением приказ (распоряжение) о проведении плановой или внеплановой проверки предпринимателя не выносился, в ежегодном плане проведения плановых проверок спорная проверка не значилась, соответствующие согласования с органами прокуратуры о проведении внеплановой проверки в отношении предпринимателя получены не были, уведомление о проведении плановой (внеплановой) проверки заявителю заблаговременно вручено не было.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для выдачи заявителю оспариваемого предписания является правильным.

Делая указанный вывод, судебная коллегия отмечает, что в силу пункта 3 части 3 статьи 1 Закона №294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

В свою очередь вынесение предписания по результатам административного расследования нормами КоАП РФ не предусмотрено.

Так, из совокупного анализа главы 29 Кодекса «Рассмотрение дела об административном правонарушении» следует, что результатом рассмотрения материалов дела об административном правонарушении является вынесение постановления по делу об административном правонарушении.

При этом частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ предусмотрено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Пленумом ВАС РФ в пункте 20.1 Постановления от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, полномочия по вынесению предписания предоставлены органу, осуществляющему публичные полномочия, положениями Закона №294-ФЗ только при осуществлении государственного земельного надзора, осуществляемого в форме плановых или внеплановых проверок, проводимых на основании распоряжения руководителя (заместителя) органа государственного надзора о проведении проверки.

В тоже время по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении уполномоченный орган вправе вносить только представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса).

В этой связи правильный вывод суда первой инстанции в отношении указанного обстоятельства не свидетельствует об ограничении полномочий органов, осуществляющих государственный земельный надзор, которые в силу приведенных норм права обязаны осуществлять предоставленные полномочия с соблюдением установленной процедуры.

Довод Россельхознадзора о наличии у него полномочий на выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, которые могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Закона №294-ФЗ, так и в ходе проведения административного расследования, подлежит отклонению по основаниям, изложенным выше.

Одновременно судебная коллегия отмечает, что по своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для лица, в адрес которого оно выдано, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Анализ имеющегося в материалах дела предписания от 11.12.2015 №16-978-15-П показывает, что данный документ отвечает признакам ненормативного правового акта и направлен на устранение выявленных в ходе административного расследования нарушений, в связи с чем при его вынесении административным органом должен был быть соблюден порядок, предусмотренный Законом №294-ФЗ, Положением №689, Регламентом №96.

Ссылки управления в обоснование своих доводов на судебные акты по делу №А51-20010/2014 апелляционной коллегией во внимание не принимаются, как не имеющие преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора.

Более того, как правильно указал суд первой инстанции, выводы о нарушении административным органом установленной законом процедуры вынесения оспариваемого предписания согласуются с выводами, изложенными в Определении ВС РФ от 01.10.2015 №302-КГ15- 11889.

Довод Россельхознадзора о невозможности вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в отношении физического лица не может быть принят судом апелляционной инстанции в качестве доказательства наличия у управления права на выдачу в спорной ситуации предписания, поскольку спорные отношения регулируются нормами публичного права, где действует принцип императивности.

В этой связи отсутствуют основания считать, что, если скоро, невозможно выдать представление, то следует выдать предписание.

Напротив, совокупный анализ положений Закона №294-ФЗ и КоАП РФ показывает, что проведение мероприятий государственного контроля (надзора) не исключают возможность возбуждения по этим материалам дела об административном правонарушении. Вместе с тем проведение административного расследования в рамках, установленных КоАП РФ, не предусматривает возможность применения к данной процедуре норм Закона №294-ФЗ, в том числе в части выдачи предписания об устранении выявленных нарушений.

Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу об отсутствии у управления правовых оснований для направления в адрес заявителя оспариваемого предписания, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования и признал предписание недействительным.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ судебная коллегия не относит на управление расходы по госпошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 19.05.2016 по делу №А51-4995/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

И.С. Чижиков

Судьи

С.В. Гуцалюк

О.Ю. Еремеева